НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ

↑

⇐ ПредыдущаяСтр 43 из 43

ВАСИЛЕВИЧ Григорий Алексеевич,

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Республики Беларусь

Материал подготовлен с использованием

правовых актов по состоянию

на 5 января 2006 г.

Предисловие

В современных государствах основным юридическим актом, который вносит порядок в систему правового регулирования, является Конституция.

Слово "конституция" происходит от латинского constitutio - установление, устроение.

Предметом конституционного закрепления являются по меньшей мере два вопроса - 1) система государственной власти и 2) права, свободы и обязанности граждан.

При этом очень важно сформировать оптимальный характер взаимоотношений между такими субъектами как личность, общество и государство, обеспечить баланс их интересов, поскольку необоснованный крен в ту или иную сторону может привести к подавлению свободы личности либо вседозволенности. Отдавая приоритет правам и свободам каждого человека и гражданина, нельзя забывать и об организующей роли государства. Именно государство, согласно статье 59 Конституции, обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. В этой связи возникает вопрос о пределах "вторжения" государства в сферу прав и свобод человека.

Современная конституционная наука исходит из того, что содержание Конституции должно быть основано на принципах права и справедливости, роль человека сводится лишь к отражению этих принципов в Конституции и осуществлению контроля за их соблюдением. В случае, если Конституция не отражает или не в достаточной мере отражает эти принципы, они все равно действуют и должны быть отражены в процессе ее толкования.

Сейчас предстоит самое трудное со дня принятия пятой Конституции Беларуси - обеспечить такое формирование практики применения конституционных норм, которое отвечает сущности Конституции.

Решение задачи по обеспечению юридических норм, включая конституционные, стояло и будет стоять перед любым государством, в том числе и с достаточно устойчивыми демократическими традициями. Ее решение будет актуальным до той поры, пока будет существовать право, т.е. можно говорить о постоянном процессе познания и развития. Однако на каждом этапе общество имеет основания требовать, чтобы правовая политика, понимание сущности конституционных норм отвечали требованиям времени.

В действующей Конституции более половины статей посвящены непосредственно правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В ней закреплен весь спектр классических прав и свобод. С учетом закрепленных в Конституции принципов, исходя из принятой классификации прав и свобод, необходимо выявить в них общее и особенное, определить стратегию действий государства и институтов гражданского общества.

В советский период подчеркивалось единство всех категорий прав - экономических, политических, социальных и культурных - по той причине, что все они в одинаковой мере необходимы для нормальной жизни членов общества.

Однако в любой системе есть основополагающие составные элементы. Фундаментом в системе прав и свобод являются неотъемлемые права, т.е. те, которые человек получает от рождения и которые не даруются государством, именно на них базируются все иные права, поэтому мы можем говорить об их приоритете.

Экономические права влияют на иные категории прав, создавая материальную базу для их осуществления и эффективного использования. Однако предпочтение в пользу социально-экономических прав создает почву для обоснования вмешательства государства в экономику. На определенном этапе развития общества это полезно, например в условиях кризиса, что наглядно проявилось в 30-е годы XX ст. в США, Германии. При этом государственное регулирование не должно сводиться к сужению сферы предпринимательства, частной инициативы, ограничению права частной собственности. Социально-экономические права должны определяться скорее как цель деятельности государства. Их достижение очень часто нельзя принудительно обеспечить. Интересно, что и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах говорится об обязательствах государства принимать в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы постепенно обеспечить полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая и законодательные меры.

В процессе решения задач конституционного строительства необходимо уяснить значение и объем каждого права. Содержание прав и свобод нередко является предметом ожесточенных дискуссий, отличающихся высокой степенью конфронтации, а нередко и спекуляций, полярностью мнений. Необходимо определить пределы вмешательства государства в сферу основных прав и свобод, и в первую очередь тех, которые мы называем неотъемлемыми, а также пределы автономии личности, чтобы, пользуясь своими правами, человек не нарушал права других.

Конечно, в Конституции невозможно полностью раскрыть содержание того или иного права, определить его объем. Этому может способствовать деятельность государственных органов (парламентов, судов) по их непосредственной интерпретации, законотворческая и иная правотворческая деятельность государственных институтов, правоприменительная практика, базирующаяся строго на нормах Конституции.

Структура Конституции представляет собой систему группировки конституционных норм и последовательное их расположение. Конституционные нормы включаются в разделы и главы.

Структура Конституции Республики Беларусь является стандартной: она имеет преамбулу, основную часть и заключительные переходные положения. В целом Конституция выглядит следующим образом:

Преамбула

Раздел I. Основы конституционного строя

Раздел II. Личность, общество, государство

Раздел III. Избирательная система. Референдум

Глава 1. Избирательная система

Глава 2. Референдум (народное голосование)

Раздел IV. Президент, Парламент, Правительство, суд

Глава 3. Президент Республики Беларусь

Глава 4. Парламент - Национальное собрание

Глава 5. Правительство - Совет Министров Республики Беларусь

Глава 6. Суд

Раздел V. Местное управление и самоуправление

Раздел VI. Прокуратура. Комитет государственного контроля

Глава 7. Прокуратура

Глава 8. Комитет государственного контроля

Раздел VII. Финансово-кредитная система Республики Беларусь

Раздел VIII. Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения

Раздел IX. Заключительные и переходные положения

В преамбуле сжато закрепляются руководящие начала, на которых базируется Конституция. В преамбуле предусматривается, что Конституция является Основным Законом Республики Беларусь.

Значение текста преамбулы состоит в том, что ее положения имеют фундаментальное (базовое) значение для уяснения смысла других норм Конституции.

Основная часть Конституции состоит из восьми разделов, третий, четвертый и шестой разделы состоят из глав (всего восемь глав).

В первом разделе раскрываются основы конституционного строя. Дается характеристика белорусского государства как унитарного демократического социального правового. Закрепляется взаимная ответственность человека, гражданина и государства, а также идея народного суверенитета, т.е. верховенства воли народа. В этом разделе содержатся нормы, гарантирующие политический плюрализм, право на развитие всех форм собственности и другие.

Раздел второй посвящен правам, свободам и обязанностям человека и гражданина.

В разделе третьем фиксируются основные положения, касающиеся избирательной системы и референдума. Нередко в Конституциях других стран эти положения отсутствуют.

Раздел четвертый, посвященный статусу государственных органов, изложен с учетом принципа разделения властей. Здесь идет речь о полномочиях Главы государства, Парламента, Правительства, органов судебной власти.

Пятый раздел касается местного управления и самоуправления. Излагаются наиболее важные аспекты организации и деятельности, полномочий местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, их взаимоотношения с другими властными структурами.

В шестом разделе содержатся нормы, регламентирующие деятельность двух государственных органов - Прокуратуры и Комитета государственного контроля. Органы Прокуратуры, имеющие строгую централизацию, призваны осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов и указов, иных нормативных актов подведомственными Правительству и некоторыми другими органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

На органы Комитета государственного контроля возложен контроль за исполнением бюджета, использованием государственной собственности и некоторые другие вопросы.

Раздел седьмой содержит нормы, касающиеся финансово-кредитной системы Республики Беларусь.

Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учетом иерархии нормативных актов имеет раздел восьмой. В нем решаются вопросы действия Конституции и порядка ее изменения.

Заключительные и переходные положения содержатся в разделе девятом Конституции. Ранее они содержались в Законе от 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь". Данный раздел Конституции позволяет правовыми средствами обеспечить "переход" к реализации тех норм, которые не могут быть исполнены сразу с введением в действие Конституции. В этом разделе есть нормы, посвященные особенностям формирования, сохранения полномочий ранее созданных и вновь предусмотренных государственных органов.

Весь текст Конституции состоит из 146 статей и ее положения необходимо трактовать в системной взаимозависимости.

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Первые Конституции БССР

За всю историю развития Беларуси как самостоятельного независимого государства было принято пять Конституций: в 1919, 1927, 1937, 1978 и 1994 гг. (см.: История Советской Конституции 1917 - 1956 гг. (в документах). - М.: Госюриздат, 1957; Конституция (Основной Закон) Белорусской Советской Социалистической Республики: Принята на внеочередной девятой сес. Верховного Совета БССР девятого созыва 14 апреля 1978 г., с изм. и доп., внесенными Законами БССР от 21 июня 1979 г. и 27 октября 1989 г. - Мн.: Беларусь, 1989; Конституция Республики Беларусь. - Мн.: Полымя, 1994. - С. 31). Причем прежние из них носили порой явно классовый характер, закрепляли господствующей лишь одну идеологию, исключали многопартийность, многообразие форм собственности, все было подчинено интересам коммунистического строительства. Недостатком текстов Конституций было то, что в них, как правило, не получали отражение положения важнейших международных документов о правах и свободах человека и гражданина, не закреплялся принцип разделения властей, многие нормы носили декларативный характер, не имели прямого, непосредственного действия на практике, порой подконституционные акты имели реальное преимущество перед Конституцией.

В 90-е годы XX в. остро встала проблема принятия новой Конституции, базирующейся на общечеловеческих ценностях, опыте конституционного строительства стран с устойчивым развитием. История подготовки проекта новой Конституции интересна и весьма поучительна.

Конституция Республики Беларусь

22 июня 1990 г. Верховный Совет Республики Беларусь принял решение об образовании Конституционной комиссии (СЗ БССР. - 1990. - N 18. - Ст. 295). Ее полный состав был определен 20 июля 1990 г. (СЗ БССР. - 1990. - N 22. - Ст. 412). В нее вошли 61 депутат и 13 специалистов в области права (ученые и практики). В рамках Конституционной комиссии сразу были образованы две рабочие группы, готовившие альтернативные проекты. После их подготовки на совместном заседании рабочих групп было решено предложить Верховному Совету единый текст проекта. Надо сказать, что, по существу, проект Конституции был уже готов к середине 1991 г. Впервые он был рассмотрен на седьмой сессии Верховного Совета в ноябре 1991 г. Проект был одобрен в первом чтении, было принято решение о его опубликовании в печати для народного обсуждения. Обсуждение проекта было достаточно острым. Всего выступило 18 депутатов, лишь один высказался против опубликования проекта для народного обсуждения, полагая, что это преждевременно.

Как на этой сессии, так и на последующих сессиях узловыми, спорными оставались вопросы: о форме правления - президентская или парламентская республика; о профессиональном статусе депутатов, т.е. работают ли они в Парламенте на постоянной основе или совмещают депутатскую деятельность с выполнением иных обязанностей; о государственности белорусского языка; об административно-территориальном устройстве. Сколько шла работа над текстом, столько же и витала идея вынесения на референдум спорных положений, а то и в целом Конституции, чтобы правоту в споре определил народ.

В целом полагаю, что подготовку текста Конституции вполне можно было завершить в течение 1991 г. - первой половины 1992 г., каких-то серьезных концептуальных изменений он после 1992 г. не претерпел. Однако, к сожалению, этот процесс явно затянулся. Интересно было обнаружить, что принятая в мае 1992 г. Конституция Туркменистана (Новые Конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. Вып. 2. - М.: Манускрипт, Юрайт, 1988. - С. 227 - 268) структурно и содержательно схожа с вариантом белорусской Конституции, подготовленным в 1991 году. Могу заверить, что в нашей рабочей группе проект Конституции Туркменистана отсутствовал.

В октябре 1992 г. проект Конституции, подготовленный с учетом предложений, высказанных депутатами на седьмой сессии, а также граждан в ходе народного обсуждения, был внесен для рассмотрения на десятой сессии Верховного Совета. К этому времени в Конституционную комиссию поступило около семи тысяч предложений и замечаний от отдельных граждан, трудовых коллективов, общественных объединений.

Работа над проектом Конституции в это время проходила на фоне инициирования референдума по вопросу о необходимости роспуска Верховного Совета и проведения осенью 1992 г. выборов в высший орган государственной власти на основании закона о выборах, проект которого был внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете.

Как известно, Верховный Совет 29 октября 1992 г. отклонил предложение о проведении референдума (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1992. - N 26. - Ст. 462). После этого даже в самом Парламенте стали звучать голоса о том, что Верховный Совет стал нелегитимным; утверждалось, что воля народа - превыше всего. Необходимо признать, что у Парламента были правовые основания для принятия такого решения, прежняя Конституция это допускала. Для того чтобы учесть опыт и в будущем исключить подобную ситуацию, в проект Конституции рабочей группой специально было включено положение о том, что если инициатива о проведении референдума исходит от граждан (не менее 450 тыс.) или Главы государства, то Парламент обязан назначить референдум. (Как выполнялось это конституционное требование, видно на примере референдумов 1995 и 1996 гг.). В тот же день, 29 октября 1992 г., Верховный Совет принял постановление, в котором заявил о необходимости ускорения конституционных преобразований в Республике Беларусь (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1992. - N 26. - Ст. 463). Была отмечена необходимость принятия новой Конституции не позднее 1993 года и проведения в марте 1994 г. выборов в новый высший орган государственной власти. Данное решение никем не отменялось, однако оно не было выполнено и полномочия Парламента после заявленной даты (март 1994 г.) продолжались еще два с половиной года. Правда, странно, что многие голосовавшие за это решение сейчас упрекают Президента в сохранении по итогам референдума 1996 г. им своих полномочий еще два года.

Более того, даже назначая выборы в 1995 году, Верховный Совет, полагаю, нарушил требования Конституции, назначив выборы вместо февраля - марта на май 1995 г., что позволило Верховному Совету еще почти год оставаться у власти сверх отведенного пятилетнего срока.

Впервые на постатейное голосование проект был предложен на 12-й сессии Верховного Совета. С 19 мая по 7 июля 1993 г. было принято полностью около 70 статей и частично 19 статей. Верховный Совет действительно сделал огромный шаг на пути к принятию нового Основного Закона. В этой связи диссонансом выглядело предложение тогдашнего Председателя Верховного Совета С.Шушкевича принять новую Конституцию не то что на референдуме, что всегда в мире считалось высшей степенью легитимности и к чему власти прибегают в моменты острого противостояния (например, путем референдума Конституции приняты в последнее время в России, Румынии, Таджикистане, Казахстане, Польше, Эстонии, некоторых восточных землях объединенной Германии), а Конституционной ассамблеей - специально создаваемым органом, который бы подменил Парламент в данном случае. В сентябре 1993 г. такое предложение С.Шушкевичем было официально внесено, однако вполне резонно не было поддержано депутатами.

Завершила работу над текстом Конституции 13-я сессия, начавшаяся в ноябре 1993 г. Тогда же было "открыто" голосование путем именных бюллетеней по отдельным положениям проекта (разделы "Законодательная, исполнительная и судебная власть", "Местное управление и самоуправление"). Такое голосование проводилось в течение нескольких дней, после того, как за принятие названных разделов путем сбора именных бюллетеней высказалось квалифицированное большинство депутатов, появилась надежда, что принятие Конституции может состояться в самое ближайшее время. Небезынтересно, что в феврале 1994 г. Верховный Совет внес дополнения в статью 97 Конституции 1978 г., согласно которым он мог на определенный срок передавать осуществление отдельных своих полномочий Совету Министров (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1994. - N 12. - Ст. 175). Кстати, такая неконкретная запись в Конституции о возможности делегирования полномочий представительного органа исполнительному органу лично у меня, работавшего в то время заведующим юридическим отделом Парламента, вызывала отрицательную оценку. Это решение даже нельзя сравнить с существующим в действующей редакции Конституции положением о возможности Парламента делегировать Президенту право на издание декретов.

В целом Конституция была принята 15 марта 1994 г., опубликована 30 марта. С этого дня она вступила в силу.

Частое обновление Конституции - дело нежелательное. Уже сам по себе этот факт свидетельствует о нестабильном развитии государства либо недостатках Основного Закона. Обычно в качестве примера устойчивости Конституции приводят США, где Основной Закон был принят в 1787 г. и действует уже более двухсот лет. Однако стабильность Конституции США заключается не только в минимуме конституционной регламентации (определена структура высших органов государства, их взаимодействие, система сдержек и противовесов, а также закреплены права человека), но и в гибком толковании конституционных норм, осуществляемом Верховным Судом. Тексты толкования давно превзошли текст самой Конституции, представляющий вначале всего пять страниц. Благодаря интерпретации (толкованию) Конституции, ее нормы органично "вписываются" в складывающуюся реальность, при этом учитываются политические, экономические и социальные изменения в обществе. Свыше ста лет действуют конституции и в некоторых европейских государствах - Норвегии, Швейцарии. Правда, можно сослаться и на историю Франции, где за последние два столетия было принято шестнадцать Конституций.

Общепризнанным считается факт, что Конституция составляет ядро правовой системы, она является базой для развития всего законодательства. Не случайно вторым сопутствующим названием Конституции было - Основной Закон. Сейчас это название содержится лишь в преамбуле Конституции.

Отличительными признаками нового Основного Закона Беларуси являются:

1) деидеологизированный характер;

2) закрепление в качестве экономической основы многообразие форм собственности;

3) установление равенства государства и гражданина, наличие у них взаимных обязательств;

4) закрепление в качестве вектора для развития текущего законодательства приоритета общепризнанных принципов международного права;

5) разделение и взаимодействие властей;

6) прямой характер действия норм Конституции.

"Демократия в Республике Беларусь, - гласит ст. 4 в Конституции, - осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан". В ст. 6 (в Конституции 1978 г. закреплялась руководящая и направляющая роль компартии) сейчас речь идет о функционировании государственного механизма на основе принципа разделения властей. В Основном Законе, исходя из отказа от заранее данной идеологической направленности, как и в конституциях цивилизованных стран, не говорится о строительстве социализма, коммунизма или капитализма. Подчеркивается равенство всех форм собственности и их защита (ст. 13).

В новой Конституции нашли отражение политические и социально-экономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод.

По предыдущей Конституции Беларуси государство имело явно выраженный тоталитарный аспект. Начиная с 1989 г. прежнюю Конституцию приходилось беспрерывно обновлять, причем не только отдельные статьи, но и разделы, и главы. Особенно это коснулось основ общественного строя Беларуси, положений об организации и деятельности органов государственной власти, статуса политических организаций. Раздел же о правах и свободах граждан оставался до принятия новой Конституции практически неизменным. В этом разделе явно прослеживался патерналистский характер государства.

Конституция 1978 г. в 90-е годы стремительно превращалась в архаичный документ. Это в решающей мере обуславливалось тем, что в конце 80-х - начале 90-х годов в общественном сознании с новой силой встала проблема обретения республиками бывшего СССР государственного суверенитета, устранения монополии одной партии на власть, утверждения политического и экономического плюрализма. Совершенно иначе воспринимались ценности демократии, права и свободы граждан, роль государства в их обеспечении. Все чаще политики обращались к таким важнейшим документам, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и др., многие принципиальные положения которых даже не упоминались в прежней Конституции.

Огромное значение для принятия новой Конституции имела Декларация о государственном суверенитете, которую Беларусь из 15 бывших союзных республик приняла восьмой, т.е. в золотой середине (СЗ БССР. - 1990.- N 22. - Ст. 436). (К этому времени были приняты Декларации Эстонии, Латвии, Литвы, Грузии, России, Молдовы, Украины). Декларация решила вопрос о власти. Объявив суверенитет республики, Декларация закрепила обязанность государства охранять и защищать национальную государственность белорусского народа. Демократической была запись о том, что лишь насильственные действия против национальной государственности, от кого бы они не исходили, могут преследоваться по закону. Как и в Конституции 1978 г., в Декларации было закреплено, что единственным источником государственной власти является белорусский народ. Однако в отличие от Основного Закона в ней подчеркнуто, что полновластие народа реализуется не только через представительные органы, но и непосредственно. Весьма далекие последствия имела запись в Декларации о том, что право выступать от имени всего народа республики имеет исключительно Верховный Совет Республики Беларусь. По существу, эта норма и предварительная работа над ней предопределили соответствующие коррективы статей 6 и 7 Конституции, где речь шла о руководящей роли КПСС. Безусловно, что в демократическом государстве народ может говорить сам либо от его имени могут говорить представительные органы (парламент, Президент).

Декларация определила соотношение властных полномочий Союза и республики. Ранее существовавшая пирамида была перевернута: не Конституция и законы СССР имели верховенство, а объявлялось, что на территории Республики Беларусь устанавливается верховенство Конституции и законов республики. Эта запись в будущем во многом явилась юридической основой для решения судьбы федеративного государства. В Декларации имелись и другие важные положения, которые предопределяли содержание будущего проекта новой Конституции Беларуси: о гражданстве, о разделении властей, о собственных вооруженных силах, финансово-кредитной системе, о тенденции к нейтралитету и безъядерности.

Стремление к обретению государственного суверенитета, созданию условий для достойного и свободного развития личности означало, что именно на Конституции республики должна строиться вся система правового регулирования. Это усиливало ее значение, изменяло функции Основного Закона. Конституция 1978 г. этим требованиям не отвечала. Кроме того, она была идеологизированной, не обеспечивала свободное развитие личности, ставила в неравное положение государство и гражданина, в ней отсутствовали другие важные принципы, характерные для существования правового демократического государства (например, разделение властей, приоритет общепризнанных принципов международного права и др.).

Конституция любого государства, в том числе и белорусского, ставит и решает фактически три группы проблем:

1) регламентацию института прав и свобод;

2) создание нового государственного механизма;

3) разработку нового права, создание новой судебной системы, которая должна пресекать возможный произвол власти.

С принятием новой Конституции главной задачей является формирование конституционной практики, отвечающей букве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного действия Конституции, ее единообразного применения. Необходимо сделать все, чтобы юридическая и фактическая Конституции совпадали.

К сожалению, приходится констатировать, что для нас более характерны традиции правового нигилизма, которые нельзя быстро искоренить. Если еще в Великой хартии вольностей 1215 года было закреплено право выезда и въезда из страны, то у нас еще не только живы воспоминания об институте прописки, но он существует. (Новая Конституция определяла сроки принятия закона по данному вопросу). Наша недавняя история отличается отсутствием свободы мысли, совести, убеждений, свободы передвижения, неприкосновенности собственности, деформациями в пользу коллективистского начала и рядом других отрицательных аспектов. Многое Президенту и Парламенту необходимо создавать с нуля, причем это касается не только экономики, но и духовной сферы, культуры. Утверждение прав личности становится, с одной стороны, важнейшим стимулом деятельности государства, а с другой - ограничителем его власти.

Около 50 процентов статей Конституции посвящены правам и свободам. Дальнейшее их развитие, наполнение новым содержанием, гарантирование - задача всех государственных органов, в том числе судов. Необходимо с учетом новой Конституции и закрепленных в ней принципов дать классификацию прав и свобод. Вычленение их в ту или иную группу позволит найти в них общее и особенное, определить стратегию их развития и защиты.

Конституция, на наш взгляд, различает права человека и гражданина. Представляется, что предметом особой заботы государства в первую очередь должны стать неотъемлемые, неотчуждаемые права человека, т.е. те, которые изначально не носят нормативный характер, не дарованы государством, а, наоборот, государство в этой сфере имеет ограничения (право на жизнь, на неприкосновенность, свободу передвижения, свободу убеждений и др.). Именно естественные права выступают в качестве критерия прав позитивных, т.е. исходящих от государства и закрепляемых в нормативных актах.

В области обеспечения неотъемлемых прав человека должны быть в первую очередь сосредоточены усилия на скорейшем достижении международных стандартов. Это тем более необходимо в силу нашего стремления в Совет Европы.

Верховный Совет, принимая в марте 1994 г. Конституцию, совершил революцию, закрепил в ней принцип разделения властей, тем самым лишив себя монополии на власть, которой он юридически обладал с июня 1990 г. По существу, можно говорить о демонополизации власти. Однако мало провозгласить этот принцип, необходима его реализация на практике. Прошедший период показал, что на этом пути возникло много трудностей и проблем, истоки которых кроются не только в стремлении Президента занять свою нишу в политической системе. Юридически Парламент до марта 1994 г. вправе был принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в ведении Республики Беларусь, что он часто и делал, вторгаясь в компетенцию исполнительной власти, на вершине которой был тогда Совет Министров.

Безусловно, оптимальным было бы проведение сразу после принятия Конституции не только выборов Президента, но выборов в Верховный Совет. В государстве была бы совершенно иная атмосфера. В итоге вместо обещанных выборов сразу после принятия Конституции они были назначены на столь "неудачный" срок - 14 и 28 мая 1995 г., что Парламент не был сформирован. (Даже в годы жесткой однопартийной системы выборы проводились в феврале-марте.) Анализ норм Конституций 1978 и 1994 гг. также позволяет сделать вывод, что выборы следовало проводить не позднее середины февраля 1994 г. Смена власти, одного состава Парламента другим, должна происходить таким образом, чтобы исключить возможное желание кого-либо продлить свое пребывание у власти вопреки требованию Основного Закона. Следовало бы наделить Конституционный Суд правом проверки конституционности проведения выборов, народных голосований. В результате упущений, допущенных Верховным Советом 12-го созыва, темпы конституционных преобразований явно замедлились. Верховный Совет не только "пересидел" лишние девять месяцев, но и не выполнил взятое обязательство принять в течение двух лет законы, указанные в Конституции, и не позволил сделать это новому Парламенту. Осталось невыполненным и прекрасное в общем постановление Президиума Верховного Совета "О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики Беларусь", в том числе и по вине самого Президиума (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1994. - N 16. - Ст. 265).

Часто можно слышать: верховенство парламента или диктатура Президента. Истина посредине. Зарубежный опыт свидетельствует, что соотношение сил между двумя институтами непостоянно, но колебания совершаются в определенных границах, с учетом общей расстановки сил.

Необходимо учитывать, что концентрация в руках одного органа и есть тирания. Однако не следует думать, что речь идет об одном человеке. По утверждению Т.Джефферсона, и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии) могут угнетать так же, как и один (Савельев В.А. Президент и принцип разделения властей: история и современность // США: Экономика. Политика. Идеология. - 1992. - N 2. - С. 43).

Исторический опыт свидетельствует, что, даже при наличии конституционной основы для равенства властей, в различные периоды наблюдается доминирование одной из ветвей власти. При создании, например, американской Конституции опасения были в возможном возникновении тирании законодательного органа.

Проблемой, требующей решения, является не только действие Президента в рамках своих полномочий, но и определение пределов законодательного ведения Парламента. Любое его решение должно быть основано на конкретной конституционной норме. Ст. 83 Основного Закона в редакции от 15 марта 1994 г. не позволяла Верховному Совету расширять свои полномочия посредством принятия обычного закона. К такому выводу приводит непредвзятый сравнительный анализ части второй ст. 83 и п. 26 ст. 100 Конституции. Однако вопреки этому Верховный Совет, принимая законы, стремился расширить полномочия за счет ограничения власти Президента или Правительства.

Сотрудничеству Парламента и Президента могло способствовать более серьезное отношение Парламента к вето Президента на принятый закон. В 1994 - 1996 гг. у нас почти в ста процентах случаев вето Президента преодолевалось, и это несмотря на ряд обоснованных возражений Президента относительно расхождения законов и Конституции. Для сравнения: в США лишь около 3 процентов вето Президента преодолевается Конгрессом. Продолжение подобной практики даст Президенту повод все чаще и чаще обращаться к такому институту, как народное голосование.

Конституция сформулировала генеральную схему балансов и противовесов. Однако некоторые оставшиеся пробелы необходимо было восполнить. Например, в Конституции закреплено право Парламента определять дату выборов в высший представительный орган и нет иных органов, которые могли бы поправить позицию депутатов, когда она не основана на Конституции.

Формулировка ст. 7 Конституции, согласно которой государство, все его органы связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов, также направлена на обеспечение равенства властей. Это формулировка исключает, на наш взгляд, правовую основу высказываемой идеи о "диктатуре" закона. Диктатура - она и есть диктатура. Законодательная власть и исполнительная власть обязаны соизмерять свои решения в рамках Конституции с правом.

Право и закон нельзя отождествлять, как это делают сторонники этатистского позитивизма, иначе значение права можно будет придать любому властному решению, сформулированному в процессе законодательной процедуры. Необходимо помнить, что праву всегда присущи признаки справедливости, равенства и свободы, а присущи ли они конкретному закону, иному нормативному акту - зависит прежде всего от законодателя, и законы могут быть действительно удачными и неудачными, "хорошими" и "плохими". Ключевую роль в процессе законотворчества играет адекватность формулирования в виде норм законов и подзаконных актов того права, которое отражает существующие в обществе ценности социальной справедливости, свободы и т.д. Сущность любого правотворческого процесса, в том числе и законодательного, должна быть ориентирована на высокие идеалы. Не следует упускать из виду, что право включает и нормы международного права.

Если стать на точку зрения, что право и закон - понятия тождественные, то какие могут быть претензии к фашистскому или сталинскому государству.

Говоря о хороших и плохих законах, автор не имеет в виду иногда пропагандируемый принцип: обязательны только первые, т.е. хорошие, и не следует исполнять вторые, т.е. плохие законы. При этом должен действовать важнейший конституционный принцип - признание акта неправовым должно осуществляться уполномоченными органами, если Конституцией не предусмотрен иной механизм действия акта более высокой юридической силы. В переходных положениях Конституции (имеется в виду Закон о порядке вступления ее в силу) было предусмотрено, что законы, указанные в Конституции, должны быть приняты в течение двух лет после ее вступления в силу. 30 марта 1996 г. этот срок истек, однако ряд необходимых законов так и не был принят. Необходимо искать выход из сложившейся ситуации. В случае отсутствия либо недостаточности законодательного массива для реализации в полном объеме основных прав и свобод Парламенту необходимо активно использовать свое право толкования Конституции, возможно, это не должно касаться уголовно-правовой сферы, где должен действовать закон.

По Конституции правом ее толкования обладает белорусский Парламент. Однако за эти годы он лишь раз воспользовался своим правом. Это не способствует установлению единообразного применения конституционных норм. Существует ряд критериев, предъявляемых к актам толкования. Один из них - акт толкования должен адекватно отражать содержание толкуемой нормы. Учитывая, что акт толкования - нормативный акт, он может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Таким образом обеспечивается двойная защита Конституции. В законе о Верховном Совете была определена форма акта толкования Конституции - конституционный закон (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1995. - N 7. - Ст. 95, 98; - N 8. - Ст. 103). В форме закона должны приниматься и решения Парламента о толковании обыкновенных законов. Ведь обыкновенный закон вводится в действие после подписания его Президентом и толковаться этот акт должен не в одностороннем порядке - только Парламентом, а и с участием Президента, который может высказать свою точку зрения по данному вопросу, и которая должна быть рассмотрена Парламентом. Такой подход будет только способствовать исполнению норм Конституции. Толкование Конституции Парламентом уменьшит потребность в ее поправках и сделает Конституцию живой. Изложенный в переходных положениях Конституции принцип, согласно которому законы и иные нормативные акты до приведения их в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции, означает, что не требуется отмены акта парламентом или соответствующего решения Конституционного Суда для того, чтобы не применять противоречащую Конституции норму. В этом случае правоприменитель берет на себя риск ответственности за ошибочность решения. Однако это касается актов, принятых ранее принятия Конституции.

Достоинством Конституции является то, что она позволяет исключить существование параллельных исполнительных структур на местном уровне, как это было одно время в России.

Одной из проблем конституционных преобразований и самой ближайшей перспективной задачей является обеспечение прямого действия Конституции. Для нашей предыдущей истории был характерен отрыв Конституции от реальной жизни, считалось, что конституционная норма может действовать лишь тогда, когда в ее развитие принят обыкновенный закон или иной нормативный акт. Такой подход девальвировал Конституцию, не утверждал ее верховенство и авторитет в сознании граждан. Ныне ситуация должна измениться. В Конституции есть множество норм, которые и без какой-либо дополнительной правовой регламентации, разъяснения смысла могут и должны применяться на практике. Одна только норма о возмещении не только материального, но и морального вреда в случае нарушения прав и свобод граждан (см. ст. 60) способна изменить к лучшему ситуацию, поднять престиж Конституции в глазах граждан. Это касается не только защиты чести и достоинства гражданина, защиты прав потребителя и т.д., но любого случая нарушения прав и свобод, например в связи с незаконным увольнением, хищением личного имущества и т.д., т.е. принципиально изменен подход к определению объема вреда. У нас ранее более полно было разработано понятие имущественного вреда и обычно с исками в суд обращались именно по данному поводу. Что касается материального возмещения морального вреда, то этот вопрос в законодательстве практически не решался. Новая Конституция, как видим, в корне меняет ситуацию.

Прямой ее характер действия будет обеспечен, когда суды общей юрисдикции в своих решениях будут ссылаться на конституционную норму. За десятилетия советской власти такие примеры были исключительными, за годы действия новой Конституции ситуация несколько улучшилась. Согласно ст. 112, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Однако еще не было случаев, чтобы суды ставили вопрос о признании того или иного акта неконституционным. Для того чтобы сдвинуть дело с мертвой точки, полезно было бы предусмотреть в качестве одного из показателей судебной статистики количество внесенных судами предложений о признании актов неконституционными. Кроме того, принцип соотнесения актов с Конституцией следовало бы распространить и на ратифицированные международные договоры. Необходимо, чтобы основополагающие международные документы, ратифицированные республикой, стали настольными книгами судей, парламентариев, всех, кто представляет государство.

Безусловно, мы находимся в начале большой работы по формированию качественно новых отношений между государством и гражданами. Ее успех - залог реального продвижения к демократии. Конституция должна создать для этого надежную основу.

Опыт применения новой Конституции

Многие лица, работавшие над текстом Конституции, исходили не из конъюнктурных соображений, а из необходимости создания такого документа, который стал бы настольной книгой для каждого государственного служащего, депутата, судьи, отдельного гражданина.

Работа над текстом Конституции позволила авторам глубоко понять смысл и содержание ее норм. Действительность же обманула ожидания. Одним из недостатков явилось то, что после принятия Конституции не были проведены новые парламентские выборы, а это необходимо было сделать. Принцип разделения властей до 30 марта 1994 г. не был конституционно закреплен, система власти отличалась монопольным положением Верховного Совета, который и юридически (с июня 1990 г. после изменения ст.ст. 6, 7 и 49 Конституции 1978 г.), и фактически безраздельно господствовал на политической сцене. В этих условиях непросто было поделиться властью с Президентом. Кстати, только в Беларуси Президент как должностное лицо оказался вне конституционного процесса: выборы Главы государства состоялись лишь летом 1994 г. К этому времени, опять же без его участия, был сформирован Конституционный Суд, что нехарактерно для государственного строительства других стран, в том числе и западных. И это тоже обусловлено предшествующим опытом. Были опасения, что Верховный Совет затянет с созданием Конституционного Суда, ведь он в течение четырех лет так и не создал предусмотренный в Конституции 1978 г. Комитет конституционного надзора (возможно, и потому, чтобы ККН "не мешал" строить правовое государство?). В этой связи в конституционном законе от 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь" было предусмотрено образование Конституционного Суда в течение месяца после вступления Конституции в действие, т.е. до 30 апреля 1994 г. (Конституция Республики Беларусь. - Мн.: Полымя, 1994. - С. 29 - 30). Стали искажаться дух и суть конституционных норм, причем не только со стороны исполнительной, но и представительной властей.

Необходимо признать, что принцип разделения властей в то время не стал нормой поведения властных структур. Например, в части второй ст. 83 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. специально было оговорено, что Верховный Совет может осуществлять только те полномочия, которые предусмотрены в Конституции: ссылка на закон как источник получения дополнительных полномочий Парламентом была изъята в одном из последних вариантов Конституции. Несмотря на это, стало практиковаться принятие законов, наделявших дополнительной властью Парламент. Нередкими стали случаи принятия нормативных актов не в форме законов, а в форме постановлений, т.е. Глава государства лишался юридической возможности наложить вето на такой акт, поскольку он подписывался Председателем Верховного Совета. В массовом порядке продолжалась ратификация международных договоров не законами, а постановлениями Верховного Совета, законы вводились в действие постановлениями, которые подписывались опять же Председателем Верховного Совета. На эти и другие отступления от требований Конституции автор данного комментария указывал в своих публикациях еще в 1994 г. (см., напр.: Васiлевiч Р.А. Канстытуцыя, закон, указ... // Народ. газ. 1994. 15 - 17 кастрычнiка). Не способствовало установлению нормальных деловых отношений между Главой государства и Парламентом то, что вето Президента относительно принятых законов преодолевалось, как уже отмечено, в ста процентах случаев.

У нас стало чуть ли не правилом хорошего тона даже не рассматривать проекты, внесенные Президентом в порядке законодательной инициативы. Нерассмотрение Парламентом предложений Президента о некоторой корректировке Конституции дало ему основание обратиться к народу, т.е. к тому субъекту, который является единственным источником государственной власти.

Несмотря на эти и другие факты, активно создавалась иллюзия одностороннего "отступления" от Конституции Президентом и нахождения в рамках "конституционного поля" Верховного Совета. Этому содействовал и Конституционный Суд. Стало правилом возбуждать по инициативе самого Суда дела о проверке конституционности "старых" законов, т.е. актов, принятых прежними Верховными Советами, и актов действующего Президента (см., напр.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1994. - N 36. - Ст. 578; см., напр.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1995. - N 30. - Ст. 407). Баланс не был обеспечен. Были годы, когда Конституционный Суд половину дел рассматривал по своей инициативе. В конце концов были проверены на предмет конституционности и некоторые новые законы (см., напр.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1996. - N 17. - Ст. 234). По состоянию на сентябрь 1996 г. Верховный Совет в 1,5 - 2 раза больше, чем Президент, принял норм, которые не соответствовали Конституции. Конечно, каждый орган государственной власти должен стремиться к сопоставлению своих действий (решений) с требованиями Конституции. В то же время нельзя подавать рассмотрение того или иного дела в Конституционном Суде как национальную трагедию, "открывать счет", т.е. подогревать в этой области страсти. На то и создаются Конституционные Суды, чтобы юридическими средствами разрешать споры.

Конституционный Суд не смог разумно воспользоваться правом возбуждения производства по делам по собственному усмотрению. В Европе органы конституционного контроля таким правом обычно не наделяются, поскольку всегда есть соблазн, часто подогреваемый извне, вторгнуться в тот или иной конфликт. К сожалению, в Беларуси против такого соблазна устоять не удалось и это явилось ошибкой. За рубежом, часто даже тогда, когда инициатива исходит от уполномоченного субъекта, органы конституционного контроля отказывают в рассмотрении дела, если оно носит преимущественно политический характер. В то же время установление весьма узкого круга субъектов обращения в Конституционный Суд, как это имеет место в действующей редакции Конституции, обязывает их принимать меры по устранению коллизий между Конституцией и иными актами, в том числе и путем использования возможностей Конституционного Суда.

Референдум 1996 г.

В атмосфере острого противостояния стороны (Президент и Парламент) готовились к референдуму, назначенному по предложению Президента Верховным Советом на 24 ноября 1996 г. (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1996. - N 26. - Ст. 491). И Парламент, и Президент практически повторяли ходы друг друга, т.е. каждая сторона не прочь была получить большинство на референдуме. Когда же проигрыш выявился, то посыпались упреки в адрес другой стороны. Но проигравшим следует "благодарить" тех, кто внес альтернативный президентскому проект Конституции (соперничество вышло на совершенно иной уровень), кто заблокировал обсуждение в Парламенте (не говоря уже о принятии) изменений в Конституцию, предложенных Президентом. В свое время депутатский проект автором данного комментария был оценен, как "возврат к Конституции 1978 г." (Василевич Г.А. Вперед... к Конституции 1978 года? // Народная газета. 1996. 19 верасня). Кстати, на прошедшем в марте 1999 г. пятом съезде Партии коммунистов Белорусской было официально признано, что предлагавшийся проект - это, по существу, Конституция 1978 г. Не случайно ни в одной негосударственной газете не было публикаций в поддержку проекта Конституции, предложенного депутатами. Этим проектом вся государственная власть выстраивалась в вертикаль Верховному Совету, предусматривалось право спикера Парламента назначать судей, Правительство в любой момент могло отправляться Верховным Советом в отставку, оно не наделялось даже правом законодательной инициативы и т.п. В отличие от президентского депутатский проект был роздан депутатам 6 сентября, т.е. в тот же день, когда было принято решение о назначении референдума. Вряд ли депутаты вникли в "свой" же текст Конституции. Таким образом, разработчики поставили депутатов перед тяжелым выбором.

На референдум 24 ноября 1996 г. было вынесено несколько вопросов, в том числе голосование по двум проектам обновленной Конституции, которые были предложены соответственно Президентом и Верховным Советом. Для народного голосования предлагались новые редакции Конституции, в основе которых сохранялось большинство статей Конституции, принятой еще 15 марта 1994 г. Верховным Советом.

За проект, предложенный Президентом, проголосовало 5 миллионов 175 тысяч 664 человека, или 70,45%, против - 689 тысяч 642 человека, или 9,39%, за проект Верховного Совета - 582 тысячи 437 человек, или 7,93%, против - 5 миллионов 230 тысяч 763 человека, или 71,2% (О результатах голосования на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года // Советская Белоруссия. - 1996. - 27 ноября).

Необходимо согласие в обществе

Конституционный кризис без танков был разрешен осенью 1996 г. Идеальна ли действующая редакция Конституции? Конечно, нет. Идеальна ли практика ее исполнения? Нет. Об этом приходится указывать и в публичных выступлениях, и в публикациях (см., напр.: Василевич Г.А. Актуальные вопросы становления и развития конституционного правосудия в Республике Беларусь // Конституционное правосудие в Республике Беларусь: пятилетний опыт, проблемы и перспективы: Материалы респ. научно-практ. конф., Минск, 27 апреля 1999 г. / Конституционный Суд Республики Беларусь. - Минск, 1999. - С. 3 - 11; Василевич Г.А. Конституционное судопроизводство в Республике Беларусь: актуальные проблемы // Конституционное судопроизводство: Материалы II международ. научно-практ. конф., Минск, 5 - 6 июня 2000 г. / Конференция органов конституционного контроля стран молодой демократии, Конституционный Суд Республики Беларусь. - Минск, 2000. - С. 6 - 12). На это Конституционный Суд обратил внимание и в своем Послании о состоянии конституционной законности в 1999 году (Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. - 2000. - N 10. - Ст. 63). Необходим консенсус, согласие. Мы спорим о редакциях Конституции и упускаем из поля зрения жизненные проблемы людей (именно их разрешением постоянно заняты Президент, Правительство, Парламент), обеспечение прав и свобод, соблюдение обязанностей.

Так и хочется заметить, история повторяется. В преддверии референдума 80 - 90 процентов времени ушло на спор о том, можно на референдум выносить весь текст Конституции или допустимо предлагать для голосования только отдельные изменения. Вместо содержательного разговора о редакциях статей время потратили на это.

Принцип конституционности не может иметь конъюнктурный характер. Мы живем в одной стране - Республике Беларусь. Здесь должны обеспечиваться права и свободы каждого, независимо от мировоззрений, действовать следует строго в рамках права.

Что принципиально новое появилось в Конституции после прошедшего 24 ноября 1996 г. референдума?

В Основном Законе закреплен принцип верховенства права (ст. 7). Это обеспечивает более полную реализацию концепции разделения властей и большую свободу судебным органам по осуществлению правосудия, т.е. вынесению решений, основанных прежде всего не на актах какого-либо одного вида, а на праве как высшей справедливости. Такой подход позволяет нам предъявлять соответствующие требования к органам, осуществляющим нормотворческую деятельность, к судам, которые призваны осуществлять не законо- или указосудие, а правосудие, включая и конституционное правосудие.

Наиболее существенные изменения претерпел раздел IV, посвященный организации и деятельности высших органов государства - Президента, Парламента, Правительства и судов, расширены права граждан.

Произошло перераспределение полномочий между указанными органами, их уточнение. Будет неверным утверждать, что только Президент получил дополнительные права и обязанности, ведь значительно возрос объем полномочий Правительства, более конкретно сформулирован механизм взаимодействия между представительной и исполнительной властью, законодательный процесс сформулирован таким образом, чтобы к минимуму свести споры между его участниками.

По форме правления Беларусь - президентская республика, где Президент обладает весомыми полномочиями, однако по своему объему они не шире тех, которыми обладают Президенты, например, США, России, Франции, Казахстана и других стран. Кстати, Францию очень часто в литературе определяют как президентскую монархию. По Конституции Казахстана (Новые Конституции стран СНГ и Балтии. - С. 227 - 268) Президент единолично утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства (Нужны ли еще какие-либо полномочия?). По Конституции Беларуси основные направления внутренней и внешней политики утверждаются Парламентом.

Важнейшие полномочия Президента перечислены в ст. 84 Конституции. При этом следует иметь в виду, что иные полномочия могут быть предусмотрены обычными законами.

Одним из путей предупреждения конфликтных ситуаций является определение предмета и пределов законодательного ведения Парламента. В этих целях в ст.ст. 97 и 98 Конституции указано, какие общественные отношения должны регулироваться законами, а также определено, что палаты могут принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией. Такой подход позволяет исключить превышение Парламентом своих полномочий. В то же время Президент в силу особой необходимости и срочности по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. И за рубежом также часто исполнительная власть имеет право издания актов, имеющих силу законов.

В этой связи на практике есть, конечно же, вопросы о соотношении законов и декретов. По существу, здесь могут возникать споры о компетенции Президента и Парламента. Их будет разрешать Конституционный Суд, определяя конституционность того или иного нормативного акта. Издание декретов должно действительно диктоваться особой ситуацией. Например, Президент в условиях реформирования Парламента издал декрет о порядке избрания Совета Республики (Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. - 1996. - N 35. - Ст. 921). В последующем Парламент принял закон (Избирательный кодекс) по вопросу о формировании верхней палаты Парламента (Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. - 2000. - N 6. - Ст. 97).

Парламент Беларуси стал двухпалатным. По Конституции не предусматривается проведение совместных заседаний палат для принятия каких-либо решений. Каждая из них обладает своей компетенцией. И лишь принятие законов - дело обеих палат, причем любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Существование двухпалатного парламента способствует повышению эффективности законодательной деятельности. Замечу, что в современный период не было случаев перехода от двухпалатного к однопалатному парламенту. Наоборот, отмечается тенденция к созданию двухпалатных парламентов. Они существуют не только в федеративных, но и в большинстве унитарных европейских государств, и обычно в тех, где население составляет более 10 млн. человек.

По Конституции обеспечивается участие двух ветвей власти - представительной и исполнительной - в формировании третьих органов: Конституционного Суда, Центризбиркома, Верховного и Высшего Хозяйственного судов. Здесь также нет принципиально нового в сравнении с зарубежной практикой.

Интересными, с точки зрения наших традиций, являются нормы Конституции, определяющие законодательный процесс. Это проявляется в том, что сужен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в то же время им наделено Правительство. Однако, несмотря на это, круг таких субъектов все же шире, чем это принято за рубежом.

Более продуманному отношению к подготовке проектов будет способствовать правило, согласно которому законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, вносятся в Парламент лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства. Это также не следует оценивать как "открытие" белорусской Конституции, наоборот, за рубежом давно существует подобная практика. Не является также совершенно новой норма, предоставляющая Президенту (Правительству) право потребовать голосования за внесенный проект (его часть) в целом либо сохранить лишь те поправки, которые предложены или приняты главой государства либо Правительством. За рубежом давно осознали, что проект очень часто "обрастал" в парламенте такими поправками, которые меняли первоначальную концепцию документа, поэтому и предусматривали в Конституциях изложенное выше правило.

Конституция, обладая высшей юридической силой, определяет иерархию подконституционных нормативных актов. Вслед за Основным Законом идут акты толкования Конституции, принимаемые Парламентом, затем ратифицированные международные договоры, законы, декреты, указы, акты Правительства.

Особое место среди законов занимают Основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, Военная доктрина, которые являются программными. Это означает, что все иные подконституционные акты должны базироваться на программных законах. Полагаю, что, например, международные договоры должны основываться на таком программном законе, как основные направления внутренней и внешней политики, либо, в случае ратификации международного договора, при необходимости должны корректироваться основные направления внутренней и внешней политики.

В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были представлены законом (ст. 137 Основного Закона). Таким образом, здесь сформулирован важнейший аспект концепции разделения властей, согласно которому акты Президента и Парламента в первую очередь должны базироваться на Конституции. Безусловно, при издании актов названными органами могут быть разночтения Конституции. В таком случае дело за Конституционным Судом, который должен разрешить возникший спор и определить, какой из актов - декрет, закон или указ - базируется на Конституции, а какой выходит за ее рамки. И только тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были представлены законом, верховенство имеет такой закон. Такой подход также основывается на зарубежном опыте.

Президент, как и ранее, имеет право вето на принятый закон. Однако новым является то, что закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Это "карманное" вето, которое давно предусмотрено в Конституции США. С учетом опыта работы законодательных и исполнительных органов штатов США в Конституции Беларуси предусмотрено право Президента высказать возражения относительно отдельных положений закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения. Это позволяет исключить ситуацию, когда необходимый для практики закон не может быть введен из-за каких-то частных замечаний.

Одним из важнейших принципов права, возведенных в ранг конституционной нормы, является запись в ст. 104 Конституции о непридании обратной силы законам, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

К сожалению, в нашей истории было немало случаев, когда принимаемым актам придавалась обратная сила. Лишь в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях есть статьи, согласно которым недопустимо придавать обратную силу актам, которые устанавливают или усиливают ответственность.

Полагаю, что эту конституционную норму следует трактовать и как предписание для введения в действие всех нормативных актов, а не только законов. Подобный подход обязывает все нормотворческие органы страны строить свою деятельность таким образом, чтобы их правовые нормы не ущемляли права и свободы граждан, не налагали на них дополнительные тяготы, не ставя их заранее в известность об этом.

В Конституции получил свое развитие принцип судебной защиты гражданами своих прав и свобод. Во-первых, в ст. 60 Основного Закона закреплено право каждого на защиту прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в установленные законом сроки. Во-вторых, согласно новой редакции ст. 61 каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта конституционная норма устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан, позволяя им выходить на международный уровень, если внутри государства не удалось защитить свои права. Основой для этого являются соответствующие международные договоры. В-третьих, начиная с марта 1994 г., в ст. 112 Конституции закреплено правило, гласившее, что, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

К сожалению, за прошедшие годы действия Конституции 1994 г. не было случаев обращения судов в Конституционный Суд о проверке конституционности примененных в деле нормативных актов. Полагаю, что реализация судами своих прав способствовала бы обеспечению верховенства Конституции. Следует отметить также недостаточно активное использование судами своего права выносить решение, основываясь исключительно на конституционной норме. Закрепленный в ст. 112 Конституции принцип следует распространить и на международные договоры, которые стоят выше законов.

Предупреждению конфликтных ситуаций, нарушений прав и свобод граждан могло бы явиться наделение Конституционного Суда правом осуществлять превентивный контроль за принятыми актами. Сочетание его с последующим контролем способствовало бы укреплению конституционного порядка в стране.

Традиционно за рубежом предусматриваются нормы, обеспечивающие стабильность Конституции. В этих целях в Основном Законе определено, какие конституционные положения могут быть изменены только путем народного голосования. У нас это разделы, посвященные основам конституционного строя, личности, обществу, государству, организации и деятельности высших органов государства, а также действию Конституции и порядку ее изменения. Такой подход отвечает тому обстоятельству, что решения, принятые путем референдума, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. На первый взгляд - сложная формула. Суть ее состоит в том, что народ, принимая то или иное решение, может делегировать часть своих полномочий какому-либо государственному органу, например Президенту или Парламенту. В случае если изменения в Конституцию вносятся Парламентом, то соответствующий закон может быть принят, как и в Италии, после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев.

Оценивая Конституцию в целом, несмотря на некоторые минусы, можно утверждать, что она создает условия для формирования сильного государственно-правового механизма. При этом очень важно, чтобы мерилом деятельности государственных органов было их стремление к демократии, обеспечению прав и свобод граждан.

ПРЕАМБУЛА

Преамбула предваряет основную часть Конституции. В сжатой, концентрированной форме в ней закрепляются основные идеи (принципы), которыми должно руководствоваться государство в процессе государственного строительства (неотъемлемость права народа на самоопределение: утверждение прав и свобод граждан; обеспечение гражданского согласия; незыблемость устоев народовластия; правовое государство и др.).

Преамбула Конституции Республики Беларусь не может рассматриваться как декларация. Исходя из ее содержания, тех фундаментальных принципов, которые в ней содержатся, в целом верховенства всего текста Конституции (см. ст. 137 и др.) можно утверждать об обязанности государственных органов, должностных лиц, граждан руководствоваться ими при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности.

Раздел I

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Статья 1. Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство.

Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику.

Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок.

Комментарий к статье 1

С точки зрения формы государственного устройства Республика Беларусь является унитарным (единым) государством, т.е. государством, не имеющим, в отличие от федераций, в своей внутренней структуре других государств. В унитарном государстве действует одна Конституция, единая система законодательства и судебной организации, единое гражданство, один законодательный орган, который может быть как однопалатным, так и двухпалатным.

Унитарное государство имеет административно-территориальное деление (см. комментарий к ст. 9).

В соответствии с Конституцией Республика Беларусь - демократическое государство. Демократическим считается такое государство, в котором обеспечивается народовластие, политический плюрализм (многообразие взглядов, мнений, политических партий), внедрен принцип разделения властей, существует местное самоуправление. В таком государстве развиваются все формы собственности, создаются равные условия для их развития (см. также комментарий к ст.ст. 3 и 4).

Определение белорусского государства как социального государства впервые появилось в пятой Конституции, принятой Парламентом 15 марта 1994 г. Напомним, что при обсуждении проектов Конституции это понятие не сразу было всеми позитивно оценено и поддержано. Более того, со стороны некоторых лиц, в том числе и руководства Верховного Совета, оно было воспринято настороженно, давались отрицательные характеристики, суть которых состояла в отождествлении понятий "социальное" и "социалистическое" и что якобы авторы проекта пытаются закрепить в Конституции социалистический характер белорусского государства.

Не затрагивая в рамках данного комментария вопрос о соотношении социального и социалистического государства, подчеркнем, что основное различие состоит в политическом плюрализме, многообразии форм собственности, значительной свободе личности в условиях социального государства.

К сожалению, ученые и практики уделяют мало внимания характеристике социального государства, принципиально отличающегося от государства социалистического. Более разработанными являются проблемы развития демократического правового государства. В нынешних условиях принципиально важной задачей ученых выступает внесение предложений о направлениях развития социального государства. При этом необходимо развивать теорию и практику таким образом, чтобы не допустить перерастания государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, нет свободной инициативы, за всех все решают властные структуры, а политическая и экономическая системы упраздняют ответственность человека за собственное благоденствие.

Понятие "социальное государство" закреплено в ряде конституций других стран, например Германии. Однако это понятие в Конституции ФРГ не раскрыто и его суть может быть определена лишь посредством анализа конституционных норм в их совокупности.

В литературе отмечаются следующие признаки социального государства:

1) оно ответственно за существование общества;

2) в нем индивид несет обязанности перед иными лицами и обществом в целом;

3) это такое государство, которое помогает человеку, обеспечивает его достойное существование.

Одной из основных характеристик социального государства является гарантированность каждому достойного человека прожиточного минимума. В Конституции Республики Беларусь прямо предусмотрено право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение для этого условий (см. часть вторую ст. 23).

Употребление термина "каждый" в данном случае не совсем удачно. Указанный термин явно нуждается в уточнении. С одной стороны, он позволяет предположить, что нормы Конституции в данном случае распространяют свое действие как на граждан Республики Беларусь, так и иностранных граждан, лиц без гражданства, по крайней мере постоянно проживающих на территории Республики Беларусь. С другой стороны, для нас очевидно, что речь может идти о "каждом", кто не в силах самостоятельно обеспечить свое существование. В законодательстве Германии предусмотрено, что только тот, кто не в силах самостоятельно добыть себе средства к существованию и не получает при этом никакой посторонней помощи, имеет право на личную и материальную поддержку, которая соответствует его специфическим потребностям, побуждает к самопомощи, обеспечивает участие в общественной жизни и гарантирует достойное человека существование (§ 9 Общей части Кодекса социальных законов ФРГ). Таким образом обеспечивается сбалансированный подход государства и отдельного индивидуума к решению вопроса об обеспечении достойного существования, устанавливается грань, за пределами которой начинается иждивенчество; первична активность самого человека и только затем уже возможна помощь государства, задача которого - создать нормативную базу, способствующую развитию личности, ее потенциала, использованию своих возможностей на практике.

Законом от 6 января 1999 г. "О прожиточном минимуме в Республике Беларусь" предусмотрена правовая основа для определения прожиточного минимума, его использования при формировании и реализации государственной политики регулирования уровня жизни, а также при осуществлении мер социальной защиты населения Республики Беларусь. Во исполнение этого Закона Правительством приняты постановления, которыми утвержден бюджет прожиточного минимума и определены некоторые меры по социальной защите малообеспеченных граждан.

Постановление Совета Министров от 11 августа 1999 г. "О мерах по социальной защите малообеспеченных граждан" совершенно справедливо критерием определения нуждаемости граждан в оказании первоочередной социальной помощи определило невозможность именно по объективным причинам получения среднедушевого дохода выше утвержденного бюджета прожиточного минимума малообеспеченными гражданами (семьями) из числа: инвалидов I и II групп; одиноко проживающих пенсионеров; многодетных и неполных семей; трудоспособных граждан, осуществляющих уход за инвалидами I группы либо лицами, достигшими 80-летнего возраста, нуждающимися по заключению медико-реабилитационных экспертных комиссий или врачебно-консультационных комиссий в постоянной посторонней помощи, а также осуществляющих уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет; безработных граждан, состоящих на учете в государственной службе занятости и соблюдающих обязанности безработных, предусмотренные законодательством о занятости. Этим постановлением были даны соответствующие поручения местным исполнительным и распорядительным органам, а также министерствам Республики Беларусь.

Достойное развитие личности возможно, когда государство уделяет внимание таким важнейшим социально-экономическим правам, как право на труд, на образование, на охрану здоровья, на безопасный труд и др. На государстве лежит обязанность устранять, насколько это возможно, причины плохого здоровья граждан. Для их преодоления должна создаваться общедоступная и развитая система здравоохранения, предусматривающая оказание медицинской помощи всему населению, специальную защиту здоровья детей, матерей и лиц преклонного возраста, предотвращения загрязнения окружающей среды и т.д.

Право на здоровые условия должно быть обеспечено всем: и законопослушным гражданам, и тем, кто в силу различных причин совершил правонарушение (преступление), и лишен поэтому личной свободы.

Основным источником к существованию является труд. В ст. 41 Конституции Республики Беларусь труд провозглашен в качестве наиболее достойного способа самоутверждения человека. Подобная формулировка в сочетании с другими нормами Конституции означает и право не заниматься трудовой деятельностью: незанятость не может служить основанием для привлечения гражданина к какой-либо юридической ответственности (административной, уголовной или иной). По существу, мы можем говорить о свободе труда.

Конституционное право на труд включает право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей. Подобная формулировка означает, что, во-первых, человек может реализовать свои способности к труду не только в порядке найма (например, путем заключения трудового договора), но и в качестве предпринимателя, фермера и т.п., во-вторых, эти способности можно реализовать с учетом общественных потребностей, отсутствие их может привести к тому, что в том или ином регионе, а возможно, что и в целом в рамках государства будут лица незанятые (безработные) в силу того, что рынок труда удовлетворен, обеспечен соответствующими специалистами.

Исходя из принципа личной свободы, каждый человек может выбирать свой образ жизни, в том числе и не трудиться. Важно, чтобы при этом не нарушалось законодательство, выполнялись возложенные обязанности. Это не только уплата налогов, но и, например, конституционная обязанность родителей и лиц, их заменяющих, воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении, что является побудительным мотивом для активного поведения любого взрослого человека, получения честного заработка на жизнь себе и своей семье.

Социальное государство обязано создавать все условия для беспрепятственной реализации каждым человеком права на защиту своей жизни и здоровья. Обеспечить абсолютную безопасность нельзя, но можно снизить ее до так называемого приемлемого риска, при котором опасность минимальна. Например, мало предпринимать меры по обеспечению защиты жизни и здоровья граждан, необходимо, чтобы им была в полной мере обеспечена свобода развития, ощущение разумной безопасности. Жизнь под постоянной угрозой стать объектом преступников, например террористов, не может считаться полноценной. И это тоже аспекты деятельности институтов социального государства.

Безопасное развитие личности возможно в условиях национального согласия, отсутствия насилия на религиозной, расовой, социальной или иной почве. Сохранение мира в обществе, разрешение противоречий только посредством правовых средств зависит от разумности власти и тех, кто находится к ней в оппозиции.

Наряду с трудом другим источником к существованию является собственность. Государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению. Право собственности бессрочно. Принудительное отчуждение имущества допускается лишь в двух случаях: 1) по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества; 2) согласно постановлению суда. В качестве примера первого случая можно привести снос домов, находящихся в собственности граждан, для строительства объектов общего пользования (дорог и т.п.). По приговору суда имущество гражданина может быть конфисковано (т.е. изъято безвозмездно) в связи с совершением им уголовно наказуемого деяния. Конфискация имущества как вид уголовного наказания может быть назначена в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом Республики Беларусь.

Для социального государства характерна политика, предполагающая обеспечение социального равенства. В этих целях используются различные средства - правовые, экономические, организационные и др. Например, провозглашается равенство всех перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (ст. 22 Конституции); закрепляется установление партнерских отношений и взаимодействия между государством, предпринимателями и профсоюзами (ст.ст. 13, 14, 41); предусматривается оказание помощи ветеранам, молодежи, семьям, имеющим детей (ст.ст. 32, 47) и др.

Важнейшим средством, сглаживающим социальное неравенство, служит система социального обеспечения, в том числе выплата пенсий и пособий, медицинское обслуживание, однако, как видим, суть социального государства не может сводиться только к этому. В то же время в социальном государстве должна быть сбалансированная система льгот и преимуществ, в ином случае это может привести к ущемлению прав граждан, за счет которых она формируется.

Затрагивая различные грани проявления государством своих качеств как государства социального, конечно же нам следует иметь в виду, что решить стоящие задачи можно при условии развитой экономики. Уровень развития социального государства зависит от объема тех средств, которые государство может перераспределить (за счет полученных налогов и иных средств) в пользу категорий граждан, которые в силу возрастных, половых, физических, семейных и иных причин не в состоянии на равных конкурировать на рынке труда, в сфере предпринимательства с "преуспевающими" гражданами.

В отличие от требований международного сообщества в области гарантированности неотъемлемых прав и свобод человека оно более "снисходительно" к обеспечению социально-экономических прав.

В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам".

В то же время, согласно ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, каждое участвующее в этом Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер. Таким образом, государство может распорядиться только имеющимися ресурсами. Их размер зависит от многих факторов, например от собираемости налогов, системы налогообложения, насколько она эффективна и стимулирует рост производства, совершенствование экономических отношений.

Опыт свидетельствует, что социальное государство и рынок (рыночные отношения) - явления совместимые. Более того, государства, основанные на рыночной экономике, добились больших успехов в социальной защите своих граждан, чем государства, в которых доминировала плановая экономика с главенствующей государственной собственностью.

На определенном этапе перехода к рыночным отношениям их развитие иногда воспринималось как отрешенность государства от забот людей, безразличие к их нуждам. Это привело к тому, что отказ от тоталитарной идеологии как явления позитивного сопровождался утратой (ослаблением) государством своей функции по социальной защите граждан. Анализируя нынешнее состояние социальной защиты граждан в ряде новых государств, можно говорить об определенной слабости законодательного регулирования процессов приватизации, отсутствии экономических расчетов при разработке ряда законодательных актов, которые регулировали экономические реформы, что привело к их декларативности и оторванности от реальной жизни общества. Не были разработаны механизмы экономической и правовой защиты граждан от социальных потрясений, резкого снижения уровня доходов и возможностей реального приобретения многих серьезно подорожавших товаров. Широкое распространение в некоторых государствах получила чрезмерная концентрация собственности у узкого круга людей, коррупция, неосновательное обогащение одних за счет других. Это означает широкомасштабные нарушения социально-экономических прав граждан. В связи с этим Республика Беларусь, в которой проводится активная социальная политика, может спокойно и основательно учитывать опыт других стран.

Практика многих стран свидетельствует о том, что государство должно устранять несправедливость, издержки перехода к рыночным отношениям.

Ни одному современному государству не уйти от решения вопросов, связанных с социальной защитой его граждан. Не пожелает делать само государство и его институты, их заставят сами граждане, общественные объединения. Социальное государство должно видеть и преодолевать недостатки рынка: эгоизм, индивидуальную замкнутость, снижение планки духовных ценностей.

Выполнение государством функции социальной защиты не должно носить стихийный, вспомогательный хаотичный характер. Велика в этом роль права.

Для социального государства характерен баланс интересов человека, общества и государства, в том числе возможность их обеспечения не только нормами права, но и другими социальными регуляторами.

Правовое государство - тип государства, в котором существует конституционный строй, т.е. принята и действует демократическая Конституция и реально обеспечиваются права и свободы человека и гражданина, органы государства связаны правом (законом).

Для правового государства характерно самоограничение правовыми нормами.

В правовом государстве утверждается принцип разделения властей, независимость суда при отправлении правосудия, защита граждан от неправомерных посягательств.

В современном правовом государстве основой правовой системы является конституция, в которой закрепляются общепризнанные принципы и нормы международного права. Все подконституционные акты должны соответствовать Конституции.

В правовом государстве обеспечивается равенство всех перед законом и судом. Недопустима какая-либо дискриминация по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, месту жительства, убеждений и других обстоятельств.

Для правового государства характерна свобода личности: дозволено все, что не запрещено законом.

Формирование правового государства - это длительный, но, безусловно, необходимый процесс.

Реальное обладание государства верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельность в осуществлении внутренней и внешней политики означает наличие государственного суверенитета, как неотъемлемого свойства и условия правосубъектности на международной арене.

Верховенство власти означает, что в государстве никто не может стоять над ней, т.е. неограниченность власти ничем, кроме необходимости соблюдать законы, права и свободы человека. Для полноты власти государства характерно отсутствие другой конкурирующей власти. Двоевластие, как показывает история, часто ведет к трагическим последствиям.

Государство (суверенное) обладает монопольным правом решать свои дела. Независимость и территориальная целостность может обеспечиваться различными способами, в том числе и военными - путем отпора агрессору.

Конституционным строем следует называть порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а само государство действует в рамках демократической конституции.

Из приведенного определения видно, что конституционный строй не сводится лишь к одному факту принятия Конституции. Одного этого формального аспекта недостаточно. Необходимо, чтобы конституция по своему содержанию была направлена на охрану прав и свобод человека и гражданина.

Чем меньше расхождений между конституционной нормой и практикой ее применения, тем более эффективно действуют правовые предписания Конституции, эффективно само государство, больше уважения к нормам Конституции.

Требование о создании и защите демократического конституционного строя закреплено в ряде статей Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 2, 57 и др.).

Законность иногда определяют как верховенство закона, неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов всеми органами власти и должностными лицами. Однако в этом определении усматривается формальный подход. Законность - это связанность государства правом, совершенствование законов, указов, постановлений и других актов государственных органов с учетом требований справедливости, общепризнанных принципов и норм международного права.

В отличие от законности, правопорядок - это одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни и различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.). Правопорядок регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, соблюдения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями (См.: Большой юридический словарь. - М.: Инфра-М, 1997. - С. 526).

Статья 2. Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией.

Комментарий к статье 2

Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и их гарантированность со стороны государства означает придание им приоритета по отношению к иным каким-либо ценностям. Ориентиром в деятельности государства, его органов и должностных лиц должны быть права и свободы человека. С учетом их содержания необходимо осуществлять как нормотворческую деятельность, так и практику применения законодательства. Важно, чтобы "законодательное определение" меры свободы действий человека и гражданина отвечало природе данного права, было направлено на оптимальный учет интересов других граждан, общества в целом. Аналогично следует формировать и правоприменительную практику.

В части второй комментируемой статьи устанавливается взаимная ответственность государства и гражданина. Это может проявляться не только в закреплении прав и свобод человека и гражданина в юридических документах, но и возложении на граждан определенных обязанностей перед другими гражданами, обществом и государством.

Невыполнение обязанностей государства перед гражданином, как и гражданина перед государством, является основанием для ответственности (например, имущественной).

Статья 3. Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией.

Любые действия по изменению конституционного строя и достижению государственной власти насильственными методами, а также путем иного нарушения законов Республики Беларусь наказываются согласно закону.

Комментарий к статье 3

Государство (его органы) приобретают власть от народа. Именно он - источник власти. В этом смысле мы можем говорить о верховенстве народного суверенитета по отношению к суверенитету государственному.

Государственную власть может осуществлять как народ, так и специально создаваемые для этих целей органы. Они могут формироваться народом (например, парламент) либо органами, которые сформировал народ. Это позволяет действительно утверждать, что государственная власть проистекает от воли народа.

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум (народное голосование) и выборы.

Референдумы могут проводиться для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Впервые на конституционном уровне запись о том, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование - референдум, появилась в Конституции СССР в 1936 г. Однако практики проведения референдумов у нас не было, более того, соответствующий закон - о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь был принят лишь 13 июня 1991 г., в последующем законом от 9 июля 1999 г. он утвержден в новой редакции.

Следует отметить, что широко используемый во всех европейских странах институт референдума имеет довольно глубокие корни. Он уходит корнями в плебисциты Римской республики, в вечевые собрания Пскова, Новгорода, Киева, на которых всеобщим голосованием принимались решения по наиболее важным проблемам, в более современные формы, которые появились в средние века. Наиболее часто из современных государств референдум проводится в Швейцарии. Впервые он был проведен в кантоне Берн в 1439 году при решении вопроса о финансовом положении.

Экскурс в историю XX в. дает возможность назвать многочисленные примеры прямого волеизъявления народов по вопросам государственного развития. По подсчетам ученых, в XX в. в Европе было проведено более ста референдумов. В последнее время были проведены многочисленные референдумы в Швейцарии, Италии, Великобритании и других странах. Всенародные голосования стали более частым явлением в политической жизни европейских стран.

В конституциях ряда зарубежных государств еще в начале XX в. были включены положения, в соответствии с которыми можно было проводить референдумы, причем инициатива могла исходить как от государственных органов, так и от избирателей. Это Конституции Германии 1919 г. (ст.ст. 43, 73 - 76), Австрии 1920 г. (ст.ст. 41, 43 - 46 и 60), Чехословакии 1920 г. (§ 46), Греции 1927 г. (ст. 125) и другие. Особенностью референдумов является не только то, что они, помимо утверждения или отклонения законопроектов, т.е. традиционного их назначения, стали рассматриваться и как средство арбитража в конфликте между различными органами власти, как это имело место по Веймарской Конституции Германии.

Существует различная практика проведения референдумов. Например, в США на федеральном уровне они не проводятся, в Швейцарии, которая считается родиной референдумов, они проводятся наиболее интенсивно, причем на всех уровнях - коммунальном, кантональном и федеральном.

Как уже подчеркивалось, согласно Конституции республики на референдум ставятся наиболее важнейшие вопросы государственной и общественной жизни. Однако Основной Закон не определяет их перечень, за исключением лишь того, что разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем референдума (ст. 140). В других государствах такой жесткой записи в конституциях нет и на практике путем референдума могут решаться любые вопросы. События последнего времени - это проведение в европейских государствах референдумов об одобрении Маастрихтского соглашения, в Швеции путем народного голосования решался вопрос о строительстве атомных станций, в 1974 г. в Греции - о сохранении монархического режима или переходе к республиканской форме правления.

Однако нельзя делать вывод, что референдум всегда имеет прогрессивное значение, нередко происходит наоборот, он носит консервативный или даже реакционный характер и заканчивается сохранением статуса-кво, отвержением внесенных предложений, как это, например, длительное время (до 1971 г.) происходило с отсутствием права голоса у швейцарских женщин. Однако подобная характеристика этого важнейшего института непосредственной демократии вовсе не должна приводить к отрицанию возможности проведения народных голосований по самому широкому спектру общегосударственных проблем, ведь курс на развитие демократии означает становление самоуправления народа. В то же время трудно не согласиться с утверждениями, которые являются характерными для предшествующего периода, когда в литературе утверждалось о необходимости превращения института непосредственной демократии в повседневный, стабильный элемент практики государственного строительства. На наш взгляд, важнейшим элементом института непосредственной демократии следует пользоваться крайне осторожно. Не всегда в переломные моменты истории решение референдума может быть правильным и отражать объективный ход истории. Да и превращение его в "стабильный элемент практики государственного строительства" приведет к девальвации этого института. Вместе с тем вряд ли можно согласиться с другим полярным мнением на этот счет: так иногда утверждается, что заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества.

Право на референдум может быть успешно реализовано лишь при законодательном закреплении механизма его проведения. Порядок организации и проведения референдумов регулируется Конституцией (ст.ст. 73 - 78) и Избирательным кодексом, некоторыми другими правовыми актами.

Референдумы могут быть республиканские и местные, обязательные (когда данный вопрос решается только путем народного голосования, например изменения разделов I, II, IV, V, VIII Конституции) и факультативные (когда данный вопрос может быть решен не только путем референдума, но и другим органом, например Парламентом), конституционные и законодательные, для принятия законов и одобрения концепции решения и др.

Путем свободных, всеобщих, прямых (косвенных), равных выборов при тайном голосовании народ формирует (избирает) представительные органы (Парламент, Президента), которые обязаны реализовывать волю народа. Народ вправе при повторных выборах определять, достойно или не достойно то или иное лицо занимать выборную должность (см. комментарий к ст. 38).

В значительной мере власть народом реализуется также через местное самоуправление (см. комментарий к разделу V).

Изменение конституционного строя, смещение с должности (отзыв) могут осуществляться только на основе законов. Использование для этих целей насилия, а также нарушение законодательства влекут юридическую либо иную ответственность.

Статья 4. Демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений.

Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан.

Комментарий к статье 4

Для демократии характерно многообразие политических институтов, идеологий, мнений.

Демократия - власть народа - не означает диктат большинства, она предполагает учет мнения меньшинства. Обеспечить баланс интересов отдельного гражданина, группы граждан, общества в целом представляет собой важную и трудную задачу любого демократического государства.

Демократия развивается на основе политического и идеологического плюрализма (см. комментарий к ст.ст. 5, 16, 31, 33, 34, 35 и др.).

Право выбора политических и иных взглядов исключает закрепление в законодательстве демократического государства обязательной (официальной) идеологии. Единственно возможно допустимая "идеология", закрепляемая в Конституции, - это человек, его права и свободы как высшая ценность общества и государства. Однако в данном случае должна идти речь не об исключительности прав отдельного индивидуума и абсолютном отвержении интересов общества, а о разумном их балансе.

Статья 5. Политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах.

Политические партии и другие общественные объединения имеют право пользоваться государственными средствами массовой информации в порядке, определенном законодательством.

Запрещается создание и деятельность политических партий, а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды.

Комментарий к статье 5

Партии и другие общественные объединения являются важнейшим элементом политической системы.

В отличие от иных общественных объединений, включая и профсоюзы, партии активно участвуют в политической жизни страны, прежде всего посредством участия в выборах, формировании общественного мнения по государственным и общественным вопросам. Партии придерживаются определенной идеологии, но идеология какой-либо партии не может быть возведена в ранг государственной, т.е. обязательной для всех.

Более многочисленными и разнообразными по видам являются общественные объединения, в которые объединяются граждане. К общественным объединениям относятся общества, союзы, ассоциации, благотворительные фонды и т.п.

Общественные объединения в отличие от партий не ставят политические цели в качестве основы своей деятельности.

Порядок организации и деятельности партий, других общественных объединений определяется законодательством - Законом от 5 октября 1994 г. "О политических партиях", Законом от 4 октября 1994 г. "Об общественных объединениях" и др. (см. также комментарий к ст. 36 Конституции).

Статья 6. Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Комментарий к статье 6

В конституциях зарубежных государств нет единого подхода к реализации концепции разделения властей. Разделение властей является, пожалуй, одним из наиболее сложных, противоречивых и многогранных в конституционной действительности явлений.

Впервые эта концепция нашла свое конституционное, пусть и не дословное, закрепление в американской Конституции 1787 г. Позднее она была закреплена в конституциях Франции (1791 г.), Бельгии (1931 г.), Веймарской Конституции (1919 г.).

Вместе с тем хотелось бы отметить, что данная теория прошла проверку практикой и является наиболее оптимальной базой для такой организации государственной власти, которая исключает или в значительной мере предотвращает сползание к авторитаризму и тирании в различных их проявлениях, способствует укреплению конституционной законности. Поэтому в качестве основы для создания системы власти в республике была взята доктрина разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако одного провозглашения этой доктрины недостаточно, необходимо решить проблему реального распределения полномочий между этими властями. Главное, чтобы система власти была сильной и в то же время безопасной для тех, кому она призвана служить. Именно поэтому при подготовке к принятию в 1994 г. Конституции в Верховном Совете и за его стенами велись споры о том, при какой системе власти обеспечивается ее большая эффективность. Большинство высказалось в пользу президентской республики.

Как известно, классическая теория разделения властей создана выдающимся французским философом и историком Шарлем Монтескье, который опирался на идеи предшественников - прежде всего Джона Локка, а также Марсилия Падуанского, Аристотеля и др. Теория, разработанная Монтескье, оказала огромное влияние на ход политического развития Европы и Америки, так как предложила для внедрения не оторванный от жизни идеал или неприемлемые правила, а, наоборот, наиболее полное и оптимальное развитие государственных институтов.

В "Двух трактатах о правительстве" (1689 г.) Локк отстаивал необходимость организационного обособления властей: законодательной (осуществляется парламентом, который принимает законы); исполнительной (правительство, претворяющее в жизнь законы); союзная власть (осуществляет внешнеполитическую деятельность). Судебная власть согласно концепции Локка рассматривалась как составная часть исполнительной власти.

Идеи Локка о верховенстве власти законодательной особенно привлекали внимание политических деятелей британских властей на американском континенте, которые стремились освободиться от зависимости Великобритании. Предложенная Локком доктрина разделения властей давала практическую возможность ограничить власть британской короны (исполнительной власти). Однако реализация на деле этой концепции на американском континенте (тех колоний, которые в будущем объединились в США) привела к деспотизму, проявлению узурпаторских амбиций законодательных собраний, которые подмяли под себя все иные ветви власти. Это породило большие сомнения в преимуществе системы, характерной для Великобритании, где существует верховенство парламента.

В связи с указанным все большую поддержку стала получать теория разделения властей, предложенная Монтескье. По мнению Монтескье, все погибло бы, если бы в одном и том же лице, в одном учреждении были соединены все три власти - законодательная, исполнительная и судебная: создавать законы, приводить в исполнение общеобязательные постановления и судить преступления или тяжбы частных лиц. Этот вывод он справедливо основывает на том, что если власть законодательная и власть исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы при этом не будет, так как можно опасаться, что тот, кто этой властью обладает, станет издавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять.

Не будет свободы и в том случае, когда судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судьи будут законодателями. Если она соединена с исполнительной властью, то судья получает возможность стать угнетателем. Таким образом, Монтескье не допускал верховенства какой-либо ветви власти.

Томас Джефферсон, автор Декларации независимости и позднее президент США, отмечал, что концентрация власти в руках одного органа и есть тирания. По его утверждению, и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии) могут угнетать так же, как и один.

Американские мыслители стремились исключить чрезмерное возвышение или усиление одной ветви власти над иными государственными институтами. Исходя из того, что конгресс обладает обширными полномочиями, в том числе в сфере финансов, были опасения, что он затмит иные ветви власти. Джефферсон в одном из своих писем писал: "Следует больше всего остерегаться тирании законодательного органа - причем на протяжении многих грядущих лет. В свою очередь наступит и тирания исполнительной власти, но это отдаленная перспектива". История США свидетельствует, что отношения конгресса и президентов отнюдь не были безоблачными, однако возникающие конфликты способствовали выработке общеприемлемого курса страны.

В идеале в государстве должно быть установлено равновесие властей. Исполнительная власть должна участвовать в законодательстве только посредством своего права отмены решений, но она не должна входить в самое обсуждение дел.

Ш.Монтескье отмечал необходимость полного равноправия, равновесия и независимости властей и в то же время их взаимную связанность, необходимость действовать. Он обосновывал как необходимость разделения властей с тем, чтобы исключить концентрацию властных полномочий в руках одного человека или органа, так и их взаимное влияние. С целью исключить возможность злоупотребления властью, по мнению Монтескье, необходим такой порядок вещей, при котором различные ветви власти могли бы сдерживать друг друга. Тем самым была заложена основа для разработки системы "сдержек и противовесов", что впервые удалось реализовать в Конституции США.

Тесному сотрудничеству властей и Монтескье, и Локк отдавали предпочтение перед их "разделением". В противном случае, считали они, институты власти не смогут эффективно работать. Стремление властей к взаимодействию, сотрудничеству не должно приводить к подмене одной власти другой. Важно, что основная или центральная функция каждой власти не может быть выполнена любой из двух других властей. Под разделением властей Монтескье понимал не установление барьеров, а обладание различными ветвями власти возможностью сдерживать действия друг друга, чтобы исключить концентрацию всех полномочий у одной из них. Средством сдерживания одной ветви власти является обладание частью полномочий другой. Так, согласно трактовке одного из отцов американской Конституции - Д.Мэдисона, там, где все полномочия осуществляются тем же органом, который располагает полномочиями другого ведомства власти, подрываются основные принципы свободного политического устройства.

Следует отметить, что французский мыслитель Жан-Жак Руссо критически оценивал организационно-правовую концепцию разделения властей. По его мнению, вся власть должна принадлежать народу, который осуществляет ее непосредственно, а в больших государствах - через представительные органы. Таким образом, концепцию разделения властей Руссо отвергал с социологических позиций. В настоящее время во многих Конституциях оба эти подхода - организационно-правовой (разделение властей) и социологический (верховенство власти народа) получили свое закрепление. Словами "Мы, народ..." начинаются Конституции США, России, Беларуси и других стран. В Конституции Беларуси по примеру конституций зарубежных стран подчеркивается, что именно народ является единственным источником государственной власти, его воля является приоритетной по отношению к решениям органов государства.

В Конституциях отдельных государств закрепление концепции разделения властей имело свои особенности. В некоторых из них выделяли не три ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную), а более (иногда выделялись дополнительно избирательная, контрольная и др.). Следует придерживаться классической теории разделения властей, т.е. существования трех ветвей власти. Иные выделяемые дополнительно ветви власти поглощаются законодательной, исполнительной или судебной ветвями власти.

Принцип разделения властей в различных странах реализуется по-разному. Например, в Великобритании существует наиболее тесная связь законодательной и исполнительной власти. Это наиболее ярко проявляется в полномочиях парламента, а также в том, что министры являются членами парламента. В других странах, наоборот, существует запрет на выполнение одними и теми же лицами таких обязанностей; запрет на одновременную работу в органах, относящихся к различным ветвям власти, устанавливаются иные особенности.

Статья 7. В Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права.

Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы.

Нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Комментарий к статье 7

В Конституции закрепляется принцип верховенства права.

Право - многоаспектное научное понятие. Кант определял право как совокупность условий, при которых произвол одного может быть согласован с произволом другого по общему закону свободы. Таким образом, право можно определять как норму свободы.

Существует множество научных направлений, формирующих представления о праве: теория естественного права; историческая школа права; психологическая теория; материалистическая теория права; нормативистское направление.

В литературе, исходя из множественности взглядов о праве, называют следующие основные его признаки:

1) право - это система правил поведения людей, которая устанавливается или санкционируется государством;

2) в силу того, что право имеет общеобязательный характер применение и реализация его при необходимости обеспечивается государственным принуждением, для этих целей может быть использован специальный аппарат (полиция, суд, армия и др.). В силу общеобязательности право отличается от других социальных норм (морали, обычаев, религии и др.);

3) право выражается в официальной форме (имеет свои источники, например законы).

Спор о праве существует с момента его зарождения, и в нем участвуют не только юристы, но и философы, социологи, представители других наук.

Несмотря на многообразие взглядов на право в современный период, представители теорий пытаются дать определение права посредством акцентирования его сущности. И в этом отношении в литературе (см.: Дробязко С.Г. Современное правопонимание и его акценты. Сборник научных трудов "Право и современность" - Минск, 1998. - С. 27) подчеркивается, что одни видели в праве воплощение справедливости, другие - свободу, третьи указывали в качестве цели права - установление равновесия между различными общественными интересами.

Видным белорусским ученым-юристом Дробязко С.Г. право характеризуется в трех плоскостях: а) правосознании; б) нормативном массиве (законодательстве); в) правоотношениях (Дробязко С.Г. Указанная работа. - С. 28). При этом он различает статичную (нормы или "право в книгах") и динамичную (правосознание и правоотношения) стороны права. На наш взгляд, эта точка зрения позволяет полностью охватить природу права, а значит, является основой для его правильного определения.

Исходя из того, что в праве должно интегрироваться все наиболее ценное, присущее как самому праву, так и другим социальным регуляторам (нравственность, религия, обычаи и т.д.), профессор Дробязко С.Г. определяет право как "верховенствующий, общесоциальный, интегративный, охраняемый государством регулятор, выражающий политическую справедливость в системе норм, определяющих круг субъектов права, их юридические права, обязанности и гарантии с целью обеспечения социального прогресса" (Дробязко С.Г. Указанная работа. - С. 29).

Право имеет определенные принципы - основные идеи его существования и развития. Есть принципы, которые распространяются на всю систему права (общие принципы), - справедливости, равноправия, гуманизма, демократизма и другие, межотраслевые, охватывающие две или более отраслей права; отраслевые (например, в трудовом праве принцип свободы трудового договора и др.).

Право тесно связано с экономикой. Экономическое развитие того или иного государства предопределяет соответствующее содержание и права. Право может быть как тормозом общественного развития, так и важнейшим регулятором прогрессивных экономических и социальных преобразований.

В праве выражается политика государства, так как правовые нормы издаются государством.

Право имеет как общее, так и различия с моралью. Единство права и морали обуславливается общностью культуры, социально-экономических интересов. Различие состоит в форме выражения (нормы морали обычно не фиксируются в специальных актах); в способе защиты от нарушений и т.д.

Право имеет свои источники (формы), в которых выражаются общеобязательные правила поведения людей.

Среди важнейших источников права следует назвать следующие:

1) правовые обычаи;

2) нормативно-правовые акты государственных органов;

3) судебные прецеденты.

Формы права зависят от правовой системы того или иного государства.

Правовым обычаем является санкционированное государством сложившееся в результате многократного повторения правило поведения.

Нормативными правовыми актами являются решения уполномоченных на то государственных органов, в которых содержатся нормы права.

Система нормативных правовых актов в нашей республике определяется Конституцией и изданными в соответствии с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в ст. 84 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Президента. Палаты Парламента могут принимать законы и постановления. Правительство вправе принимать постановления и распоряжения.

Нормативные правовые акты следует отличать от актов, носящих правоприменительный характер. Иногда их определяют как индивидуальные акты.

В юридической литературе, а также в решениях некоторых органов давалось определение того, какие правовые акты следует считать нормативными.

Как указал в своем Заключении от 15 апреля 1997 г. Конституционный Суд, в нормативном правовом акте, в отличие от правоприменительного, устанавливаются правила общеобязательного характера, рассчитанные на длительное действие и многократное применение.

Более широкое определение было дано в ст. 2 рекомендательного законодательного акта "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ", принятом 13 мая 1995 г. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, где предусмотрено, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. В систему нормативных актов государства, согласно названному закону, входят, в частности, Конституция, законы, а также имеющие нормативный характер указы Президента.

Верховный Совет Республики Беларусь 12-го созыва 4 сентября 1996 г. принял в первом чтении закон "О толковании статей 125 и 127 Конституции Республики Беларусь", где разъяснил, что конституционному контролю подлежат только те акты, которые имеют нормативный характер. При этом указано, что нормативными актами являются акты, принятые уполномоченными на то государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами, иными субъектами нормотворчества, состоящие в целом или частично из общеобязательных норм, то есть правил поведения, распространяющихся на индивидуально неопределенный круг лиц и рассчитанных на неоднократное применение.

В Законе от 10 января 2000 г. "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" дано определение нормативного правового акта, под которым следует понимать официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (ст. 1).

Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера.

К нормативным правовым актам тесно примыкают акты толкования правовых норм.

Нормативные правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, т.е. соподчиненность нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом: 1) Конституция (в том числе и конституционные законы, например, акты толкования Конституции); 2) международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь; 3) законы, декреты и указы Президента (особое место здесь должны занимать программные законы, а также закон о бюджете, они стоят над всеми иными законами); 4) указы Президента, изданные на основе закона; 5) постановления Правительства; 6) нормативные акты министерств и ведомств. Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий вышестоящими органами.

Определяя иерархию нормативных актов, нельзя забывать о норме, закрепленной в ст. 8 Конституции, согласно которой Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. По существу, эта норма является вектором развития правовой системы Беларуси, осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности.

Высшее место в иерархии законодательных актов обычно занимает Конституция (писаная или неписаная). Чтобы подчеркнуть это обстоятельство, конституции республик бывшего СССР имели второе название - Основной Закон. Таким образом, они являются базой для развития всего текущего законодательства.

В действующей Конституции Республики Беларусь лишь в преамбуле подчеркнуто, что она является Основным Законом. Принцип верховенства Конституции сформулирован следующим образом: она обладает высшей юридической силой, законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией (ст. 137). Сейчас в законодательстве определяются последствия, которые наступают в связи с нарушением данного принципа. "На основе и в соответствии" означает, что ни один акт не может быть принят, если он противоречит Основному Закону, причем недопустимо принятие вначале закона, а затем "приведение" Конституции в соответствие с законом.

Конституция отличается от иного закона как по юридической силе, так и по форме и содержанию. Конституция является таким Основным Законом государства, который регулирует главные стороны государственной, общественной жизни, допуская и прямо предполагая процесс правового, в том числе законодательного, регулирования, стимулируя и направляя его.

Анализ содержания Конституции Беларуси свидетельствует о стремлении законодателя закрепить в ней нормы прямого действия, которые могли бы применяться без их фиксирования в специальных актах.

В Конституции в качестве самостоятельного правомочия Парламента названо право давать толкования Конституции и законов.

Интерпретация (толкование) в юридической литературе понимается как деятельность по установлению точного содержания правового акта для его практической реализации. Необходимость в толковании возникает прежде всего потому, что любой акт не может применяться автоматически, вначале его суть должна быть уяснена правоприменителями, а также лицами, на которых он распространяет свое действие. Однако вслед за уяснением, как первым и обязательным элементом интерпретации, следует разъяснение содержания закона с целью разрешения возникшей двусмысленности. Орган, наделенный правом давать официальные толкования, должен раскрыть материальное содержание, то есть достоверно и обоснованно выразить цель и истинную мысль законодателя, изложенную в той или иной норме, вызвавшей различное понимание и разнобой при практическом применении. В этих случаях требуется, как правило, уточнение формулировки соответствующей нормы права.

Акт толкования, независимо от того, когда он принят, по времени действия совпадает с толкуемым нормативным актом. При отмене нормативных актов полностью или частично утрачивают силу соответствующие нормы акта толкования. Толкуемый акт и акт толкования должны совпадать по своему объему, однако последний может приниматься и для того, чтобы внести элементы новизны в понимание первого с учетом сложившихся новых политических и социально-экономических отношений. Использование норм закона (иного акта) вопреки толкованию означает нарушение закона (иного акта).

Создание акта толкования осуществляется с учетом действия всех процедур правотворческого процесса.

Ослабить стремление протолковать ту или иную норму Конституции в угоду политической конъюнктуре способствует не только введение квалифицированного большинства голосов для принятия акта толкования Конституции палатами Парламента, но и привлечение к этому процессу Президента. Акты толкования Конституции и законов должны приниматься в форме законов, а не постановлений.

В отличие от нормативного толкования, которое неотделимо от толкуемой нормы, казуальное толкование осуществляется при применении нормы права, разрешении конкретного дела. Следует иметь в виду, что казуальное толкование не сводится только к прямым разъяснениям и может быть сделано в скрытом виде, например, решении суда. Законодательством (Конституцией) могут быть установлены особенности придания юридической силы таким актам (см. ст. 9 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь").

Наряду с аутентичным толкованием Конституции Парламентом у Конституционного Суда есть право на правоприменительное толкование, в противном случае Конституционному Суду невозможно осуществлять свои функции. При возникновении же коллизий между актами о толковании Конституции, принимаемыми Парламентом и Конституционным Судом, приоритет должно иметь решение Конституционного Суда. Конституционный Суд проверяет конституционность всех актов, в том числе это относится и к актам о толковании Конституции и даже законов о внесении в нее изменений.

До недавнего времени в нашем законодательстве не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть права республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Сейчас ситуация принципиально изменилась (см. ст. 15 Закона "О международных договорах Республики Беларусь"). Для непосредственного применения международного договора предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство.

Конституция не допускает заключения противоречащих ей международных договоров.

Наиболее значительной и менее устойчивой группой законодательных актов являются обыкновенные законы. Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер, вбирая в себя нормы, относящиеся к различным сферам общественной жизни. Обычные законы принимаются Парламентом простым большинством голосов избранных депутатов.

В юридической литературе даются различные определения закона. Например, он определяется как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей общественного развития и регулирующий важнейшие общественные отношения, принимаемый в установленном порядке высшим органом государственной власти или путем референдума и обладающий высшей юридической силой. Другими авторами закон в материальном смысле рассматривается как акт государственной власти, содержащий правовые нормы общего характера, а закон в формальном смысле охватывает любые акты, изданные законодательным органом безотносительно к характеру содержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно, как то, что проголосовано парламентом.

Однако нередко на одном уровне с законами могут стоять и акты исполнительной власти. За рубежом декреты президента, правительства обладают часто той же силой, что и законы Парламента.

Необходимо проводить различие между законами и постановлениями Парламента.

Возможна классификация законов по различным основаниям. По мнению некоторых авторов, законы можно подразделять на органические, планово-бюджетные и обыкновенные законы. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в государстве правовая система. Так, во Франции особую группу составляют программные законы. По Конституции Беларуси к таковым следует относить законы об основных направлениях внутренней и внешней политики; о военной доктрине. К ним должен быть отнесен и закон о бюджете.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента - декреты, указы, распоряжения.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.

В Конституции и Законе "О Президенте Республики Беларусь" определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты.

Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В случаях особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством - не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Таким образом, декреты Президента могут быть двух видов - декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости.

Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона. Необходимо более четко определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента - декрета, указа, распоряжения.

В законодательстве зарубежных стран также предусматривается право Президента или Правительства издавать декреты, т.е. акты, имеющие силу закона. В этой связи можно говорить лишь об особенностях сохранения действия декретов в Республике Беларусь.

Среди актов общегосударственных органов важную роль играют и постановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции, законов, декретов и указов Президента.

Наряду с правовыми обычаями и нормативно-правовыми актами к источникам права относят судебный и административный прецеденты. Сущность прецедента (судебного, административного) состоит в том, что ранее принятое решение суда (иного уполномоченного на то органа) в связи с рассмотрением конкретного вопроса является правовой основой для последующего разрешения аналогичных дел. Родиной прецедентного права является Англия. Судебный прецедент является более распространенной формой права, чем административный прецедент. В странах, где он признается в качестве источника права, по существу, суды занимаются правотворческой деятельностью. В этом отношении весьма показательно и выражение: закон - это то, что о нем говорят суды. В отечественной литературе правовые обычаи и судебные прецеденты обычно не относят к источникам права. Однако и в условиях Беларуси роль прецедентного права должна возрастать.

Контроль за конституционностью нормативных актов в нашем государстве осуществляет Конституционный Суд.

Законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь, акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, акты Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, акты других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной части с момента, определяемого Конституционным Судом.

Признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения. Положения таких актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ст. 9 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь"). В этой связи можно утверждать, что заключения Конституционного Суда являются источником права.

В действующей Конституции детально не предусмотрен порядок опубликования и вступления в силу декретов, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства. В ней лишь предусмотрена обязанность государственных органов опубликовать или довести до всеобщего сведения иным предусмотренным способом правовые акты. Однако в части пятой ст. 104 Конституции установлено, что законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Законы официально публикуются в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, Ведамасцях Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь, газетах "Звязда", "Народная газета".

Согласно части шестой ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Данная конституционная норма закрепляет важнейший правовой принцип, который далее развивается, к сожалению, лишь в отдельных отраслях права. Так, согласно ст. 6 Уголовного кодекса преступность и наказуемость деяния определяются законом, действовавшим во время совершения этого деяния. Закон, устраняющий наказуемость деяния или смягчающий наказание, имеет обратную силу, то есть распространяется также на деяния, совершенные до его издания. Закон, устанавливающий наказание, обратной силы не имеет.

Аналогичное правило закреплено и в ст. 8 Кодекса об административных правонарушениях. В других отраслях законодательства изложенные выше правила часто не закрепляются, однако в силу приоритета конституционной нормы она должна иметь верховенство и непосредственное действие.

Более того, предусмотренное в Конституции правило об обратной силе закона имеет всеобъемлющий универсальный характер: оно должно касаться введения в действие всех нормативных актов, включая и локальные. Представляется, что и возложение каких-либо иных дополнительных (ранее не предусмотренных) обязанностей также должно осуществляться с учетом конституционного правила об обратной силе закона, например при увеличении размеров налогов, установлении или увеличении штрафных санкций и т.п.

Вопросы опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства решены в законах "О Президенте Республики Беларусь", от 10 января 2000 г. "О нормативных правовых актах", "О Совете Министров Республики Беларусь" и Указе Президента от 3 декабря 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь" и др.

Согласно закону "О Президенте Республики Беларусь" декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

В законе не определен источник официального опубликования декрета. Этот пробел вначале был восполнен Указом Президента от 3 декабря 1994 г. (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому официальным являлось опубликование в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, в "Народной газете", газетах "Белорусская нива", "Звязда", "Рэспублiка" и "Советская Белоруссия", а затем Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. N 22 "Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь". В Декрете также предусмотрено, что не подлежат публикации правовые акты или их отдельные части, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законом сведения, если иное не предусмотрено законодательством.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов, если в этих актах не установлен иной срок введения в действие. При этом следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Декреты, указы Президента Республики Беларусь могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

В случае разновременного опубликования декрета, указа Президента Республики Беларусь в нескольких официальных источниках срок вступления их в силу должен определяться по дате первоначального опубликования.

Распоряжения Президента Республики Беларусь вступают в силу с момента издания, если в них не указан иной срок введения в действие.

Распоряжения Президента Республики Беларусь обязательно доводятся до сведения государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан, на которых распространяется их действие; они могут быть опубликованы в установленном порядке.

Подготовка декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь к опубликованию и направление их на опубликование осуществляются Администрацией Президента Республики Беларусь.

Постановления Совета Министров Республики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов, если в них не указан другой срок. При этом постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. Представляется, что такое требование часто толкуется не совсем правильно. По мнению автора, актам, улучшающим положение граждан, может быть придана обратная сила, не обязательно, чтобы они вводились в действие после их опубликования, т.е. на будущее им может быть придана обратная сила.

В случае опубликования постановления в нескольких официальных изданиях в разное время срок вступления его в силу определяется по дате первоначального опубликования.

Опубликование постановлений Совета Министров Республики Беларусь в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, а также в определенных законодательством средствах массовой информации является официальным.

Заключения Конституционного Суда также подлежат обязательному официальному опубликованию в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Решения этого органа публикуются и в "Вестнике Конституционного Суда Республики Беларусь".

Заключения Конституционного Суда не позднее чем в трехдневный срок со дня их провозглашения направляются Президенту Республики Беларусь, Палате представителей и Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьер-министру Республики Беларусь, Председателю Верховного Суда Республики Беларусь, Председателю Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генеральному прокурору Республики Беларусь, Министру юстиции Республики Беларусь и сторонам по делу. Решения Конституционного Суда могут быть также направлены другим государственным органам и должностным лицам.

Решения Конституционного Суда в форме запроса, требования, а также по вопросам процедурного характера публикуются в порядке, установленном Конституционным Судом.

В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. N 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, решения Конституционного Суда публикуются в газете "Звязда" (на белорусском языке) и "Народной газете" (на русском языке).

Официальное опубликование решения Конституционного Суда осуществляется на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником. Направление решений Конституционного Суда для официального опубликования осуществляется Секретариатом Конституционного Суда. Согласно указанному Декрету правовые акты Конституционного Суда, направленные уполномоченными государственными органами (должностными лицами) в соответствующие газеты для официального опубликования, должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их получения.

Статья 8. Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них.

Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции.

Комментарий к статье 8

Внутреннее законодательство бывшего Союза ССР и, как следствие, республик, входивших в его состав, развивалось по своим принципам, среди которых не было места тому из них, который обеспечивал бы действие норм международного права. Следствием этого явилось широкое расхождение внутренних норм с международно-правовыми, что наиболее наглядно проявилось в области политических и личных прав и свобод граждан.

Нельзя утверждать, что до принятия Конституции 1994 г. в текущем законодательстве никаким образом не регулировались вопросы соотношения международных договоров и норм внутреннего права. В ряде кодексов, законов закреплялся приоритет норм международного права по отношению к правилам, изложенным в законе.

Международным сообществом давно признано, что принятие на себя тех или иных международных обязательств означает обязанность для государства соблюдать их. При этом противоречащие нормы внутренних актов должны быть скорректированы. В ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров предусмотрено, что участник договора не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

В ст. 8 Конституции Беларуси закреплено положение, согласно которому Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись "обеспечивает соответствие им законодательства". С учетом общепризнанных принципов международного права должно осуществляться "наполнение" конституционных норм, определение их содержания.

Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, т.е. общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.

Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие - в Хельсинском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях.

С учетом тенденций глобализации и регионализации к общепризнанным принципам в сфере обеспечения прав и свобод человека следует относить и те, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие Билль о правах.

Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики.

Выше отмечалось, что в нашем законодательстве до недавнего времени не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого недостаточно. Законом от 23 октября 1991 г. "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь" в редакции от 8 июля 1998 г. (в настоящее время - Закон "О международных договорах Республики Беларусь") предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Согласно ст. 15 указанного Закона общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. При этом предусмотрено, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. (См. также Положение о порядке заключения, выполнения и прекращения действия международных договоров межведомственного характера, заключаемых некоторыми государственными органами Республики Беларусь, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 11 мая 1999 г. N 262, и постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 апреля 1999 г. N 506 "О порядке заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров Республики Беларусь межведомственного характера, заключаемых республиканскими органами государственного управления и объединениями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь").

Республика Беларусь является участницей таких фундаментальных международных документов, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и ряда других.

В отличие от названных Международных пактов, Всеобщая декларация прав человека не ратифицировалась государствами, но это не снижает ее значимости для формирования новых реалий в обществе и государстве. Неукоснительное соблюдение этих документов будет способствовать существенному изменению характера отношений между государством и человеком. Обеспечение закрепленных в них прав и свобод, выполнение предусмотренных обязанностей является неотъемлемым признаком правового государства - государства, где действуют общепринятые международные стандарты.

Предшествующий опыт показывает, что необходимо еще много сделать для формирования уважительного отношения к нормам международного права. Исправлять ситуацию необходимо, начиная с образования школьников и студенческой молодежи. Это направление должно стать одним из важнейших аспектов гуманитарного образования в целом.

Следует стремиться к тому, чтобы нормы международного договора не ущемляли права и свободы, предусмотренные в обычном законе. Именно с этой целью, например, в ст. 39 Закона "О правах ребенка" от 25 октября 2000 г. предусмотрено: если вступившим в силу международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, предусматривающие более полную защиту прав и интересов ребенка, чем те, которые содержатся в указанном законе, то применяются правила международного договора.

Как уже отмечалось, международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям и др.). Это обязывает правотворческие и правоприменительные органы, включая и суды, при принятии соответствующих решений руководствоваться нормами международных договоров. Отметим, что Конституционный Суд Республики Беларусь практически во всех своих решениях опирается на общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 116 Конституции Республики Беларусь по предложению уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Важно подчеркнуть, что ратификации Национальным собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры Республики Беларусь, при подписании которых стороны договорились о ратификации; устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь; предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях.

Ратификация международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона. Закон о ратификации международного договора возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами, включая и программные законы (часть четвертая ст. 104 Конституции). Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека. Проверка Конституционным Судом конституционности может касаться международных документов (договоров, соглашений и др.), которые еще не вступили в силу для Республики Беларусь. Кроме того, речь идет об их сопоставлении (проверке) на предмет соответствия не только ратифицированным актам, но и международным договорам, ставшим обязательными иным способом, поскольку согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем утверждения договора, присоединения к нему либо другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны.

В связи с этим допустимо внесение на рассмотрение Конституционного Суда предложения о проверке соответствия не только Конституции, но и международным актам, ставшим обязательными для Республики Беларусь в результате ратификации, утверждения, присоединения и другим способом, тех международных документов, которые еще не обрели такую силу, то есть не стали до выполнения соответствующей процедуры обязательными для нашего государства. Это позволит обеспечить системность международных договоров, устранить возможные противоречия между их нормами.

Нельзя исключать и такой ситуации, когда прекращение, в том числе денонсация, или приостановление действия международного договора Республики Беларусь будет вызвано решением Конституционного Суда Республики Беларусь. Однако и Конституционный Суд, и органы, в компетенцию которых входит принятие решения о согласии на обязательность международного договора для Республики Беларусь, должны исходить из того, что такая процедура (прекращение или приостановление действия международного договора) должна осуществляться в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права, т.е. можно говорить о "связанности" такого решения Конституционного Суда.

Приоритет норм международного права находит свое развитие также и в разделе Конституции, посвященном правам и свободам граждан. Государство гарантирует не только права и свободы, закрепленные в Конституции, но и предусмотренные обязательствами республики перед международным сообществом. Такая формулировка обязывает государственные органы не просто отдавать приоритет международным обязательствам по отношению к законам и подзаконным актам, но и принимать названные формы права в строгом соответствии с международными обязательствами.

Необходимо повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, закрепленных в международных договорах Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 112 Конституции Республики Беларусь, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Аналогичное правило должно действовать и в случае выявления расхождений между вступившими в силу международными договорами и иными правовыми актами (законами, декретами, указами и др.). Причем внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования. К этому, по существу, обязывает содержание ст.ст. 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также некоторых других актов законодательства.

Дать принципиальный толчок формированию соответствующей административной и судебной практики могло бы рассмотрение на пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда вопросов о практике применения судами норм международных договоров Республики Беларусь. К сожалению, в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции и международных договоров.

В целях более широкого ознакомления граждан, должностных лиц с нормами наиболее важных международных договоров, участницей которых является Республика Беларусь, необходимы издание соответствующих сборников, организация циклов лекций и передач на телевидении и радио.

Статья 9. Территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь.

Территория Беларуси едина и неотчуждаема.

Территория делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством.

Комментарий к статье 9

Под административно-территориальным устройством понимают деление территории государства на определенные части в целях эффективной организации государственного управления и местного самоуправления, обеспечения законности и правопорядка, реализации прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь (см. ст. 1 Закона "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь").

Основным принципом административно-территориального устройства Республики Беларусь является единство и неотчуждаемость ее территории.

Территория Беларуси делится на административно-территориальные единицы, т.е. части территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

Закон относит к административно-территориальным единицам области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

Каждая административно-территориальная единица имеет свое наименование.

Территориальными единицами Республики Беларусь являются населенные пункты, в которых не создаются местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, а также территории специального режима использования (заповедники, национальные парки, заказники, территории исторических памятников и памятников природы, территории оборонного назначения и другие).

Советом Министров во исполнение вышеназванного Закона 5 августа 1998 г. утверждены Порядок учета и регистрации административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь, Порядок наименования и переименования предприятий, учреждений, организаций, железнодорожных станций, аэропортов и других объектов, расположенных на территории Республики Беларусь, а также физико-географических объектов; а также Положение о Топонимической комиссии при Совете Министров Республики Беларусь и ее состав.

Статья 10. Гражданину Республики Беларусь гарантируется защита и покровительство государства как на территории Беларуси, так и за ее пределами.

Никто не может быть лишен гражданства Республики Беларусь или права изменить гражданство.

Гражданин Республики Беларусь не может быть выдан иностранному государству, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Беларусь.

Приобретение и утрата гражданства осуществляются в соответствии с законом.

Комментарий к статье 10

Гражданство - это неотъемлемый атрибут государственного суверенитета, который определяет принадлежность лица к государству, обуславливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны государства.

Принятый 18 октября 1991 г. Закон "О гражданстве Республики Беларусь" был ориентирован на существующую систему органов государственной власти. По закону органом, принимающим решения по вопросам гражданства Республики Беларусь, являлся Президиум Верховного Совета. Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства Президиум образовал Комиссию по вопросам гражданства.

В связи с введением в действие новой Конституции и вступлением Президента в должность решение вопросов о приеме в гражданство Республики Беларусь, его прекращении и предоставлении убежища перешло к Главе государства и исполнительной власти.

Законом "О гражданстве Республики Беларусь" от 1 августа 2002 г. определены правовые основы государственного регулирования в области гражданства, основания и порядок приобретения, сохранения и прекращения гражданства, принятия, исполнения и обжалования решений по вопросам гражданства и другие вопросы.

Согласно указанному Закону гражданство Республики Беларусь приобретается: по рождению; в результате приема в гражданство Республики Беларусь; в порядке регистрации; по иным основаниям, предусмотренным этим Законом.

Указом Президента от 17 ноября 1994 г. N 209 было утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Беларусь, и создана при Президенте Республики Беларусь Комиссия по вопросам гражданства (в настоящее время названный Указ утвержден в редакции Указа Президента Республики Беларусь от 4 ноября 2002 г. N 552). Согласно Положению Президент принимает решения о приеме в гражданство, выходе из гражданства, утрате гражданства Республики Беларусь.

Заявления по вопросам, связанным с гражданством, подаются на имя Президента с указанием даты его составления. Заявители прилагают в двух экземплярах: анкету-заявление; автобиографию; копию страниц национального паспорта или документа, заменяющего его, содержащих сведения о фамилии, имени, отчестве, дате и месте рождения лица; копии вида на жительство и свидетельства о рождении (для лиц без гражданства); справку с места работы или учебы; справку с места жительства с указанием состава семьи (для лиц, постоянно проживающих в Республике Беларусь); документ, подтверждающий одно из условий, предусмотренных абзацем шестым части первой ст. 14 Закона; документ, подтверждающий постоянное проживание на территории Республики Беларусь в течение последних семи лет либо при наличии оснований, предусматривающих сокращение указанного срока проживания, - документы, подтверждающие эти основания (для лиц, постоянно проживающих в Республике Беларусь); документ о наличии законного источника средств существования; ходатайство республиканского органа государственного управления в Совет Министров Республики Беларусь с обоснованием необходимости приема в гражданство Республики Беларусь (для лиц, имеющих выдающиеся результаты перед Республикой Беларусь, высокие достижения в области науки, техники, культуры и т.п.); квитанцию об уплате государственной пошлины либо консульского сбора или документ об освобождении от их уплаты.

Прием заявлений по вопросам гражданства осуществляется по месту постоянного жительства заявителя: для лиц, проживающих на территории Республики Беларусь, - управлениями, отделами внутренних дел областей, городов, районов и районов в городах; для лиц, проживающих за пределами Республики Беларусь, - дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Республики Беларусь. Заявления, поступившие непосредственно Президенту Республики Беларусь, направляются в соответствующие государственные органы. Заявления по вопросам гражданства подаются лицами, достигшими 18-летнего возраста, в письменной форме за личной подписью и с указанием даты написания. Заявление считается принятым со дня подачи всех необходимых документов.

Установлен срок рассмотрения заявлений в местных органах внутренних дел, МВД, дипломатических или консульских учреждениях, МИДе, КГБ и Совете Министров Республики Беларусь. Для каждого из этих органов он не должен быть более чем один месяц.

При отсутствии предусмотренных Законом оснований для оформления материалов по вопросам гражданства, а также наличии препятствий (непредоставление документа о выходе из иностранного гражданства; отбывание заявителем наказания в виде лишения свободы и др.) орган внутренних дел, дипломатическое представительство, консульское учреждение Республики Беларусь отклоняют заявление о приеме в гражданство, о чем в письменной форме сообщается заявителю. Этот отказ может быть обжалован заявителем в вышестоящий в порядке подчиненности орган, который обязан в месячный срок рассмотреть ее и дать заявителю мотивированный ответ в письменной форме. В случае несогласия с решением вышестоящего органа либо неполучения от этого органа в течение месяца мотивированного ответа заявитель имеет право обратиться с жалобой в суд.

Прекращение гражданства может иметь место вследствие выхода из гражданства Республики Беларусь либо его утраты, а также по иным основаниям, предусмотренным Законом (например, в связи с отменой решения о приобретении гражданства).

Положением предусмотрены документы, которые прилагаются к ходатайству о выходе из гражданства Республики Беларусь (см. п. 13).

Законом предусмотрены следующие основания утраты гражданства Республики Беларусь: вследствие поступления лица на воинскую службу, службу в полицию, органы безопасности, юстиции или иные государственные органы иностранного государства при отсутствии оснований, предусмотренных Законом "О гражданстве Республики Беларусь". Так, прекращение гражданства Республики Беларусь не допускается, если гражданин нашего государства: является обвиняемым либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; имеет задолженность по налогам или другие непогашенные долги и обязательства перед Республикой Беларусь, ее юридическими и физическими лицами; не имеет иного гражданства или гарантий его приобретения.

В соответствии с вышеназванным Положением предусмотрено определение принадлежности к гражданству Республики Беларусь, которое проводится во всех случаях, если возникают сомнения относительно принадлежности лица к гражданству Республики Беларусь. При этом в соответствующие органы представляются как официальные документы, так и надлежащим образом оформленные письменные подтверждения фактов, с которыми Закон связывает принадлежность к гражданству. Следует иметь в виду, что в необходимых случаях определение принадлежности к гражданству Республики Беларусь может проводиться по решению суда, который устанавливает факт постоянного проживания заявителя в Республике Беларусь на день вступления в силу Закона "О гражданстве Республики Беларусь".

Законом предусмотрено приобретение гражданства в порядке регистрации. Согласно ст. 15 приобрести гражданство Республики Беларусь в порядке регистрации могут:

лица, состоявшие в гражданстве бывшего СССР, при условии, что они родились либо постоянно проживали на территории Республики Беларусь до 12 ноября 1991 года, а также супруги таких лиц, состоявшие в гражданстве бывшего СССР, и их потомки;

дети - по совместному заявлению родителей, один из которых состоит в гражданстве Республики Беларусь, либо по заявлению одного из родителей, состоящего в гражданстве Республики Беларусь, если место нахождения другого родителя, являющегося иностранным гражданином, неизвестно, либо по заявлению единственного родителя, состоящего в гражданстве Республики Беларусь;

дети, находящиеся на территории Республики Беларусь, единственный известный родитель или оба родителя которых умерли, лишены родительских прав, отказались от воспитания ребенка или дали согласие на его усыновление, признаны в судебном порядке недееспособными, безвестно отсутствующими или умершими, а также недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна (попечителя), согласованному с органом опеки и попечительства.

Закон "О гражданстве" закрепляет, по существу, два принципа приема гражданства - принцип крови и принцип почвы.

Что касается права на гражданство ребенка, то вопрос решается следующим образом. Согласно ст. 13 Закона ребенок приобретает гражданство Республики Беларусь по рождению, если на день рождения ребенка:

родители (единственный родитель) ребенка состоят в гражданстве Республики Беларусь, независимо от места рождения ребенка;

один из родителей ребенка состоит в гражданстве Республики Беларусь, а другой является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно, независимо от места рождения ребенка;

один из родителей ребенка состоит в гражданстве Республики Беларусь, а другой является иностранным гражданином, - по совместному заявлению родителей, независимо от места рождения ребенка. При отсутствии такого заявления ребенок приобретает гражданство Республики Беларусь, если иначе он стал бы лицом без гражданства;

родители (единственный родитель) ребенка, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, являются лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Республики Беларусь;

родители (единственный родитель) ребенка, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, являются иностранными гражданами, при условии, что ребенок родился на территории Республики Беларусь, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему своего гражданства.

Находящийся на территории Республики Беларусь ребенок, родители которого неизвестны, становится гражданином Республики Беларусь.

Законом определено, как решаются вопросы гражданства ребенка при изменении гражданства родителями и усыновлении.

В случае изменения гражданства родителями (единственным родителем) соответственно изменяется гражданство ребенка, если он не достиг возраста 14 лет.

Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет в случае изменения гражданства их родителей, а также усыновленных детей допускается только с согласия детей, выраженного в письменной форме и нотариально заверенного.

По желанию родителей (единственного родителя) в случае прекращения ими гражданства Республики Беларусь за ребенком в возрасте до 16 лет может сохраняться гражданство Республики Беларусь.

Если родители или один из родителей ребенка, который проживает на территории Республики Беларусь и над которым установлены опека или попечительство граждан Республики Беларусь, выходят из гражданства Республики Беларусь или утрачивают его и при этом не участвуют в воспитании ребенка, ребенок сохраняет гражданство Республики Беларусь.

Если гражданство Республики Беларусь приобретает один из родителей, а другой остается иностранным гражданином или лицом без гражданства, ребенок может приобрести гражданство Республики Беларусь по совместному заявлению родителей или родителя, который приобретает гражданство Республики Беларусь, если место нахождения другого родителя неизвестно.

Если гражданство Республики Беларусь приобретает один из родителей, а другой остается лицом без гражданства, ребенок, который проживает на территории Республики Беларусь, становится гражданином Республики Беларусь, если иначе он стал бы лицом без гражданства.

Если один из родителей выходит из гражданства Республики Беларусь или утрачивает его, а другой остается гражданином Республики Беларусь, ребенок сохраняет гражданство Республики Беларусь. По совместному заявлению родителей такому ребенку может быть разрешен выход из гражданства Республики Беларусь.

Ребенок, который является иностранным гражданином или лицом без гражданства, при усыновлении гражданином Республики Беларусь или супругами, являющимися гражданами Республики Беларусь, либо супругами, один из которых является гражданином Республики Беларусь, а другой - лицом без гражданства, становится гражданином Республики Беларусь со дня усыновления.

Ребенок, который является иностранным гражданином или лицом без гражданства, при усыновлении супругами, один из которых является гражданином Республики Беларусь, а другой - иностранным гражданином, может приобрести гражданство Республики Беларусь по совместному заявлению усыновителей.

За ребенком, являющимся гражданином Республики Беларусь, сохраняется гражданство Республики Беларусь при его усыновлении:

супругами, являющимися иностранными гражданами, или иностранным гражданином;

супругами, являющимися лицами без гражданства, или лицом без гражданства;

супругами, один из которых является гражданином Республики Беларусь, а другой - иностранным гражданином или лицом без гражданства.

У ребенка, усыновленного супругами, являющимися иностранными гражданами, или иностранным гражданином, гражданство Республики Беларусь может быть прекращено после достижения им 16-летнего возраста в порядке выхода из гражданства на основании заявления усыновителей (усыновителя).

Статья 11. Иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

Комментарий к статье 11

Иностранным признается гражданин, который не является гражданином Республики Беларусь и имеет доказательство своей принадлежности к гражданству другого государства.

Лицом без гражданства в Республике Беларусь признается лицо, не являющееся гражданином Республики Беларусь и не имеющее доказательств своей принадлежности к гражданству другого государства.

Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства определяется Конституцией, международными договорами Республики Беларусь и Законом "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", а также иными актами законодательства.

Основой правового положения иностранцев и лиц без гражданства является конституционная норма, согласно которой эти лица пользуются правами и свободами, исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь. Особенности их статуса могут быть установлены в самой Конституции, законах и международных договорах.

Для определения наличия прав или обязанностей этих лиц необходимо анализировать нормы Конституции. Например, в ст. 80 Конституции предусмотрено, что Президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, что исключает право баллотироваться на этот пост иностранца или лица без гражданства. В ст. 57 Конституции обязанность защищать Республику Беларусь возложена лишь на граждан Республики Беларусь. Поэтому иные лица ее не несут.

Гуманистический характер белорусского государства проявляется в том, что иностранные граждане и лица без гражданства равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств.

Законом "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" предусмотрено применение положений названного Закона в отношении иностранных граждан, находящихся на территории Беларуси, на взаимной основе.

Если другое государство ограничивает или нарушает общепризнанные нормы правового положения иностранных граждан в отношении граждан Республики Беларусь, то Парламентом в ответ могут устанавливаться соответственные ограничения прав и свобод в отношении граждан этого государства.

Иностранцы и лица без гражданства могут проживать на территории Республики Беларусь либо постоянно, либо временно. Основанием для получения разрешения органов внутренних дел на постоянное жительство являются: близкое родство с гражданами Республики Беларусь, заключение брака с гражданином Республики Беларусь. Законодательством могут быть предусмотрены и иные случаи выдачи таких разрешений.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся в Республике Беларусь, в соответствии с Конституцией и законами Республики Беларусь гарантируются неприкосновенность личности и жилья, другие личные права и свободы.

Задержанные или арестованные иностранные граждане либо лица без гражданства должны быть безотлагательно информированы на понятном им языке о причинах задержания или ареста, правах, которые они имеют в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Орган, задержавший или арестовавший иностранного гражданина, сообщает об этом в Министерство иностранных дел Республики Беларусь для информирования о случившемся дипломатического или консульского представительства государства, гражданином которого является задержанный или арестованный.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории Республики Беларусь, могут перемещаться по территории Республики Беларусь и выбирать место жительства в Республике Беларусь в соответствии с Правилами пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, утвержденными Советом Министров Республики Беларусь.

Ограничения в перемещении и выборе места жительства допускаются только в установленном законодательством порядке.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь, могут заниматься трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, если эта деятельность не запрещена законодательством Республики Беларусь либо для занятия такой деятельностью не предусматривается обязательное условие, связанное с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства, временно проживающие на территории Республики Беларусь, имеют право заниматься трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, если это совместимо с целями их пребывания, а в иных случаях - только при получении специального разрешения, выданного государственными органами, уполномоченными на то Советом Министров Республики Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь и занимающиеся на законных основаниях трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, имеют все социально-экономические права, которыми пользуются граждане Республики Беларусь, включая права на социальное обеспечение.

Социально-экономические права иностранных граждан и лиц без гражданства, временно проживающих на территории Республики Беларусь и занимающихся на законных основаниях трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, определяются действующим законодательством.

Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на получение образования в Республике Беларусь в соответствии с порядком, установленным законодательством Республики Беларусь, а также право вступать на общих основаниях с гражданами Республики Беларусь в профессиональные союзы и другие общественные объединения, если это не противоречит их уставам и законодательству Республики Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства не могут избирать и быть избранными в выборные государственные органы Республики Беларусь, а также принимать участие в референдумах; не могут занимать должности, назначение на которые в соответствии с законодательством связано с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь; не исполняют всеобщей воинской обязанности.

Иностранцы и лица без гражданства могут въезжать в Республику Беларусь и выезжать из нее только по действительным паспортам или документам, их заменяющим, при наличии разрешения, выданного в установленном порядке. При наличии определенных оснований им может быть отказано во въезде в Республику Беларусь, в некоторых случаях ограничен выезд из Республики Беларусь либо сокращен срок пребывания в Беларуси.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть выдворены за пределы Республики Беларусь:

1) если это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Республики Беларусь и иных лиц;

2) если их действия противоречат интересам государственной безопасности или охраны общественного порядка;

3) если они грубо нарушили законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, таможенное, валютное или иное законодательство и нет оснований для привлечения их к уголовной ответственности.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны покинуть Республику Беларусь в срок, указанный в решении о выдворении за пределы Республики Беларусь, принятом в установленном порядке. Лица, уклоняющиеся от выезда, подлежат с санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание допускается на срок, необходимый для выдворения.

Вопросы, касающиеся правового статуса иностранных граждан, нередко находятся в поле зрения Конституционного Суда Республики Беларусь. Так, исходя из конституционных гарантий на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах Республики Беларусь, права собственности и права граждан на жилище, а также норм международного права, Конституционный Суд своим решением от 25 марта 1997 г. снял ряд существовавших ранее ограничений в реализации этих прав. Он указал, что граждане Республики Беларусь, в том числе и постоянно проживающие за ее пределами, вправе приобретать квартиры или дома по договору купли-продажи в любых населенных пунктах Республики Беларусь независимо от постоянного места жительства. Аналогичным правом должны пользоваться и иностранные граждане, лица без гражданства, постоянно проживающие в Беларуси и имеющие законный источник существования. Особенности приобретения квартир (домов) могут быть установлены в г.Минске, являющимся столицей нашей республики, статус которого должен определяться законом. Что же касается иностранных граждан, постоянно не проживающих на территории нашей республики, то право на покупку квартир или домов может быть реализовано в соответствии с международными договорами и установленной процедурой реализации этих договоров.

Как отмечалось, правовой статус иностранных граждан может определяться международными договорами. Так, 25 декабря 1998 г. в г.Москве был подписан Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о равных правах граждан (ратифицирован 17 февраля 1999 г.). В Договоре предусмотрено, что граждане двух государств обладают равными правами избирать и быть избранными в выборные органы Союза, имеют равные права на участие в хозяйственной деятельности на территориях Договаривающихся Сторон, пользуются равными гражданскими правами и свободами, как это предусмотрено законодательством Сторон, обеспечивают доступность и равные права граждан.

Стороны обеспечивают доступность и равные права граждан в получении среднего, среднего специального, высшего и послевузовского профессионального образования. Абитуриенты поступают в учебные заведения на основе действующих правил приема.

Обмен жилыми помещениями между гражданами Беларуси и России осуществляется беспрепятственно в соответствии с национальным законодательством и является основанием для выдачи им разрешений на постоянное жительство на территориях Договаривающихся Сторон.

Стороны обеспечивают равное право их граждан на приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом на своих территориях.

Безвозмездное получение гражданами государственного и муниципального имущества или приобретение его в соответствии с действующими в процессе приватизации льготами регулируется национальным законодательством в области приватизации.

Договаривающиеся Стороны обеспечивают гарантированную защиту права собственности граждан, а также равные права на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-правовых гарантий на территориях Беларуси и России.

Граждане Беларуси и России имеют равные права в оплате труда, режиме рабочего времени и времени отдыха, охране и условиях труда и других вопросах трудовых отношений. Трудовая деятельность регулируется на основе трудового договора (контракта) в соответствии с законодательством о труде. Стороны обеспечивают взаимное признание трудового стажа, включая стаж, исчисляемый в льготном порядке, и стаж работы по специальности, приобретенный в связи с трудовой деятельностью граждан.

Гражданам Беларуси и России обеспечиваются равные права на социальное обеспечение, медицинскую помощь и доступ к услугам лечебно-оздоровительных учреждений на территориях Договаривающихся Сторон. Взаиморасчеты на оказание скорой и неотложной медицинской помощи и лечение социально значимых заболеваний не производятся.

В то же время в самом Договоре (ст. 9) было предусмотрено, что Договаривающиеся Стороны в течение 1999 г. приведут действующее законодательство в соответствие с Договором.

Несколько ранее, чем был заключен Договор, 10 июля 1998 г. Совет Министров Республики Беларусь принял постановление "О реализации решения Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. N 3", которое закрепило, что граждане Российской Федерации вправе приобретать квартиры (дома), в том числе по договорам купли-продажи, в любых населенных пунктах Республики Беларусь наравне с гражданами Республики Беларусь. На республиканские органы государственного управления, облисполкомы и Минский горисполком возложена обязанность обеспечить реализацию прав, предоставленных гражданам Российской Федерации.

Президентом Республики Беларусь 2 марта 1998 г. издано распоряжение "О единых подходах при определении мер социальной защиты граждан Республики Беларусь и Российской Федерации". В целях выполнения решения Высшего Совета Союза Беларуси и России от 22 января 1998 г. N 6 "О единых подходах при установлении минимальных размеров оплаты труда, пенсионного обеспечения, упорядочении выплат пособий и льгот для граждан Беларуси и России", совершенствования системы государственных минимальных социальных стандартов, обеспечивающих основные социально-трудовые гарантии гражданам Республики Беларусь, было установлено, что в состав системы государственных минимальных социальных стандартов в Республике Беларусь включаются государственные минимальные социальные стандарты в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального и социального обслуживания населения.

В подписанном 17 января 1996 г. в г.Минске Договоре между Республикой Беларусь и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Республики Беларусь (ратифицирован 5 мая 1999 г.), достаточно интересно решены вопросы правового положения граждан Договаривающихся сторон. В нем, по существу, нет перечисления прав и свобод, которые предоставляются на взаимной основе гражданам этих государств. В ст. 4 Договора лишь подчеркнуто, что гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, за изъятиями, установленными Договором. В ней определено только, что гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, не пользуется следующими правами:

а) избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в представительные органы государственной власти Стороны проживания;

б) участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме), проводимом Стороной проживания;

в) занимать должности, назначение на которые в соответствии с законодательством Стороны проживания связано с принадлежностью к ее гражданству.

См. также комментарий к ст. 50.

Статья 12. Республика Беларусь может предоставлять право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность.

Комментарий к статье 12

Предоставление убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства решается в соответствии с Конституцией, Законом "О беженцах", Законом "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", международными договорами Республики Беларусь, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 мая 2003 г. N 728, которым утверждены Правила пребывания беженцев в Республике Беларусь, другими актами законодательства.

Право на убежище - это право иностранца, преследуемого в другом государстве за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность, пребывать на территории Республики Беларусь, которое может предоставляться Президентом Республики Беларусь.

Указом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 1994 г. N 229 утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В соответствии с указанным Положением убежище может предоставляться иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Республики Беларусь, вынужденным оставить страну проживания вследствие преследования их за политические, религиозные убеждения (если они не пропагандируют враждебность между людьми и не причиняют вреда их здоровью) либо за национальную принадлежность.

Документы по вопросам предоставления убежища подаются на имя Президента Республики Беларусь через органы Министерства внутренних дел Республики Беларусь по месту жительства заявителя. Заявления, поступившие непосредственно в Администрацию Президента Республики Беларусь, направляются на рассмотрение в указанное министерство.

При рассмотрении заявлений и оформлении материалов о предоставлении убежища запрашиваются необходимые документы, выясняются обстоятельства прибытия и причины нахождения заявителей на территории Республики Беларусь, сведения, характеризующие лиц, источники их существования, а также иные заслуживающие внимания обстоятельства. Подготовку необходимых материалов Министерство внутренних дел Республики Беларусь осуществляет совместно с Министерством иностранных дел Республики Беларусь, Комитетом государственной безопасности Республики Беларусь, Министерством труда Республики Беларусь, которые в пределах их ведения представляют необходимые сведения и дают свое заключение по каждому заявителю. Порядок оформления, рассмотрения, прохождения документов по вопросам предоставления убежища в указанных органах устанавливается Советом Министров Республики Беларусь. Предусмотрено, что срок рассмотрения заявлений в каждом из этих органов, а также в Совете Министров Республики Беларусь не должен превышать один месяц.

Поступившие затем в Администрацию Президента Республики Беларусь материалы предварительно рассматриваются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Республики Беларусь, которая при наличии ее предложения о предоставлении лицу убежища вносит материалы на рассмотрение Президенту Республики Беларусь. О заявлениях, по которым указанная Комиссия не нашла оснований для удовлетворения просьбы о предоставлении убежища, доводится до сведения Президента Республики Беларусь, а также сообщается заявителям через органы Министерства внутренних дел Республики Беларусь, занимавшиеся оформлением документов.

Лица, которым предоставлено убежище, и члены их семей, не являющиеся гражданами Республики Беларусь, пользуются правами и свободами и выполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

Статья 13. Собственность может быть государственной и частной.

Государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности.

Государство способствует развитию кооперации.

Государство гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях.

Недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства. Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства.

Законом могут быть определены и другие объекты, которые находятся только в собственности государства, либо установлен особый порядок перехода их в частную собственность, а также закреплено исключительное право государства на осуществление отдельных видов деятельности.

Государство гарантирует трудящимся право принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями с целью повышения эффективности их работы и улучшения социально-экономического уровня жизни.

Комментарий к статье 13

Основой развития государства как демократического, социального, правового является существование и развитие не только государственной, но и частной формы собственности. Только в соревновании (конкуренции) субъектов хозяйствования, принадлежащих к различным формам собственности, можно создать эффективную экономику.

Базовым правовым актом, определяющим основания возникновения и порядок осуществления права собственности, является Гражданский кодекс Республики Беларусь. В нем предусмотрено, что субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы. Субъектами права частной собственности являются физические и негосударственные юридические лица. При этом в Гражданском кодексе прямо зафиксировано, что права всех собственников защищаются равным образом.

Государственная собственность выступает в виде республиканской собственности (собственность Республики Беларусь) и коммунальной собственности (собственность административно-территориальных единиц).

В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может находиться в собственности граждан или юридических лиц. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Для юридических лиц такие ограничения могут быть установлены законодательными актами.

Гражданским кодексом определено что, имущество, переданное в качестве вкладов (взносов) учредителями (участниками, членами) коммерческим и некоммерческим организациям (кроме переданного унитарным предприятиям либо учреждениям, финансируемым собственником), а также имущество, приобретенное этими юридическими лицами, находится в собственности этих юридических лиц.

Учредители (участники, члены) коммерческой организации в отношении имущества, находящегося в собственности этой организации, имеют обязательные права, определяемые в ее учредительных документах.

Имущество, приобретенное общественными и религиозными организациями, благотворительными и иными фондами, находится в их собственности и может использоваться лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами.

Учредители (участники, члены) этих организаций утрачивают право на имущество, переданное ими в собственность соответствующей организации. В случае ликвидации такой организации ее имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, используется в целях, указанных в ее учредительных документах.

Важно не только провозгласить наличие государственной и частной собственности, но и предоставить всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме той, которая запрещена законом, гарантировать равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности. Это означает равенство всех субъектов хозяйствования перед законом и судом, право на одинаковую поддержку со стороны государства. Например, при кредитовании сельского хозяйства правом на помощь должны обладать не только совхозы, кооперативы, но и фермеры.

В действующей редакции Конституции появилась норма о том, что государство способствует развитию кооперации.

В Гражданском кодексе имеется ряд статей, посвященных производственным кооперативам, под которыми понимают коммерческие организации, участники которых обязаны внести имущественный паевой взнос, принимать личное трудовое участие в их деятельности и нести субсидиарную ответственность по обязательствам производственного кооператива в равных долях, если иное не определено в уставе, в пределах, установленных уставом, но не меньше величины полученного годового дохода в производственном кооперативе (см. ст. 107 ГК).

Согласно ст. 109 ГК имущество, находящееся в собственности производственного кооператива, делится на паи его членов в соответствии с уставом кооператива. Уставом кооператива может быть установлено, что определенная часть принадлежащего кооперативу имущества составляет неделимые фонды, используемые на цели, определяемые уставом. Решение об образовании неделимых фондов принимается членами кооператива единогласно, если иное не предусмотрено уставом кооператива.

Член кооператива обязан внести к моменту регистрации кооператива не менее десяти процентов паевого взноса, а остальную часть - в течение года с момента регистрации, если менее продолжительный срок не предусмотрен учредительными документами кооператива. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их трудовым участием, если иной порядок не предусмотрен уставом кооператива. В таком же порядке распределяется имущество, оставшееся после ликвидации кооператива и удовлетворения требований его кредиторов.

Наряду с производственными могут создаваться потребительские кооперативы. Согласно Гражданскому кодексу потребительским кооперативом признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных (имущественных) и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов (ст. 116).

Социальный характер нашего государства проявляется в том, что в соответствии с частью пятой ст. 13 Конституции государство призвано осуществлять регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивать направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях. Этими требованиями предопределяется сущность политики государства в сфере образования, социального обеспечения, привлечения к труду, занятости, налогообложения и т.д. Однако при этом очень важно найти баланс интересов отдельного человека и общества в целом. При проведении социальной политики государством не должны ущемляться конституционные права и свободы граждан (см. ст. 23 и др.).

В Конституции содержатся положения, определяющие право собственности на природные ресурсы.

При этом недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства. В собственности государства находятся также земли сельскохозяйственного назначения. В Конституции не подчеркивается, что эти земли составляют исключительную собственность государства. В этой связи не исключаем такое толкование (официальное) указанной нормы Конституции, согласно которому собственником данных земель наряду с государством может быть и гражданин, негосударственное юридическое лицо.

В соответствии с основным целевым назначением и независимо от форм собственности все земли в Республике Беларусь подразделяются на семь категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов), садоводческих товариществ и дачного строительства); земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Собственность на землю, как уже отмечалось, выступает в государственной и частной формах. Только земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. К землям сельскохозяйственного назначения относят все земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, предназначенные для этих целей.

В частной собственности граждан могут находиться земельные участки, приобретенные для ведения личного подсобного хозяйства: строительства и обслуживания жилого дома; ведения коллективного садоводства; дачного строительства.

К недрам относится часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (ст. 1 Кодекса о недрах).

Воды - вся вода, находящаяся в водных объектах, которыми является сосредоточение природных вод на поверхности суши либо в горных породах, имеющее характерные формы распространения и черты режима (ст. 1 Водного кодекса).

Леса (государственные и колхозные) образуют единый государственный лесной фонд. Леса состоят в исключительной собственности государства и предоставляются только в пользование. Лесопользователями могут быть предприятия, организации и учреждения, а также граждане. Лесным кодексом установлены следующие виды лесопользования: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка второстепенных лесных материалов; побочные лесные пользования (сенокошение, пастьба скота, заготовка и сбор дикорастущих плодов; орехов, грибов, ягод, лекарственных растений и др.); пользование лесом в научно-исследовательских целях; пользование лесом в культурно-оздоровительных целях; пользование лесом для нужд охотничьего хозяйства.

Трудовым законодательством предусмотрено право работников на участие в управлении предприятием. Весомыми полномочиями в этой сфере наделяется трудовой коллектив. Он, в частности, вправе участвовать в разработке и принятии решений по социально-экономическим вопросам деятельности предприятия, определять размер и порядок распределения чистой прибыли, передаваемой в собственность работников в установленном законодательством порядке, при отсутствии совета (правления) предприятия и др.

В Гражданском кодексе также содержится ряд статей, в которых затрагивается вопрос об участии граждан в управлении предприятиями, организациями, учреждениями. Так, в нем закреплено право участников хозяйственного товарищества или общества участвовать в управлении делами товарищества или общества, принимать участие в распределении прибыли и др. (ст. 64), достаточно подробно решен вопрос об управлении в производственном кооперативе.

Согласно ст. 110 ГК высшим органом управления такого кооператива является общее собрание его членов. Исполнительными органами кооператива являются правление и (или) его председатель. Они осуществляют текущее руководство деятельностью кооператива и подотчетны наблюдательному совету и общему собранию членов кооператива. Членами наблюдательного совета и правления кооператива, а также председателем кооператива могут быть только члены кооператива. Член кооператива не может одновременно быть членом наблюдательного совета и членом правления либо председателем кооператива. Компетенция органов управления кооперативом и порядок принятия ими решений определяются законодательством и уставом кооператива.

К исключительной компетенции общего собрания членов кооператива относятся:

1) изменение устава кооператива;

2) образование наблюдательного совета и прекращение полномочий его членов, а также образование и прекращение полномочий исполнительных органов кооператива, если это право по уставу кооператива не передано его наблюдательному совету;

3) прием и исключение членов кооператива;

4) утверждение годовых отчетов и бухгалтерских балансов кооперативов и распределение его прибыли и убытков;

5) решение о реорганизации и ликвидации кооператива.

Законодательством о производственных кооперативах и уставом кооператива к исключительной компетенции общего собрания может быть также отнесено решение иных вопросов. Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания или наблюдательного совета кооператива, не могут быть переданы ими на решение исполнительных органов кооператива. Член кооператива имеет один голос при принятии решений общим собранием.

Что касается унитарного предприятия (коммерческой организации, не наделенной правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество), то согласно ст. 113 ГК его органом управления является руководитель, который назначается собственником имущества либо уполномоченным собственником органом. Однако, как мы уже отмечали, роль членов трудового коллектива в управлении таким предприятием также велика.

Статья 14. Государство регулирует отношения между социальными, национальными и другими общностями на основе принципов равенства перед законом, уважения их прав и интересов.

Отношения в социально-трудовой сфере между органами государственного управления, объединениями нанимателей и профессиональными союзами осуществляются на принципах социального партнерства и взаимодействия сторон.

Комментарий к статье 14

В комментируемой статье, по существу, идет речь о равноправии общностей, под которыми понимают совокупность людей, имеющих общие социальные признаки, например, социальная группа, профессия, место проживания, религиозная принадлежность и т.п.

Ряд принятых нормативных актов направлен на создание и развитие общностей с учетом их особенностей, требующих особой поддержки и защиты со стороны государства. К таким актам можно отнести законы "О правах ребенка", "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь", "О национальных меньшинствах" и др.

Например, в Законе "О правах ребенка" определяются задачи государства, его органов по защите детства, семьи и материнства. Деятельность в этой сфере обуславливается интересами как нынешнего, так и будущих поколений. В основу Закона положены нормы Конвенции о правах ребенка, а также действовавшей в тот момент Конституции Республики Беларусь 1978 года (с изменениями и дополнениями). Это обстоятельство обуславливает необходимость критического анализа положений закона: в случае расхождения норм закона с действующей Конституцией приоритет и непосредственное действие имеют положения Основного Закона. Закон определяет правовой статус ребенка (права, обязанности, ответственность) с целью его гармоничного развития. При этом дополнительными гарантиями пользуются дети с определенными особенностями развития, а также оказавшиеся в неблагоприятных (экстремальных) ситуациях.

Закон "О правах ребенка" является, по существу, базовым по отношению не только к ведомственным нормативным актам, но и к другим законодательным актам, касающимся прав и интересов ребенка. Это прямо указано в ст. 2 Закона. Более того, установленные названным Законом права ребенка не могут быть ограничены никаким иным актом. Приоритет могут иметь международные договоры, которые имплементированы в наше национальное законодательство, т.е. которые ратифицированы Республикой Беларусь, либо которые ею утверждены, либо наше государство к ним присоединилось.

Трудовым, гражданским, административным, уголовным и иным законодательством установлены различные виды юридической ответственности за нарушение положений Закона "О правах ребенка" - дисциплинарная и материальная, гражданско-правовая, административная, уголовная ответственность.

Согласно Закону "О национальных меньшинствах в Республике Беларусь" принадлежность гражданина Республики Беларусь к национальному меньшинству является делом его личного свободного выбора, из-за осуществления которого не могут возникать никакие неблагоприятные последствия. Не допускается какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав и свобод граждан Республики Беларусь за их принадлежность к национальному меньшинству, а также попытки ассимиляции против их воли. Никто не вправе требовать от гражданина Республики Беларусь указания его национальной принадлежности ни устно, ни письменно. Более того, Республика Беларусь гарантирует национальным меньшинствам равные политические, экономические и социальные права и свободы, в том числе: право на получение помощи со стороны государства в деле развития национальной культуры и образования, право на изучение и пользование родным языком, право на сохранение национальных традиций, развитие профессионального и самодеятельного искусства, право занимать любые должности в государственных органах и др.

Статья 15. Государство ответственно за сохранение историко-культурного и духовного наследия, свободное развитие культур всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь.

Комментарий к статье 15

Историко-культурное наследие народа Республики Беларусь, созданное им, является его достоянием, неотъемлемой частью достижения мировой цивилизации. Ее духовные, художественные и документальные ценности создают необходимые условия духовного, интеллектуального и экономического развития общества. Идентификация, охрана, сохранение, популяризация, передача поколениям историко-культурных ценностей является святой обязанностью государства, делом чести ее гражданина (преамбула Закона "Об охране историко-культурного наследия").

Историко-культурными ценностями являются наиболее отличительные материальные объекты и нематериальные проявления человеческого творчества, которые имеют выдающиеся духовные, эстетические и документальные достоинства и взяты под охрану государства (ст. 2 указанного Закона).

Законодательством предусматривается классификация историко-культурных ценностей, учет и охрана историко-культурного наследия.

Статья 16. Религии и вероисповедания равны перед законом.

Взаимоотношения государства и религиозных организаций регулируются законом с учетом их влияния на формирование духовных, культурных и государственных традиций белорусского народа.

Запрещается деятельность религиозных организаций, их органов и представителей, которая направлена против суверенитета Республики Беларусь, ее конституционного строя и гражданского согласия либо сопряжена с нарушением прав и свобод граждан, а также препятствует исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей или наносит вред их здоровью и нравственности.

Комментарий к статье 16

Республика Беларусь является светским государством. Согласно ст. 4 Конституции идеология религиозных объединений не может устанавливаться в качестве обязательной. В свою очередь законодательством устанавливается ответственность за какое-либо прямое или косвенное ограничение прав граждан в зависимости от их отношения к религии, равно как за разжигание вражды и ненависти либо оскорбления граждан в связи с их религиозными убеждениями.

Как отмечается в литературе (см.: Основы идеологии белорусского государства. Учебное пособие для вузов. - Минск, 2004. - С. 402 - 403), по состоянию на 1 января 2004 г. в Республике Беларусь насчитывалось 2863 религиозные общины, в их числе 1290 православных и 432 католические. Старообрядческих общин в республике - 34, Христиан веры Евангельской - 494, Евангельских христиан-баптистов - 270, Совет церквей ЕХБ - 29, греко-католических - 13, новоапостольских - 20, иудейских - 29, исламских - 27, Свидетелей Иеговы - 26, бахаи - 6, мормонов - 3, кришнаитов - 6, первых христиан - 1. На территории Беларуси имеются 1040 православных церквей; костелов и других культовых помещений - 387.

В настоящее время строится 227 новых культовых зданий, в том числе православных - 144, католических - 40, протестантских - 40. Принимаются меры по ремонту и реставрации многих культовых помещений.

В республике имеются такие религиозные организации, как православная и католическая духовные семинарии, православная академия и духовное училище, 21 православный и 8 католических монастырей, 24 протестантские миссионерские организации, 43 религиозных центра и управления (республиканские и областные), среди них - 10 православных и 3 католические епархии. Численность религиозных организаций достигла 3012. В религиозных организациях осуществляют свою деятельность 2696 служителей культа, в том числе - 1254 православных священника и 392 католических ксендза (192 из них являются иностранными гражданами).

В новой редакции Конституции (см. часть вторую ст. 16) появилась запись о том, что взаимоотношения государства и религиозных организаций регулируются законом с учетом их влияния на формирование духовных, культурных и нравственных традиций белорусского народа. В этой связи Закон "О свободе вероисповеданий и религиозных организациях" Законом от 31 октября 2002 г. изложен в новой редакции.

Государство не возлагает на религиозные организации выполнение каких-либо государственных функций, не вмешивается в деятельность религиозных организаций, если она не противоречит законодательству. Оно не финансирует деятельность религиозных организаций.

Религиозные организации не выполняют государственных функций. Они вправе участвовать в общественной жизни, а также использовать наравне с другими общественными объединениями средства массовой информации.

Религиозные организации не участвуют в деятельности политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели, и не оказывают им финансовой и иной поддержки.

В местах богослужений не допускается использование государственной символики, проведение собраний, митингов и других мероприятий политического характера, а также выступлений, призывов, оскорбляющих представителей органов власти, должностных лиц и отдельных граждан.

Государство способствует установлению отношений терпимости и уважения между гражданами, исповедующими религию и не исповедующими ее, религиозными организациями различных исповеданий, а также между их последователями.

Религиозные организации обязаны соблюдать требования Конституции Республики Беларусь и действующего законодательства.

Религиозными организациями в Республике Беларусь признаются добровольные объединения граждан Республики Беларусь (религиозные общины) или религиозных общин (религиозные объединения), объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения религиозных потребностей, а также монастыри и монашеские общины, религиозные братства и сестричества, религиозные миссии, духовные учебные заведения.

Религиозные организации имеют следующие признаки: вероисповедание; разработанная культовая практика; проведение богослужений; религиозное просвещение и воспитание своих последователей.

Важно иметь в виду, что руководителем религиозной организации может быть только гражданин Республики Беларусь.

Согласно новой редакции вышеназванного Закона религиозные общины образуются по инициативе не менее 20 граждан Республики Беларусь, достигших 18-летнего возраста и постоянно проживающих в одном или нескольких населенных пунктах, имеющих смежные территориальные пределы, и действуют только на их территории.

Религиозные организации подлежат обязательной государственной регистрации. С момента государственной регистрации религиозная организация приобретает статус юридического лица. Государственную регистрацию религиозных организаций осуществляют: религиозных общин - областные и Минский городской исполнительные комитеты; религиозных объединений, а также монастырей и монашеских общин, религиозных братств и сестричеств, религиозных миссий, духовных учебных заведений, создаваемых по решению органов управления религиозных объединений, - республиканский орган Государственного управления по делам религий.

Религиозная организация осуществляет свою деятельность на основании устава.

Уставы религиозных организаций в соответствии с гражданским законодательством определяют их правоспособность. Эти уставы содержат сведения о виде, местонахождении и районе деятельности религиозных организаций, их вероисповедной принадлежности, о месте в организационной структуре религиозного объединения, об имущественном положении, о порядке решения имущественных и других вопросов в случае прекращения их деятельности, а также иные положения, связанные с особенностями деятельности данных организаций.

Для регистрации религиозной общины учредители подают в городской, районный исполнительные комитеты, местную администрацию по месту предполагаемой деятельности общины заявление о ее регистрации, подписанное всеми участниками (членами) этой общины. К заявлению прилагаются: список граждан; устав религиозной общины в трех экземплярах; протокол собрания участников; документ, подтверждающий право размещения религиозной общины по месту нахождения, указанному в уставе. Эти документы рассматриваются в месячный срок и направляются с соответствующими заключениями в областной, Минский городской исполнительный комитет, которые принимают решение о регистрации или об отказе в регистрации религиозной общины, о чем сообщается заявителям.

Для регистрации религиозного объединения его учредители подают заявление и необходимые документы в республиканский орган государственного управления по делам религий, который принимает решение в месячный срок.

Отказ, а также уклонение регистрирующего органа от государственной регистрации религиозной организации могут быть обжалованы в суд.

Законом определены основания для отказа в государственной регистрации религиозной организации, а также основания ее возможной ликвидации.

Суд рассматривает дела о прекращении деятельности религиозных организаций в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь, по заявлению органа, уполномоченного проводить регистрацию их уставов, или прокурора.

В собственности религиозных организаций могут находиться здания, предметы культа, объекты производственного, социального и благотворительного назначения, денежные средства и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности.

Граждане и религиозные организации вправе приобретать, использовать религиозную литературу на языке по своему выбору, а равно другие предметы и материалы религиозного назначения.

Религиозные организации вправе в порядке, установленном законодательством, производить, экспортировать, импортировать и распространять предметы религиозного назначения, религиозную литературу и иные информационные материалы религиозного содержания.

Выпуск периодических изданий религиозного характера и иной религиозной литературы, не имеющей богослужебного назначения, осуществляется в соответствии с законодательством о печати и средствах массовой информации.

Влияние религии на развитие государства и общества весьма существенно. Так, в принятом Архиерейским Собором документе об Основах социальной концепции Русской Православной Церкви зафиксированы многие фундаментальные принципы взаимоотношений церкви, общества и государства: 1) о взаимном уважении государства и церкви; 2) о сферах, где церковь не может сотрудничать с государством; 3) о собственности религиозных организаций, основным компонентом которой является добровольная жертва верующих, что должно исключать автоматическое распространение на отношения в этой области государственного налогообложения; 4) о смертной казни; 5) об абортах, которые возможны, лишь когда существует прямая угроза жизни матери; 6) о недопустимости клонирования человека; 7) о нравственной ответственности журналистов и СМИ за пропаганду пороков и эксплуатацию человеческих инстинктов. Многие из этих идей следовало бы закрепить в нормативных правовых актах, в том числе в Законе "О свободе вероисповеданий и религиозных организациях".

Законодательством предусмотрены праздничные нерабочие дни, приходящиеся на некоторые религиозные праздники православной и католической конфессий: Рождество Христово, Пасха, Радуница, День памяти (см.: Указ Президента Республики Беларусь от 26 марта 1998 г. N 157 "О государственных праздниках и праздничных днях в Республике Беларусь" с последующими изменениями).

Статья 17. Государственными языками в Республике Беларусь являются белорусский и русский языки.

Комментарий к статье 17

В принятой 15 марта 1994 г. Конституции первоначально речь шла лишь о том, что только белорусский язык является государственным языком.

В результате проведенного 14 мая 1995 г. референдума, на котором 83,3% принявших в нем участие избирателей высказалось за придание русскому языку равного статуса с белорусским, появилась необходимость корректировки Конституции и текущего законодательства.

В действующей редакции Конституции (после референдума 24 ноября 1996 г.) появилась запись о государственности двух языков - белорусского и русского. 13 июля 1998 г. Президентом подписан Закон "О языках в Республике Беларусь" от 26 января 1990 г. в новой редакции. Он изложен с учетом новых конституционных положений.

Законом предусмотрена обязанность государственных органов обеспечивать всестороннее функционирование белорусского и русского языков во всех сферах общественной жизни, проявлять государственную заботу о свободном развитии и употреблении всех национальных языков, которыми пользуется население республики.

Гражданам гарантируется право пользования национальным языком, право обращения в государственные органы, органы местного управления и самоуправления, на предприятия, учреждения, организации и общественные объединения на белорусском, русском либо ином приемлемом для сторон языке. Закон обязывает руководителей, других работников государственных органов, органов местного управления и самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений владеть белорусским и русским языком.

В законе установлено, что акты государственных органов принимаются и публикуются на белорусском и (либо) русском языке (ст. 7). Однако, на наш взгляд, эта норма не полностью соответствует требованиям Конституции. Что касается принятия актов на одном из государственных языков, то с этим в принципе можно согласиться, однако их публикация должна с учетом требований ст.ст. 7 и 17 Конституции осуществляться на двух языках. Аналогично такой подход должен быть обеспечен и относительно актов органов местного управления и самоуправления, которые к тому же могут публиковаться на национальном языке большинства проживающего населения.

Положениями Закона урегулированы вопросы осуществления делопроизводства, ведения документации, технической и проектной документации, языка съездов, конференций и других форумов, в сфере обслуживания, судопроизводства и др.

Полагаем, что указанный Закон нуждается в дальнейшем совершенствовании. Например, право выбора языка судопроизводства, возможно, должно быть предоставлено по гражданскому делу истцу.

Каждому гражданину гарантируется его неотъемлемое право на воспитание и получение образования на белорусском либо русском языке. Это право обеспечивается системой дошкольных учреждений, общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, средних специальных и высших учебных заведений.

Результаты научных исследований оформляются на одном из государственных языков.

В средствах массовой информации используются белорусский и (либо) русский язык (ст. 27 Закона). При этом и в государственных средствах массовой информации должен быть обеспечен баланс использования двух языков.

К сожалению, у нас еще отмечаются случаи ущемления равноправия государственных языков. В связи с жалобами граждан Конституционным Судом Республики Беларусь было направлено в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь предложение об установлении административной ответственности за нарушение законодательства о языках. Законом от 24 ноября 1999 г. Кодекс об административных правонарушениях дополнен ст. 172-2, согласно которой публичное порочение государственных и иных национальных языков, которыми пользуется население Республики Беларусь, создание препятствий и ограничение в пользовании ими влечет наложение штрафа на граждан в размере от двух до пяти минимальных заработных плат, на должностных лиц - в размере от пяти до десяти минимальных заработных плат. Такие дела подведомственны административным комиссиям (см. ст. 199 Кодекса), а протоколы о правонарушении составляют уполномоченные на то должностные лица исполнительных комитетов местных Советов депутатов (см. ст. 234 Кодекса).

См. также комментарий к ст. 50.

Статья 18. Республика Беларусь в своей внешней политике исходит из принципов равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела и других общепризнанных принципов и норм международного права.

Республика Беларусь ставит целью сделать свою территорию безъядерной зоной, а государство - нейтральным.

Комментарий к статье 18

В части первой комментируемой статьи сформулированы лишь некоторые, но наиболее важные общепризнанные принципы и нормы международного права (см. также комментарий к ст. 8).

Республика Беларусь проводит внешнюю политику, направленную на мирное разрешение всех возникающих споров. С ее территории выведено ядерное оружие. Стратегическая цель - сделать наше государство нейтральным.

Статья 19. Символами Республики Беларусь как суверенного государства являются ее Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн.

Комментарий к статье 19

Действующая Конституция, в отличие от Конституции 1978 г., не дает описания государственных символов Республики Беларусь.

Вопрос о государственном флаге и Государственном гербе Республики Беларусь выносился на республиканский (1995 г.) референдум, он был одобрен 75,1% голосов лиц, участвовавших в народном голосовании.

По итогам референдума Президент Республики Беларусь указами от 7 июня 1995 г. N 213 и N 214 утвердил эталон Государственного герба Республики Беларусь и Положение о Государственном гербе Республики Беларусь, а также Положение о Государственном флаге Республики Беларусь соответственно.

5 июля 2004 г. принят Закон Республики Беларусь "О государственных символах Республики Беларусь".

Согласно Закону государственный флаг Республики Беларусь представляет собой прямоугольное полотнище, состоящее из двух горизонтальных цветных полос: верхней - красного цвета и нижней - зеленого цвета. Отношение ширины полос красного и зеленого цвета - 2:1. Отношение ширины Государственного флага Республики Беларусь к его длине - 1:2. У древка вертикально расположен белорусский национальный орнамент красного цвета на белом поле, составляющем 1/9 длины Государственного флага Республики Беларусь. Государственный флаг Республики Беларусь крепится на древке (флагштоке), которое окрашивается в золотистый (охра) цвет. Отношение ширины Государственного флага Республики Беларусь к длине древка - 1:3.

При проведении церемоний и других торжественных мероприятий, а также при установке Государственного флага Республики Беларусь в служебных кабинетах Президента Республики Беларусь, Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь, Председателя Верховного Суда Республики Беларусь, Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь и руководителей иных государственных органов, подчиненных Президенту Республики Беларусь, руководителей республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, председателей местных Советов депутатов, руководителей местных исполнительных и распорядительных органов на верхнем конце древка Государственного флага Республики Беларусь закрепляется навершие ромбовидной формы с изображением пятиконечной звезды, аналогичным ее изображению на Государственном гербе Республики Беларусь. Навершия изготавливаются из металла желтого цвета (ст. 4).

Законом определены здания, транспортные средства и другие объекты, на которых поднимается или устанавливается государственный флаг.

При одновременном поднятии или установлении Государственного флага Республики Беларусь и флага другого государства Государственный флаг Республики Беларусь должен быть поднят или установлен с правой стороны, а флаг другого государства - с левой, если стать лицом к ним. В случае поднятия флагов трех и более государств флаги располагаются в алфавитном порядке по названию этих государств.

Государственный флаг Республики Беларусь располагается на одном уровне с флагами других государств и должен быть одного размера с ними.

Согласно ст. 9 Закона Государственный герб Республики Беларусь представляет собой размещенный в серебряном поле зеленый контур Государственной границы Республики Беларусь, наложенный на золотые лучи восходящего над земным шаром солнца. Вверху поля находится пятиконечная красная звезда. Герб обрамлен венком из золотых колосьев, переплетенных справа цветками клевера, слева - цветками льна. Венок трижды перевит с каждой стороны красно-зеленой лентой, в средней части которой в основании Государственного герба Республики Беларусь в две строки начертаны золотом слова "Рэспублiка Беларусь".

Государственный герб Республики Беларусь может воспроизводиться в многоцветном, двухцветном и одноцветном (в том числе золотом) изображении в графическом или объемном варианте. Случаи помещения многоцветного, двухцветного и одноцветного (в том числе золотого) изображения Государственного герба Республики Беларусь в графическом или объемном варианте определяются законодательством Республики Беларусь. Законом определены здания, служебные кабинеты, документы, где помещается изображение Государственного герба Республики Беларусь.

В соответствии с ст. 11 Закона Государственный гимн Республики Беларусь представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь.

Государственный гимн Республики Беларусь может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо в иных вокальных, инструментальных или вокально-инструментальных вариантах. При этом могут использоваться аудио- и видеозапись, а также средства теле- и радиотрансляции. При вокальном и вокально-инструментальном исполнении Государственный гимн Республики Беларусь исполняется полностью, а при его инструментальном исполнении допускается частичное исполнение - проигрываются запев и припев один раз.

Законом предусмотрено, что Государственный гимн Республики Беларусь исполняется:

при вступлении Президента Республики Беларусь в должность - после принесения им Присяги; при открытии и закрытии сессий Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; во время официальной церемонии поднятия Государственного флага Республики Беларусь и иных официальных государственных церемоний; во время проведения церемоний встреч глав иностранных государств, парламентов и правительств иностранных государств, посещающих Республику Беларусь с официальными визитами;

при официальных церемониях возложения венков главами иностранных государств, парламентов и правительств; при проведении воинских ритуалов - в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил Республики Беларусь; при официальных церемониях во время спортивных соревнований на территории Республики Беларусь и за ее пределами - в соответствии с правилами организации этих соревнований, а также в других случаях (ст. 12).

Закон "О государственных символах Республики Беларусь" содержит приложения: приложение 1 - Двухцветное изображение Государственного герба Республики Беларусь; приложение 2, 3 - Дзяржаўны гiмн Рэспублiкi Беларусь (словы М.Клiмковiча, У.Карызны, музыка Н.Сакалоўскага).

Статья 20. Столица Республики Беларусь - город Минск.

Статус города Минска определяется законом.

Комментарий к статье 20

В столице нашего государства - городе Минске - располагаются практически все основные государственные учреждения - Президент, Парламент, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Прокуратура, Комитет государственного контроля и др.

Законом от 12 июля 2000 г. "О статусе столицы Республики Беларусь - города Минска" (см.: Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. - 2000 г. - N 24. - ст. 322) в целях сочетания интересов населения столицы и общегосударственных интересов определены особенности местного управления и самоуправления в г. Минске.

Согласно Закону столица Республики Беларусь - город, относящийся к особой категории населенных пунктов Республики Беларусь, являющийся административно-территориальной единицей Республики Беларусь, административно-политическим, экономическим и культурным центром государства. Государство устанавливает ряд гарантий для осуществления городом Минском функций столицы Республики Беларусь. Столица имеет свои символы - герб, флаг, гимн. Их описание, порядок использования утверждаются Минским городским Советом депутатов. Столица имеет свой устав, где определяются направления и порядок взаимодействия городских государственных органов и органов территориального общественного самоуправления по вопросам осуществления местного управления и самоуправления, особенности формирования и полномочий органов территориального общественного самоуправления, градостроительного устройства и другие вопросы.

Законом определены полномочия Минского городского исполнительного комитета, Минского городского Совета депутатов, особенности статуса Председателя Минского городского исполнительного комитета (по должности приравнивается к министру и входит в состав Совета Министров), устанавливаются особенности материального и финансового обеспечения столицы Республики Беларусь.

Раздел II. ЛИЧНОСТЬ, ОБЩЕСТВО, ГОСУДАРСТВО

Статья 21. Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства.

Каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий.

Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства.

Комментарий к статье 21

Комментируемая статья закрепляет принципиально новую концепцию взаимоотношений между государством и гражданином Республики Беларусь (см. также ст. 2 и др.). Если ранее права и свободы отдельного человека занимали второстепенное место, приоритет отдавался интересам общества или коллектива, класса, то сейчас высшей целью государства (его органов, должностных лиц) является осуществление такой деятельности, которая направлена на обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь.

От того, насколько гарантированы права и свободы, мы можем судить о том, реальны или декларативны положения Конституции.

Гарантии прав и свобод могут быть как общие, так и специальные.

К первым относят экономические, социальные, политические и духовные гарантии. Среди экономических гарантий следует назвать закрепленное в ст. 13 Конституции предоставление всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, гарантированность равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности, регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества. В ст. 44 Конституции провозглашена неприкосновенность собственности. Основой социальных гарантий служат нормы Конституции, направленные на обеспечение социального мира и сотрудничества в обществе (см. ст.ст. 1, 4, 5, 14, 16 и др.). Политические гарантии имеют целью обеспечение политического плюрализма, развитие демократии (ст.ст. 3, 4, 5). Духовные гарантии предполагают развитие человеческой личности на началах нравственности, взаимного уважения друг друга (см. ст.ст. 2, 16, 53 и др.).

Закрепленные в Конституции и текущем законодательстве специальные меры по обеспечению и охране прав, свобод, законных интересов относятся к юридическим гарантиям.

После проведенного в ноябре 1996 г. референдума в части второй комментируемой статьи появилась запись о праве каждого на достойный уровень жизни. Содержащаяся в этой части конкретизация данного понятия свидетельствует о социальном характере нашего государства (см. ст. 1) и о первостепенных шагах по реализации его деятельности как социального государства.

Следует иметь в виду, что термин "каждый" позволяет предположить, что положения Конституции в данном случае распространяют действие как на граждан Республики Беларусь, так и иностранных граждан, лиц без гражданства, по крайней мере постоянно проживающих на территории Республики Беларусь. При этом не следует возводить данную норму в абсолют. Так, согласно ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер.

Правовые основы установления, формирования и применения государственных минимальных социальных стандартов, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией социальных прав граждан, установлены Законом от 11 ноября 1999 г. "О государственных минимальных социальных стандартах" (см.: Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. - 1999 г. - N 34-35. - Ст. 514). В систему государственных минимальных социальных стандартов включены государственные минимальные социальные стандарты в области: оплаты труда; пенсионного обеспечения; образования; здравоохранения; культуры; жилищно-коммунального обслуживания; социальной поддержки и социального обслуживания.

Согласно вышеназванному Закону государственный минимальный социальный стандарт - это минимальный уровень государственных гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение основных потребностей человека, выражаемый в нормах и нормативах предоставления денежных выплат, бесплатных и общедоступных социальных услуг, социальных пособий и выплат.

Законом от 6 января 1999 г. "О прожиточном минимуме в Республике Беларусь" предусмотрена правовая основа для определения прожиточного минимума, его использования при формировании и реализации государственной политики регулирования уровня жизни, а также при осуществлении мер социальной защиты населения Республики Беларусь.

Согласно постановлению Совета Министров от 11 августа 1999 г. N 1254 "О мерах по социальной защите малообеспеченных граждан" критерием определения нуждаемости граждан в оказании первоочередной социальной помощи является невозможность именно по объективным причинам получения среднедушевого дохода выше утвержденного бюджета прожиточного минимума малообеспеченными гражданами (семьями) из числа: инвалидов I и II групп; одиноко проживающих пенсионеров; многодетных и неполных семей; трудоспособных граждан, осуществляющих уход за инвалидами I группы либо лицами, достигшими 80-летнего возраста, нуждающимися по заключению медико-реабилитационных экспертных комиссий или врачебно-консультационных комиссий в постоянной посторонней помощи, а также осуществляющих уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет; безработных граждан, состоящих на учете в государственной службе занятости и соблюдающих обязанности безработных, предусмотренные законодательством о занятости.

Местным исполнительным и распорядительным органам согласно постановлению следует:

относить граждан (семьи) к категории малообеспеченных, указанных в п. 1 названного постановления, располагающих среднедушевым доходом за предшествующий квартал ниже утвержденного бюджета прожиточного минимума для соответствующих социально-демографических групп населения, действующего на момент обращения за помощью;

создать банк данных о малообеспеченных гражданах (семьях) и оказывать им необходимую социальную поддержку;

до 1 сентября 1999 г. закрепить малообеспеченных граждан (семьи) за магазинами для обеспечения их товарами по более низким ценам;

обеспечить проведение ярмарок-распродаж социально значимых товаров, а также осенних ярмарок по продаже овощей и фруктов.

Министерствам, другим республиканским органам государственного управления, местным исполнительным и распорядительным органам, руководителям предприятий, учреждений и организаций, финансируемых из бюджета, поручено производить своевременно выплату индексационных доплат в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а Министерству финансов и Министерству социальной защиты своевременно обеспечивать финансирование индексации доходов населения в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги.

В соответствии с постановлением Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство промышленности и другие республиканские органы государственного управления должны установить предприятиям задания по выпуску социально значимых товаров по сниженным ценам и предусмотреть меры, стимулирующие производство таких товаров. Министерству здравоохранения, Министерству социальной защиты и Министерству финансов поручено в месячный срок подготовить предложения об изменении порядка предоставления бесплатного питания детям первых двух лет жизни из числа многодетных и малообеспеченных семей с учетом совокупного дохода семьи.

В целях надлежащей защиты отдельных категорий граждан Министерство труда Республики Беларусь приняло постановление от 29 апреля 1999 г. N 48, которым утвердило Положение о порядке установления брони приема на работу граждан, не способных на равных условиях конкурировать на рынке труда, и компенсации затрат по созданию и сохранению дополнительных рабочих мест. К ним отнесены одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей-инвалидов; молодежь до 18 лет; инвалиды; граждане, выехавшие из зон радиоактивного загрязнения в соответствии с законодательством Республики Беларусь; лица предпенсионного возраста; воины-интернационалисты; лица, освобожденные из учреждений, исполняющих наказание или осуществляющих принудительное лечение по решению суда.

Статья 22. Все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов.

Комментарий к статье 22

Статья посвящена принципу равноправия, однако в полной мере в ней не раскрывается этот принцип.

Провозглашенное в Конституции равенство всех перед законом означает закрепление юридического равенства. Дискриминация недопустима.

Равенство перед законом следует рассматривать как равноправие граждан независимо от пола, расы, национальности, происхождения, социального и имущественного положения, образования, языка, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств.

Вместе с тем равноправие не исключает с учетом фактического неравенства проявления государством особой заботы о лицах, которые в силу определенных, не зависящих от них, обстоятельств не в состоянии наравне конкурировать с другими лицами. Это может учитываться в законодательстве. Ограничения прав и свобод не должны быть произвольными, они могут вытекать из природы данного права, быть обусловлены потребностями развития демократического общества, необходимостью обеспечения прав и свобод других лиц.

Ряд международных документов посвящен предупреждению дискриминации (см. Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений (провозглашена резолюцией 36/55 Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 г.), Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (принята резолюцией 2106А (XX) Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 1965 г., Конвенцию о дискриминации в области труда и занятий (принята 25 июня 1958 г. Генеральной конференцией МОТ), Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования (принята 14 декабря 1960 г. Генеральной Конференцией ООН по вопросам образования, науки и культуры).

Исходя из фактического неравенства граждан, законодатель (Парламент), иные субъекты правотворческой деятельности устанавливают дополнительную юридическую защиту отдельных категорий лиц в зависимости от возраста, пола и других обстоятельств.

Статья 23. Ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.

Никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.

Комментарий к статье 23

Права и свободы, закрепленные в Конституции, имеют свое содержание, которое не беспредельно.

Можно утверждать, что права одного лица заканчиваются там, где начинаются права другого человека. С целью исключения споров, возникновения различного рода проблем очень важно определить пределы прав и свобод.

Ограничение прав и свобод обуславливается необходимостью защиты прав и свобод других лиц, общества в целом от злоупотреблений правопользователя.

В международно-правовых документах предусмотрено, что установление пределов прав и свобод возможно на основании закона. Ограничения могут быть лишь такими, которые необходимы в демократическом обществе для охраны государственной и национальной безопасности, общественного порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.

Иначе говоря, законодатель не свободен в своем усмотрении: ограничение прав и свобод возможно:

во-первых, только если это предусмотрено законом;

во-вторых, только по следующим основаниям: а) в интересах национальной безопасности, общественного порядка; б) защиты нравственности; в) здоровья населения; г) прав и свобод других лиц.

Таким образом, ограничения обуславливаются интересами развития демократического государства, где обеспечиваются не только интересы общества, но и отдельного человека.

Соответствие "рамок" ограничений Конституции может быть предметом проверки Конституционного Суда Республики Беларусь. Само по себе установление ограничений таким нормативным актом, как закон, не означает, что они базируются на предписаниях Конституции, прежде всего требованиях, изложенных в части первой комментируемой статьи.

Ограничения должны быть соразмерны демократической природе соответствующего права, его конституционному содержанию, в том числе и обусловленные спецификой статуса некоторых категорий лиц, например государственных служащих, выборных работников, военнослужащих и др.

Определенные особенности реализации прав и свобод, установление ограничений могут иметь место в условиях чрезвычайного или военного положения (см. ст. 63).

Статья 24. Каждый имеет право на жизнь.

Государство защищает жизнь человека от любых противоправных посягательств.

Смертная казнь до ее отмены может применяться в соответствии с законом как исключительная мера наказания за особо тяжкие преступления и только согласно приговору суда.

Комментарий к статье 24

Право на жизнь является главным, основным правом каждого человека. Это право относится к категории неотчуждаемых прав. Важнейшие международно-правовые документы, конституции современных государств содержат нормы, касающиеся данного права. Не является исключением и Конституция Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 24 Конституции каждый имеет право на жизнь. Государство защищает жизнь человека от любых противоправных посягательств. Смертная казнь до ее отмены может применяться в соответствии с законом как исключительная мера наказания за особо тяжкие преступления и только согласно приговору суда.

Право на жизнь не следует понимать в узком смысле этого слова - лишь как недопустимость посягательства на жизнь человека, невозможность существования смертной казни в государстве. Это более широкое и емкое понятие. Оно включает право на здоровую окружающую среду, предполагает обязанность государства не допускать экологических катастроф и принимать меры по устранению или смягчению их последствий. С этой проблемой тесно связана проблема абортов, эвтаназии, качества жизни и др. Беларусь сейчас занимает 75-е место в мире по продолжительности жизни мужчин и 57-е - по продолжительности жизни женщин. И хотя ситуация у нас значительно лучше, чем во многих других государствах СНГ, но предстоит огромная работа, чтобы улучшить эти показатели.

Конституция не запрещает смертной казни. Во-первых, она возможна лишь в соответствии с законом за особо тяжкие преступления; во-вторых, носит исключительный характер, т.е. тем самым подчеркивается вынужденность ее применения, пока в обществе не сформированы все условия для ее отмены; в-третьих, смертная казнь допускается лишь согласно приговору суда. Уголовным кодексом Республики Беларусь предусмотрено, что применение смертной казни (расстрела) в виде исключительной меры наказания впредь до ее полной отмены допускается за некоторые особо тяжкие преступления, сопряженные с умышленным лишением жизни человека при отягчающих обстоятельствах. Смертная казнь не может быть назначена:

1) лицам, совершившим преступления в возрасте до восемнадцати лет;

2) женщинам;

3) мужчинам, достигшим ко дню постановления приговора шестидесяти пяти лет (ст. 59).

Смертная казнь может рассматриваться в различных аспектах, в том числе как мера наказания конкретного лица, совершившего особо тяжкое преступление, и как мера устрашения, как мера превентивная, направленная против совершения соответствующих уголовно-наказуемых деяний. Тот, кто умышленно лишает жизни других в результате преступного деяния, сам оказывается вне ситуации, в которой ему гарантируется право на жизнь.

В качестве альтернативы смертной казни в уголовном законодательстве Республики Беларусь установлена возможность назначения пожизненного заключения (ст. 59 УК).

Именно исходя из права каждого на жизнь в нашем уголовном законодательстве содержатся формулировки, квалифицирующие как уголовно наказуемые деяния убийства, совершаемые гражданами.

В целях обеспечения права на жизнь человек имеет право не только на помощь, но и защиту со стороны государства, которое к тому же обязано принимать все меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

Кроме того, лицо имеет право на необходимую оборону. Согласно ст. 34 УК каждый гражданин имеет право на защиту от общественно опасного посягательства. Это право принадлежит лицу независимо от возможности избежать посягательства либо обратиться за помощью к другим лицам или органам власти.

Не является преступлением действие, совершенное в состоянии необходимой обороны, то есть при защите жизни, здоровья, прав обороняющегося или другого лица, интересов общества или государства от общественно опасного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны.

Превышением пределов необходимой обороны признается явное для обороняющегося лица несоответствие защиты характеру и опасности посягательства, когда посягающему без необходимости умышленно причиняется смерть или тяжкое телесное повреждение.

Нашим законодательством установлено более мягкое наказание за убийство, совершенное при превышении пределов необходимой обороны. Оно наказывается исправительными работами на срок до двух лет, ограничением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок.

Международными документами считается допустимым лишение жизни в случае осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях, а также для подавления бунта или мятежа.

Следует иметь в виду, что обычно происходит "плавный" переход от применения смертной казни к отказу от нее. В зависимости от применения смертной казни все государства можно подразделить на соответствующие группы: 1) страны, где смертная казнь вообще не предусматривается, - Австрия, Германия, Дания, Исландия, Нидерланды, Норвегия, Франция, Швеция и др. (всего более 30); 2) страны, где смертная казнь допустима, но лишь в исключительных случаях, например в военное время, - Аргентина, Бразилия, Великобритания, Израиль, Испания, Италия (около 20); 3) страны, сохранившие смертную казнь как возможный вид наказания, но не применяющие ее на практике в течение уже многих лет, - Бельгия, Боливия, Греция (около 20); 4) страны, применяющие смертную казнь за преступления; это в основном страны азиатского и африканского континентов, к этой группе относятся многие республики бывшего СССР, арабские государства; смертная казнь применяется в 38 из 50 штатов США (Михлин А.С. Понятие смертной казни // Государство и право. - 1995. - N 10. - С. 108 - 109). Интересно, что в 1972 г. Верховный Суд США признал существование в стране смертной казни противоречащим Конституции, однако она затем была восстановлена в большинстве штатов.

В 1999 г. смертная казнь отменена Парламентом Латвии. Конституционные Суды Литвы и России признали наличие смертной казни противоречащим Конституции.

Проведенное 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь народное голосование по вопросу сохранения смертной казни не имело юридически обязательного значения, поэтому у законодателя нет препятствий для постепенного изменения оснований применения смертной казни за особо тяжкие преступления и в перспективе к полному отказу от такой меры наказания. Можно было бы ввести мораторий на исполнение смертной казни и по истечении определенного времени проанализировать, как данное решение повлияло на криминогенную обстановку. В то же время введение в качестве альтернативного уголовного наказания в виде пожизненного заключения означает "перенос" груза ответственности за применение смертной казни с законодателя на суды.

В Республике Беларусь в прошлом ежегодно приговаривалось к смертной казни 20 - 30 человек. Эта цифра в последние годы увеличивается, в 1997 - 1998 гг. соответственно 46 и 47 человек было приговорено к исключительной мере наказания. Все лица, приговоренные к смертной казни, имеют право на помилование Президентом. Независимо от того, обращаются ли такие осужденные по данному поводу, все материалы в отношении приговоренных к смертной казни рассматриваются Главой государства.

Можно отметить, что в дореволюционной России при населении 178 млн.чел. (1913 г.) к смертной казни было приговорено 612 человек, казнено 131 чел. В СССР в 1985 г. было исполнено 770 приговоров о смертной казни. В России и СССР смертная казнь отменялась четырежды - в 1743, 1917, 1920 и 1947 гг. Однако общество оказалось не готовым к такому решению.

В странах - членах Совета Европы смертная казнь не применяется. 28 апреля 1993 г. государства - члены Совета Европы подписали Протокол N 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Согласно ст. 1 указанного Протокола смертная казнь отменяется, никто не может быть приговорен к смертной казни или казнен. В ст. 2 Протокола предусмотрена возможность смертной казни за действия, совершенные во время войны или при неизбежной угрозе войны. В США, наоборот, несмотря на признание в свое время смертной казни противоречащей Конституции, в последующем в большинстве штатов (в 38 из 50) она была восстановлена. Совет Европы может для вновь принимаемых в эту организацию членов установить срок для ратификации Протокола N 6 к Европейской конвенции.

Хотя Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод Республикой Беларусь и не подписана, она может использоваться в качестве ориентира для развития белорусского законодательства и нашей правоприменительной практики. Конвенция не рассматривает лишение жизни как нарушение права на жизнь, если оно является результатом силы, абсолютно необходимой для защиты любого лица от незаконного насилия, для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях, для подавления, в соответствии с законом, бунта или мятежа.

11 марта 2004 г. Конституционный Суд вынес заключение по делу "О соответствии Конституции Республики Беларусь и международным договорам Республики Беларусь положений Уголовного кодекса Республики Беларусь, предусматривающих применение в качестве наказания смертной казни". В данном решении Конституционный Суд, по существу, констатировал, что в Республике Беларусь много сделано для совершенствования уголовного законодательства, практики его применения, в целом приближения национальной правовой системы к международным стандартам, сложившимся в области применения смертной казни. В Заключении Конституционного Суда обращено внимание на то, что норма части третьей ст. 24 Конституции, допустившая применение наказания в виде смертной казни, одновременно содержит указание на его исключительный и временный характер.

Республиканское уголовное законодательство планомерно развивалось по пути сужения видов преступлений, за которые могла быть применена смертная казнь, а также расширение круга лиц, к которым она неприменима. Сейчас в Уголовном кодексе более чем в два раза сокращена сфера применения этого наказания по сравнению с УК 1960 г.

В качестве негативного обстоятельства Конституционный Суд отметил рост преступных посягательств на жизнь человека. По сравнению с 1994 годом, когда было зарегистрировано 952 убийства, в том числе и покушений на убийства, количество таких преступлений в 2002 г. возросло на 23,7%. Лишь в 2003 г. их число по сравнению с 2002 г. снизилось на 104 преступления.

В отдельные годы нестабильной была практика относительно вынесения приговоров о смертной казни. Особый их "всплеск" приходился на 1997 - 1998 годы: соответственно 46 и 47 человек. После этого пошел спад и в 2002 - 2003 гг. были лишь единичные случаи вынесения приговоров о смертной казни.

Конституционный Суд обратил внимание на то, что на сохранение в уголовном законодательстве указанного вида наказания оказывают свое влияние результаты проведенного в 1996 г. референдума, когда более 80% граждан оказалось против ее отмены. Хотя и здесь необходимо учитывать сложившуюся на то время ситуацию, а также действовавшее законодательство, когда в качестве альтернативы смертной казни максимально возможным было лишение свободы до 15 лет.

В указанном Заключении Конституционного Суда отмечено, что на европейском континенте стало общим правилом неприменение смертной казни. Государства - члены Совета Европы, подписавшие и ратифицировавшие Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а также 6-й и 13-й протоколы к ней, обязаны исключить применение смертной казни. Беларусь, как известно, пока не является членом Совета Европы, и для нее в этой связи указанные европейские документы необязательны. Не ратифицировала она и Второй факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, который также обязывает каждое государство - участника этого протокола принять все необходимые меры для отмены смертной казни в рамках своей юрисдикции.

Если конституционные суды других государств, принимавшие решения об отмене смертной казни, были связаны указанными международными документами, то Конституционный Суд Республики Беларусь соответствующей правовой базы международного уровня для принятия соответствующего решения не имел. На формирование позиции Конституционного Суда оказала влияние и динамика преступности, слабая работа по подготовке общественного мнения. Конституционный Суд счел, что часть третья ст. 24 Конституции Республики Беларусь, установившая возможность применения смертной казни в качестве исключительной меры наказания лишь до ее отмены, позволяет принять решение об объявлении моратория на применение смертной казни или о полной отмене этого наказания. Однако, исходя из содержания данной нормы, динамики преступности, необходимости выполнения Рекомендаций Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по вопросу о смертной казни, принятых постановлением Палаты представителей от 13 июня 2002 г., а также учитывая, что Второй факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах не ратифицирован Республикой Беларусь, не решен вопрос о ее полноправном членстве в Совете Европы и в силу этого не подписаны и не ратифицированы Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и соответствующие протоколы к ней, что обусловило бы в силу ст.ст. 8 и 116 Конституции Республики Беларусь верховенство указанных международных актов в системе национального права, Конституционный Суд пришел к выводу, что в современных условиях вопрос об отмене этого вида наказания или как первом шаге - об объявлении моратория на его применение может быть решен Главой государства и Парламентом.

Другим аспектом права на жизнь является вопрос об эвтаназии, т.е. о лишении человека жизни по его просьбе с целью избавить от предсмертных страданий. Анализ таких оснований и процедуры у нас не получил своего развития. Парламентская Ассамблея Совета Европы отрицательно относится к эвтаназии.

В юридической, медицинской, религиозной литературе обращается внимание на проблему абортов. По данным Министерства здравоохранения, количество абортов в Республике Беларусь за последние 10 лет сократилось с 260 тысяч до 130 тысяч. Значительно уменьшился и уровень рождаемости за этот период - на 45%. Если 15 лет назад рождалось 160 тысяч детей ежегодно, то теперь - немногим более 90 тысяч.

С точки зрения теологии, жизнь возникает еще до рождения. Современные исследования подтверждают, что через несколько дней после зачатия формируется нервная и пищеварительная системы. Через 18 дней начинает работать сердце, на 21-й день появляется собственная система кровообращения, через шесть недель формируются другие органы (руки, ноги, глаза, уши и т.д.), в более поздние сроки беременности происходит дальнейшее формирование человеческого плода.

У нас слабо поставлена просветительская работа. Необходимо, чтобы не только женщина, но и мужчина знали о том, что при искусственном прерывании беременности на них ложится груз ответственности за прекращение жизни.

В свое время автор в предыдущем издании комментария обращал внимание на необходимость изменения законодательства о производстве абортов. Указывалось, что они должны допускаться в исключительных случаях, например, в целях спасения жизни матери. Отмечалось, что юридические аспекты производства абортов должны определяться не в ведомственных актах, а в законе, что будет соответствовать требованиям ст. 23 и других статей Конституции Республики Беларусь. Эта позиция получила отражение в новой редакции Закона "О здравоохранении" от 11 января 2002 г. (см. ст. 35 Закона).

Статья 25. Государство обеспечивает свободу, неприкосновенность и достоинство личности. Ограничение или лишение личной свободы возможно в случаях и порядке, установленных законом.

Лицо, заключенное под стражу, имеет право на судебную проверку законности его задержания или ареста.

Никто не должен подвергаться пыткам, жестокому, бесчеловечному либо унижающему его достоинство обращению или наказанию, а также без его согласия подвергаться медицинским или иным опытам.

Комментарий к статье 25

Известный французский мыслитель Ш.Монтескье определял свободу как "право делать все, что разрешено законом". Если в период раскрепощения человека эта формула и имела основания для существования, то в последующем появились более приемлемые определения свободы, адекватно отражающие отношения между человеком и государством, подчеркивающие приоритет и непреходящую ценность прав человека. Суть свободы заключается в праве делать все, что не наносит вреда другому. Поэтому сейчас приемлемо определение свободы как права физического лица делать все, что не запрещено законом. Это обуславливается тем, что свободная деятельность человека - это его состояние, поэтому в законе нужно предусматривать не дозволения (что можно делать), а запрещения (что следует избегать), и таким образом все остальное позволительно с точки зрения права. Хотя при этом следует иметь в виду, что регуляторами общественных отношений могут быть и иные (неюридические) нормы (например, морали), которые могут те или иные деяния (действие или бездействие) осуждать.

Юридические лица, органы государственной власти в отличие от физических лиц могут осуществлять лишь те полномочия (права и обязанности), которые определены в законодательстве.

Конституция закрепляет право каждого человека на свободу и неприкосновенность. Изъятия могут быть установлены только законом. Здесь в первую очередь следует назвать Кодекс об административных правонарушениях и Уголовно-процессуальный кодекс.

Так, согласно ст. 238 КоАП в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте, если составление протокола является обязательным, нарушитель может быть доставлен в милицию или в штаб добровольной народной дружины работником милиции или народным дружинником. Доставление должно быть произведено в возможно короткий срок. Нахождение в штабе добровольной народной дружины доставленного лица не может длиться более одного часа.

Кодексом предусмотрены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте, если составление протокола является обязательным, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях допускаются административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов (ст. 239 КоАП).

Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются: дата и место его составления; должность, фамилия, имя и отчество лица, составившего протокол; сведения о личности задержанного; время, место и основания задержания. Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным.

По просьбе лица, задержанного за совершение административного правонарушения, о месте его нахождения уведомляются его родственники, администрация по месту работы или учебы.

О задержании несовершеннолетнего уведомление его родителей или лиц, их заменяющих, обязательно (ст. 240 КоАП).

Административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, может производиться лишь органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательством Республики Беларусь в пределах своей компетенции, а именно:

1) органами внутренних дел (милиции);

2) пограничными войсками;

3) старшим в месте расположения охраняемого объекта должностным лицом военизированной охраны;

4) должностными лицами военной автомобильной инспекции;

5) должностными лицами таможенных органов;

6) органами государственной безопасности (ст. 241 КоАП).

Кодексом установлены сроки административного задержания. Административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, может длиться не более трех часов. В исключительных случаях, в связи с особой необходимостью законодательными актами Республики Беларусь могут быть установлены иные сроки административного задержания.

Лица, нарушившие пограничный режим или режим в пунктах пропуска через государственную границу Республики Беларусь либо совершившие правонарушение, связанное с проникновением на специально охраняемые территории и объекты, могут быть задержаны на срок до трех часов для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения - до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение двадцати четырех часов с момента задержания или на срок до десяти суток с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность.

Лица, совершившие мелкое хулиганство, нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, торговлю в неустановленных местах, незаконную продажу товаров или иных предметов или мелкую спекуляцию, могут быть задержаны до рассмотрения дела народным судьей или начальником (заместителем начальника) органа внутренних дел.

Срок административного задержания исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления.

Административное задержание может быть обжаловано заинтересованным лицом в вышестоящий орган (должностному лицу) прокурору или в суд. Решение вышестоящего органа (должностного лица) или прокурора может быть обжаловано в суд (ст. 246).

Более строгие меры, связанные с ограничением свободы, предусмотрены уголовно-процессуальным и уголовным законодательством.

Преступлением признается совершенное виновно общественно опасное деяние (действие или бездействие), характеризующееся признаками, предусмотренными Уголовным кодексом, и запрещенное им под угрозой наказания.

Преступление признается оконченным с момента совершения деяния.

Преступление, связанное с наступлением последствий, указанных в статьях Особенной части Уголовного кодекса, признается оконченным при фактическом наступлении этих последствий.

Не являются преступлением действие или бездействие, формально содержащие признаки какого-либо деяния, предусмотренного Уголовным кодексом, но в силу малозначительности не обладающие общественной опасностью, присущей преступлению. Малозначительным признается деяние, которое не причинило и по своему содержанию и направленности не могло причинить существенного вреда охраняемым уголовным законом интересам. Такое деяние в случаях, предусмотренных законом, может повлечь применение мер административного или дисциплинарного взыскания (ст. 11 УПК).

Задержание состоит в фактическом задержании лица, доставлении его в орган уголовного преследования и в кратковременном содержании под стражей в местах и условиях, определенных законом.

Задержание может быть применено только:

1) к лицу, подозреваемому в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы, направления в дисциплинарную воинскую часть или ареста;

2) к обвиняемому, нарушившему условия примененной к нему меры пресечения;

3) к осужденному, в отношении которого имеется представление уполномоченного на то органа об отмене приговора, определения, постановления суда об условном неприменении наказания, отсрочки исполнения наказания или условно-досрочном освобождении от отбывания наказания.

Задержание производится:

1) по непосредственно возникшему подозрению в совершении преступления;

2) на основании постановления органа уголовного преследования;

3) на основании постановления (определения) суда о задержании осужденного до разрешения вопроса об отмене условного неприменения наказания, отсрочки исполнения наказания или условно-досрочного освобождения от отбывания наказания (ст. 107 УПК).

Задержанный подлежит освобождению на основании постановления (определения) органа, ведущего уголовный процесс, в случаях, если:

1) не подтвердилось подозрение в совершении лицом предусмотренного уголовным законом общественно опасного деяния;

2) отпали основания дальнейшего содержания лица под стражей;

3) орган, ведущий уголовный процесс, установил, что задержание произведено с нарушениями требований, установленных Уголовно-процессуальным кодексом;

4) истек срок задержания.

В случаях, предусмотренных п. 4 части первой ст. 114, задержанный освобождается руководителем администрации места содержания под стражей с уведомлением органа, ведущего уголовный процесс и осуществившего задержание.

Органом, ведущим уголовный процесс и принявшим решение об освобождении задержанного, выдается справка, в которой указывается, кем он был задержан, основания, место и время задержания, основания, мотивы и время освобождения. Освобожденное лицо не может быть вновь задержано по тому же подозрению (ст. 114 УПК).

Уголовно-процессуальным кодексом предусмотрен порядок задержания подозреваемого в совершении преступления.

Лицо, задержанное по подозрению в совершении преступления, имеет право обжаловать действия лица, производящего дознание, следователя или прокурора, давать объяснения и заявлять ходатайства.

О всяком случае задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, орган дознания обязан составить протокол с указанием оснований, мотивов, дня и часа, года и месяца, места задержания, объяснений задержанного, времени составления протокола и в течение двадцати четырех часов сделать письменное сообщение прокурору. Протокол задержания подписывается лицом, его составившим, и задержанным. В течение сорока восьми часов с момента получения извещения о произведенном задержании прокурор обязан дать санкцию на заключение под стражу либо освободить задержанного.

При этом необходимо учитывать, что Декретом Президента Республики Беларусь от 21 октября 1997 г. N 21 "О неотложных мерах по борьбе с терроризмом и иными опасными насильственными преступлениями" установлены некоторые особенности. Так, к лицам, в отношении которых имеются достоверные данные о том, что они причастны к терроризму или иным особо опасным насильственным преступлениям либо руководят преступной организацией, организованной преступной группой или принадлежат к ним, применяется с санкции прокурора превентивное задержание на срок до тридцати суток по мотивированному постановлению начальника органа дознания или лица, его замещающего.

Согласно ст. 116 УПК к подозреваемому или обвиняемому могут быть применены меры пресечения - это принудительные меры, применяемые к подозреваемому или обвиняемому для предотвращения совершения ими общественно опасных деяний, предусмотренных уголовным законом, или действий, препятствующих производству по уголовному делу, а также для обеспечения исполнения приговора.

Мерами пресечения являются:

1) подписка о невыезде и надлежащем поведении;

2) личное поручительство;

3) передача военнослужащего под наблюдение командования воинской части;

4) отдача несовершеннолетнего под присмотр;

5) залог;

6) домашний арест;

7) заключение под стражу (ст. 116 УПК).

Меры пресечения могут применяться органом, ведущим уголовный процесс, лишь в том случае, когда собранные по уголовному делу доказательства дают достаточные основания полагать, что подозреваемый или обвиняемый могут скрыться от органа уголовного преследования и суда; воспрепятствовать предварительному расследованию уголовного дела или рассмотрению его судом, в том числе путем оказания незаконного воздействия на лиц, участвующих в уголовном процессе, сокрытия или фальсификации материалов, имеющих значение для дела, неявки без уважительных причин по вызовам органа, ведущего уголовный процесс; совершить предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние; противодействовать исполнению приговора.

При решении вопроса о необходимости применения меры пресечения к подозреваемому или обвиняемому должны учитываться характер подозрения или обвинения, личность подозреваемого или обвиняемого, их возраст и состояние здоровья, род занятий, семейное и имущественное положение, наличие постоянного места жительства и другие обстоятельства.

При отсутствии необходимости в применении меры пресечения у подозреваемого или обвиняемого берется письменное обязательство являться по вызовам органа, ведущего уголовный процесс (ст. 117 УПК).

Возможно применение одной из указанных мер пресечения и до предъявления обвинения.

В качестве новой меры предусмотрен домашний арест. Домашний арест заключается в изоляции подозреваемого или обвиняемого от общества без содержания его под стражей, но с применением правоограничений, определенных прокурором или его заместителем.

Домашний арест может сопровождаться следующими мерами, применяемыми как в отдельности, так и в допустимой совокупности:

1) запретом выхода из жилища полностью или в определенное время;

2) запретом телефонных переговоров, отправления корреспонденции и использования средств связи, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 5 части второй ст. 125;

3) запретом общаться с определенными лицами и принимать кого бы то ни было у себя;

4) применением электронных средств контроля и возложением обязанности носить при себе эти средства и обслуживать их работу;

5) возложением обязанности отвечать на контрольные телефонные звонки или иные сигналы контроля, звонить по телефону или лично являться в определенное время в орган дознания или другой орган, осуществляющий надзор за поведением подозреваемого или обвиняемого;

6) установлением наблюдения за подозреваемым или обвиняемым или его жилищем, а также охраной его жилища или отведенного ему в жилище помещения;

7) другими подобными мерами, обеспечивающими надлежащее поведение и изоляцию подозреваемого, обвиняемого от общества.

Основания и порядок применения в качестве меры пресечения домашнего ареста, установления и продления его срока, отмены домашнего ареста регулируются соответствующими нормами настоящего Кодекса, относящимися к мере пресечения в виде заключения под стражу.

Мера пресечения в виде домашнего ареста при нарушении возложенных на подозреваемого или обвиняемого обязанностей и установленных для них правоограничений может быть изменена прокурором, его заместителем, органом дознания, следователем с санкции прокурора или его заместителя или судом на заключение под стражу (ст. 125 УПК).

Особую специфику имеет заключение под стражу. Заключение под стражу в качестве меры пресечения применяется лишь в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет. К лицам, подозреваемым или обвиняемым в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, мера пресечения в виде заключения под стражу может быть применена по мотивам одной лишь тяжести преступления. В исключительных случаях эта мера пресечения может быть применена в отношении подозреваемого или обвиняемого по делам о преступлениях, за которые законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, если они не имеют постоянного места жительства на территории Республики Беларусь или не установлена их личность либо они скрылись от органов уголовного преследования или суда.

В постановлении (определении) о применении данной меры пресечения должны быть изложены основания и мотивы, в силу которых возникла необходимость в заключении подозреваемого или обвиняемого под стражу.

При решении вопроса о даче санкции на заключение под стражу прокурор или его заместитель обязаны тщательно ознакомиться со всеми материалами, содержащими основания для заключения под стражу, и в необходимых случаях лично допросить подозреваемого или обвиняемого, а несовершеннолетних подозреваемого или обвиняемого - во всех случаях.

Право давать санкцию на заключение под стражу принадлежит Генеральному прокурору Республики Беларусь, прокурорам областей, городов, районов, приравненным к ним прокурорам и их заместителям.

Лицо, заключенное под стражу, его защитник, законный представитель вправе обжаловать постановление (определение) органа, ведущего уголовный процесс, в порядке, предусмотренном ст. 143 УПК.

В случае отказа прокурора или его заместителя в даче санкции на заключение под стражу повторное обращение за санкцией в отношении одного и того же лица по тому же уголовному делу возможно лишь при возникновении новых обстоятельств, дающих основание для применения данной меры пресечения. Указанные правила действуют также при повторном применении данной меры пресечения после ее отмены судом.

Если вопрос о применении меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении обвиняемого возник в судебном заседании, то решение об этом принимает суд по ходатайству сторон или по собственной инициативе.

О применении меры пресечения в виде заключения под стражу орган уголовного преследования или суд обязаны уведомить лиц, указанных в ст. 115 УПК, а в случае применения этой меры пресечения в отношении пенсионера - уведомить орган, выплачивающий ему пенсию.

Порядок и условия содержания лиц, заключенных под стражу, определяются законом (ст. 126 УПК).

Мера пресечения в виде заключения под стражу при предварительном расследовании уголовного дела не может превышать двух месяцев.

Срок содержания под стражей исчисляется со времени заключения подозреваемого, обвиняемого под стражу и до направления прокурором уголовного дела в суд. В этот срок засчитывается время нахождения лица в местах лишения свободы (изоляторах временного содержания и иных местах содержания арестованных в органах внутренних дел и иных органах, ведущих досудебное производство), а также время принудительного пребывания в психиатрическом (психоневрологическом) или ином лечебном учреждении лица, помещенного в эти учреждения с санкции прокурора или его заместителя либо по постановлению (определению) суда.

Срок содержания обвиняемого под стражей свыше двух месяцев во время предварительного расследования может быть продлен до трех месяцев прокурорами района, города и приравненными к ним прокурорами или их заместителями лишь в случае невозможности закончить расследование в срок, указанный в части первой настоящей статьи, при отсутствии оснований для применения в отношении обвиняемого иной меры пресечения. Дальнейшее продление срока содержания обвиняемого под стражей осуществляется прокурорами области, города Минска и приравненными к ним прокурорами или их заместителями до шести месяцев.

Продление срока содержания под стражей свыше шести месяцев допускается лишь в отношении лиц, обвиняемых в совершении тяжких или особо тяжких преступлений, а также лиц, совершивших преступления на территории Республики Беларусь и не имеющих постоянного места жительства в Республике Беларусь, при наличии оснований полагать, что они могут скрыться от следствия и суда за пределы Республики Беларусь. В этом случае продление срока содержания под стражей осуществляется заместителями Генерального прокурора Республики Беларусь на срок до двенадцати месяцев, Генеральным прокурором Республики Беларусь или лицом, исполняющим его обязанности, - на срок до 18 месяцев.

Орган дознания, следователь, считая необходимым продление срока содержания обвиняемого под стражей, выносят мотивированное постановление о возбуждении ходатайства о продлении срока содержания обвиняемого под стражей и представляют его соответствующему прокурору не позднее чем за пять суток до истечения срока содержания под стражей, а при продлении указанного срока более шести месяцев - за десять суток.

Дальнейшее продление срока содержания под стражей во время предварительного расследования не допускается, и обвиняемый подлежит немедленному освобождению из-под стражи. При этом в отношении обвиняемого должна быть применена иная мера пресечения, предусмотренная ст. 116 УПК.

Решение прокурора о продлении срока содержания под стражей может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном ст. 143 УПК.

После окончания предварительного расследования и предъявления обвиняемому и его защитнику уголовного дела для ознакомления срок содержания под стражей на время, необходимое для ознакомления с делом, продлевается в порядке, установленном частями третьей, четвертой и пятой ст. 127 УПК.

В случае, когда ознакомление обвиняемого и его защитника с уголовным делом до истечения предельного срока содержания под стражей, установленного частью четвертой ст. 127 УПК, невозможно, Генеральный прокурор Республики Беларусь или лицо, исполняющее его обязанности, вправе не позднее десяти суток до истечения этого срока возбудить ходатайство перед Председателем Верховного Суда Республики Беларусь о продлении срока содержания под стражей на время, необходимое для ознакомления обвиняемого и его защитника с уголовным делом.

Ходатайство Генерального прокурора Республики Беларусь или лица, исполняющего его обязанности, направленное в порядке, предусмотренном частью девятой ст. 127 УПК, рассматривается судьей Верховного Суда Республики Беларусь единолично с участием прокурора. По усмотрению суда в судебном заседании могут участвовать обвиняемый, его законный представитель, защитник.

Судья в срок не позднее пяти суток со дня получения ходатайства выносит одно из следующих постановлений:

1) о продлении срока содержания под стражей до момента окончания ознакомления обвиняемого и его защитника с уголовным делом, но не свыше шести месяцев;

2) об отказе в удовлетворении ходатайства Генерального прокурора Республики Беларусь и об освобождении лица из-под стражи.

В случае повторного применения меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемого, обвиняемого по одному и тому же делу, а также по соединенному с этим или выделенному из него уголовному делу в ходе предварительного расследования срок содержания под стражей исчисляется с учетом времени, ранее проведенного под стражей.

По направленному прокурором в суд уголовному делу продление срока содержания обвиняемого под стражей осуществляется судом, в производстве которого находится дело. Вопрос о дальнейшем содержании обвиняемого под стражей рассматривается судом в срок не более десяти суток до истечения каждого месяца срока содержания обвиняемого под стражей. Суд определением (постановлением) либо продлевает срок содержания обвиняемого под стражей, либо отменяет или изменяет меру пресечения. Обвиняемый не может содержаться под стражей по уголовному делу, находящемуся в производстве любого суда, более шести месяцев, а по делам в отношении лиц, обвиняемых в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, - более 12 месяцев. По таким же правилам производится продление срока содержания осужденного под стражей судами второй инстанции при рассмотрении кассационных жалоб и протестов. Определение (постановление) суда о продлении срока содержания под стражей может быть обжаловано в вышестоящий суд, решение которого является окончательным.

При направлении уголовного дела в суд для нового судебного разбирательства после отмены приговора, по которому срок содержания обвиняемого под стражей, установленный частью первой настоящей статьи, истек, а по обстоятельствам дела мера пресечения в виде содержания под стражей не может быть изменена, продление срока содержания под стражей производится судом, в производстве которого находится уголовное дело, в порядке и пределах, установленных частью тринадцатой ст. 127 УПК.

При возвращении прокурором или его заместителем для производства дополнительно предварительного расследования уголовного дела, по которому срок содержания обвиняемого под стражей, установленный частью первой настоящей статьи, истек, а по обстоятельствам дела мера пресечения в виде содержания под стражей не может быть изменена, продление срока содержания под стражей производится прокурором, осуществляющим надзор, или его заместителем в пределах одного месяца. Об этом прокурором или его заместителем выносится соответствующее постановление. Дальнейшее продление указанного срока производится с учетом всего времени пребывания обвиняемого под стражей в пределах и порядке, установленных частями второй, третьей и четвертой ст. 127 УПК.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда было дело "О соответствии Конституции Республики Беларусь части пятой статьи 92 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь". В ст. 92 УПК было предусмотрено, что содержание под стражей при расследовании преступлений по уголовным делам не может продолжаться более двух месяцев. Этот срок может быть продлен районным, городским прокурором, военным прокурором гарнизона и приравненным к ним прокурором в случае невозможности закончить расследование и при отсутствии оснований для изменения меры пресечения - до трех месяцев. Дальнейшее продление срока может быть осуществлено только по причине особой сложности дела прокурором области, города Минска и приравненным к ним прокурором - до шести месяцев со дня взятия под стражу.

Продление срока содержания под стражей свыше шести месяцев допускается в исключительных случаях и только в отношении лиц, обвиняемых в совершении тяжких преступлений. Такое продление осуществляется заместителем Генерального прокурора Республики Беларусь - до одного года и Генеральным прокурором Республики Беларусь - до полутора лет. Вопрос о содержании обвиняемого под стражей на срок свыше одного года предварительно рассматривается на коллегии Прокуратуры Республики Беларусь.

Дальнейшее продление срока не допускается, содержащийся под стражей обвиняемый подлежит немедленному освобождению.

Материалы оконченного расследованием уголовного дела должны быть предъявлены для ознакомления обвиняемому и его защитнику не позднее чем за месяц до истечения предельного срока содержания под стражей, установленного частью второй указанной статьи.

Время ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела при исчислении срока содержания под стражей в качестве меры пресечения не учитывается.

При возвращении судом на новое расследование дела, по которому срок содержания обвиняемого под стражей истек, а по обстоятельствам дела мера пресечения в виде содержания под стражей изменена быть не может, продление срока содержания под стражей производится прокурором, осуществляющим надзор за следствием, в пределах одного месяца с момента поступления к нему дела. Дальнейшее продление указанного срока производится с учетом времени пребывания обвиняемого под стражей до направления дела в суд в порядке и пределах, установленных частями первой, второй и пятой указанной статьи.

Постановление о продлении срока содержания под стражей может быть обжаловано в суд.

При повторном заключении под стражу того же лица и по тому же делу после отмены судьей ареста сроки содержания под стражей, установленные указанной статьей, исчисляются с учетом времени пребывания данного лица под стражей до отмены ареста судьей.

Таким образом, с одной стороны, в уголовно-процессуальном законодательстве устанавливался предельный срок содержания под стражей с санкции прокурора, а с другой - пребывание под стражей сверх этого срока, но в период ознакомления обвиняемого с материалами уголовного дела приводило к парадоксальной ситуации: такое лицо находилось под стражей без решения компетентных органов (суда или прокуратуры), т.е. без соответствующего юридического документа. Обвиняемый, как справедливо было указано в Заключении Конституционного Суда, в период ознакомления с материалами уголовного дела оказывался перед выбором между более тщательной подготовкой к процессу и быстрой судебной процедурой. Именно он в определенной мере брал на себя последствия такого выбора.

В ряде международных актов закрепляется право каждого человека на правосудие без неоправданной задержки. В этой связи в целях сокращения сроков пребывания под стражей очень важно правильно организовать ознакомление с материалами уголовного дела, в том числе и тогда, когда по нему проходит несколько обвиняемых. В целом же предварительное заключение под стражу должно иметь место лишь в исключительных случаях. Нередки случаи, когда лицо, содержавшееся под стражей, приговаривается к наказанию, не связанному с лишением свободы либо с такими лицами длительное время не проводились следственные действия. В местах предварительного заключения должны быть такие условия содержания, которые гарантируют конституционное право на охрану здоровья. Все это свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования уголовно-процессуального законодательства и практики его применения.

Статья 26. Никто не может быть признан виновным в преступлении, если его вина не будет в предусмотренном законом порядке доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность.

Комментарий к статье 26

По существу, в данной статье речь идет о презумпции невиновности. Презумпция - это предположение, признаваемое достоверным, пока не будет доказано обратное.

Никто не может быть признан виновным в преступлении, если его вина не будет в предусмотренном законом порядке доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Это означает, что никто не может быть назван преступником, пока соответствующий вердикт не будет вынесен судом.

К сожалению, в нашем законодательстве еще сохраняются нормы, в соответствии с которыми производство по уголовному делу, в том числе и по нереабилитирующим основаниям, могут прекратить органы следствия (см. ст. 209 УПК). Если гражданин не согласен с основаниями прекращения уголовного дела органами предварительного следствия, то он в силу верховенства норм Конституции и их непосредственного действия, что закреплено в ст.ст. 137 и 142 Конституции, вправе обратиться с соответствующей жалобой в суд.

В Конституции идет речь о презумпции невиновности в совершении преступления, аналогичный подход должен быть обеспечен и при вменении в вину административного, трудового и иного правонарушения, например, в сфере налоговых отношений, хотя здесь и возможны некоторые изъятия в силу специфики складывающихся отношений. Так, в гражданском и трудовом законодательстве предусмотрены изъятия из этого общего правила (о бремени доказывания вины, существует безвиновная ответственность). Например, если вред причиняется от действия источника повышенной опасности, то ответственность согласно гражданскому праву может наступить и при отсутствии вины. Следует иметь в виду, что в соответствии с трудовым законодательством и практикой его применения материально ответственные лица должны сами доказывать отсутствие своей вины в необеспечении сохранности вверенных им ценностей (например, в силу непринятия мер нанимателем по созданию нормальных условий для хранения ценностей и др.).

Бремя доказывания вины лежит на органах следствия, дознания, а если речь идет о правонарушениях, не относящихся к уголовно наказуемым, то и на иных субъектах, наделенных правом привлечения к административной ответственности, нанимателе, органе, обладающем правом проведения проверок, ревизий и др.

Любое сомнение в виновности лица должно трактоваться в его пользу.

Статья 27. Никто не должен принуждаться к даче показаний и объяснений против самого себя, членов своей семьи, близких родственников. Доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы.

Комментарий к статье 27

Согласно ст. 27 Конституции никто не должен принуждаться к даче показаний и объяснений против самого себя, членов своей семьи, близких родственников.

Право человека на отказ от самообвинения является важнейшей конституционной гарантией. При этом речь идет о показаниях и объяснениях, которые могут быть потребованы как в рамках уголовно-процессуального, так и иного законодательства.

Следует отметить, что Конституционный Суд Республики Беларусь дважды в своей практике обращался к анализу конституционности норм, касающихся правовых отношений между лицом, совершившим преступление, и членами его семьи, близкими родственниками в части возможного свидетельствования против него. (Конституционным Судом были приняты заключения от 19 декабря 1994 г. "О соответствии Конституции примечания к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь" (Звязда. - 1995. - 11 студзеня) и от 23 июля 1998 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь пункта 3 части второй статьи 66 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь" (Звязда. - 1998. - 28 жнiўня).

Не разделяя концепцию первого Заключения Конституционного Суда, автор вынужден был изложить свое особое мнение по данному вопросу (Веснiк Канстытуцыйнага Суда Рэспублiкi Беларусь. - 1995. - N 1).

Перечень членов семьи и близких родственников лица, совершившего преступление, которые вправе не давать показания или объяснения в рамках уголовного дела, определен в п. 9 ст. 22 УПК.

При этом следует иметь в виду, что гарантии ст. 27 Конституции распространяются и на другие виды правоотношений. Например, нельзя принуждать работника к даче объяснений против самого себя в связи с совершением им трудового правонарушения. Законодательство о трудовой дисциплине обязывает нанимателя потребовать от лица, его совершившего, дать письменное объяснение. Однако за сам факт отказа объяснить причины и обстоятельства правонарушения лицо не может быть привлечено к ответственности. Если вина лица будет установлена иным путем, то и при отказе дать объяснение работник может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.

К сожалению, в законодательстве нет единого (совпадающего) перечня лиц, которых следует относить к членам семьи или близким родственникам. Поэтому, видимо, необходимо в рамках отраслевого законодательства при разрешении споров в каждом конкретном случае руководствоваться содержащимися в нем соответствующими предписаниями.

Наличие гарантии против принуждения давать показания и объяснения не означает запрет на их дачу. Если лицо (член семьи, близкий родственник) добровольно желает дать показания, то законодательные ограничения на этот счет являются неконституционными. Именно к такому выводу пришел Конституционный Суд в своем Заключении от 23 июля 1998 г., рассматривая вопрос о конституционности п. 3 части второй ст. 66 УПК, где был установлен запрет (даже при наличии согласия) допрашивать в качестве свидетелей близких родственников и членов семьи лица, совершившего преступление. Существовавшая в ст. 66 УПК норма ограничила, с одной стороны, право свидетелей давать показания, а с другой - и права подозреваемого, обвиняемого, подсудимого на защиту по той причине, что близкие родственники, члены семьи могли сообщить известные им факты, включая и оправдывающие лицо либо смягчающие его ответственность.

Следует иметь в виду, что в действующем законодательстве определены лица, которые не могут допрашиваться в качестве свидетеля. Согласно ст. 60 УПК не подлежат допросу в качестве свидетелей:

1) подозреваемый;

2) лица, которые в силу возраста, физических или психических недостатков не способны правильно воспринимать обстоятельства, подлежащие установлению по уголовному делу, и давать о них показания. Для разрешения вопроса о способности лица правильно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для дела, и давать о них показания может назначаться и производиться амбулаторная экспертиза;

3) адвокаты, их стажеры, работники президиумов коллегий адвокатов, юридических консультаций - для получения каких-либо сведений, которые могут быть им известны в связи с оказанием юридической помощи при производстве по уголовному делу;

4) лица, которым сведения, относящиеся к данному уголовному делу, стали известны в связи с их участием в производстве по уголовному делу в качестве защитника, представителя, гражданского истца, гражданского ответчика. Участие в деле законных представителей подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего не исключает возможности допроса этих лиц в качестве свидетелей по другим обстоятельствам, имеющим значение для дела;

5) прокурор, следователь, дознаватель, секретарь судебного заседания - об обстоятельствах уголовного дела, которые стали им известны в связи с участием в производстве по уголовному делу, а судья - в связи с обсуждением в совещательной комнате вопросов, возникших при вынесении судебного решения;

6) священнослужитель - об обстоятельствах, известных ему из исповеди;

7) врач - без согласия лица, обратившегося за оказанием медицинской помощи, по обстоятельствам, составляющим предмет врачебной тайны;

8) лица, оказавшие конфиденциальную помощь в раскрытии преступления, - без их согласия и согласия соответствующего органа уголовного преследования.

За разглашение данных предварительного расследования или закрытого судебного заседания без разрешения органа, ведущего уголовный процесс, свидетель несет ответственность в соответствии со ст. 407 УК.

За отказ либо уклонение от дачи показаний (за исключением лиц, указанных в п. 1 части третьей ст. 60) или за дачу заведомо ложных показаний свидетель несет ответственность в соответствии со ст.ст. 401 и 402 УК Республики Беларусь в редакции Закона от 11 мая 2000 г. (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2000. - N 47, 2/152.)

Важной конституционной гарантией является то, что доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы, то есть они не могут быть положены в обоснование приговора или постановления, решения иного государственного органа.

Статья 28. Каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь, в том числе от посягательства на тайну его корреспонденции, телефонных и иных сообщений, на его честь и достоинство.

Комментарий к статье 28

Комментируемая статья закрепляет неприкосновенность личной (частной) жизни, под которой в юридической литературе понимают физическую и духовную область, контролируемую самим человеком. Это право состоит из отдельных элементов (правомочий). Оно включает право на личную и семейную тайну, свободу общения, свободу располагать собой, включает недопустимость прослушивания и записи его переговоров, просмотр корреспонденции, право на тайну голосования, право на защиту личности и др.

Частной жизнью распоряжается сам индивидуум. Человек свободен в выборе круга общения в неформальной обстановке. К сфере частной жизни относят брак (развод), деторождение (усыновление), распоряжение собственностью, семейным бюджетом, тайну вкладов, информацию о состоянии здоровья, свободу вероисповеданий. Именно поэтому право на личную (частную) жизнь предполагает недопустимость прослушивания его переговоров, слежки за ним, нарушения его права на конфиденциальность почтовых и иных сообщений, нарушение тайны вкладов, врачебной, адвокатской тайны, нарушения тайны исповеди и др.

Право на неприкосновенность личной жизни принадлежит человеку от рождения, оно не даруется государством. Вместе с тем, с учетом требований, предусмотренных в ст. 23 Конституции, возможно "вторжение" в личную жизнь в целях борьбы с преступлениями (правонарушениями); в связи с эпидемией или стихийным бедствием и ликвидацией их последствий; в условиях военного или чрезвычайного положения.

В соответствии со ст. 13 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности" проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну корреспонденции, телефонных и иных сообщений, передаваемых по техническим каналам связи, неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан, осуществление слухового контроля допускаются только с санкции прокурора на основании мотивированного постановления соответствующего органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность (перечень должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, имеющих право утверждать такие постановления, определяется руководителями, указанными в части третьей ст. 7 названного Закона), и при наличии информации о:

1) признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления;

2) лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление;

3) событиях или действиях, создающих угрозу национальной безопасности Республики Беларусь.

В случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу национальной безопасности Республики Беларусь, допускается проведение оперативно-розыскных мероприятий, указанных в частях второй и шестой ст. 13 Закона, на основании мотивированного постановления органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с обязательным письменным уведомлением соответствующего прокурора в течение 24 часов. В течение 48 часов с момента начала проведения оперативно-розыскного мероприятия орган, его осуществляющий, обязан получить санкцию прокурора на проведение такого оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведение.

В случае возникновения угрозы жизни, здоровью, собственности граждан по их заявлению или с их согласия в письменной форме разрешается прослушивание переговоров, ведущихся с их телефонов, на основании постановления органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с обязательным письменным уведомлением соответствующего прокурора в течение 48 часов.

Законом установлено, что срок проведения оперативно-розыскных мероприятий, перечисленных в части второй ст. 13 Закона, исчисляется в сутках со дня санкционирования постановления прокурором и не может превышать двух месяцев. В случае необходимости этот срок может быть продлен до шести месяцев прокурорами области, города Минска и приравненными к ним прокурорами. Дальнейшее продление сроков может быть осуществлено в исключительных случаях заместителем Генерального прокурора Республики Беларусь на период до одного года и Генеральным прокурором Республики Беларусь - до полутора лет.

Оперативно-розыскные мероприятия по проверке сведений об организованных преступных группах или преступных организациях и их деятельности, а также о фактах коррупции, затрагивающие права и законные интересы граждан, осуществляются в срок не более одного года. Указанный срок может быть продлен ввиду особой необходимости Министерством внутренних дел Республики Беларусь или Председателем Комитета государственной безопасности Республики Беларусь с санкции Генерального прокурора Республики Беларусь до полутора лет. Все другие оперативно-розыскные мероприятия осуществляются в срок не более шести месяцев с момента начала проведения оперативно-розыскного мероприятия. В случае необходимости этот срок может быть продлен до одного года прокурорами области, города Минска и приравненными к ним прокурорами. Дальнейшее продление сроков может быть осуществлено в исключительных случаях заместителем Генерального прокурора Республики Беларусь или Генеральным прокурором Республики Беларусь на период до полутора лет.

О прекращении проведения оперативно-розыскного мероприятия выносится постановление (см. также ст.ст. 99, 101 УПК).

В действующем законодательстве Республики Беларусь предусмотрена ответственность за посягательство на честь и достоинство человека. Так, согласно ст. 153 ГК гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности.

По требованию заинтересованных лиц допускается защита чести и достоинства гражданина и после его смерти.

Если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации.

Если указанные сведения содержатся в документе, исходящем от организации, такой документ подлежит замене или отзыву.

Порядок опровержения в иных случаях устанавливается судом.

Гражданин, в отношении которого средствами массовой информации опубликованы сведения, ущемляющие его права или охраняемые законодательством интересы, имеет право на опубликование своего ответа в тех же средствах массовой информации.

Если решение суда не выполнено, суд вправе наложить на нарушителя штраф, взыскиваемый в размере и порядке, предусмотренных процессуальным законодательством, в доход Республики Беларусь. Уплата штрафа не освобождает нарушителя от обязанности выполнить предусмотренное решением суда действие.

Гражданин, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, вправе наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением.

Если установить лицо, распространившее сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, невозможно, гражданин, в отношении которого такие сведения распространены, вправе обратиться в суд с заявлением о признании распространенных сведений не соответствующими действительности.

Указанные правила о защите деловой репутации гражданина соответственно применяются к защите деловой репутации юридического лица, кроме возмещения морального вреда. Пленум Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь 20 июля 1999 г. принял постановление "О применении хозяйственными судами законодательства при рассмотрении дел о защите деловой репутации".

В административном и уголовном законодательстве предусмотрена ответственность за клевету и оскорбление. Так, согласно статье 156-2 КоАП за клевету, т.е. распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений, возможно наложение штрафа в размере до трех минимальных заработных плат или наказание в виде исправительных работ на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка. За оскорбление, то есть умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме, предусмотрено наложение штрафа в размере до двух минимальных заработных плат (ст. 156-3 КоАП).

Соответствующая ответственность установлена и в уголовном праве. Так, за клевету, то есть распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений в печатном или иным способом размноженном произведении, в анонимном письме, а равно совершенное лицом, ранее подвергавшимся мерам административного взыскания за клевету либо оскорбление, предусмотрена ответственность в виде лишения свободы до трех лет, или исправительных работ на срок до двух лет, или штраф. Клевета, соединенная с обвинением в совершении особо опасного государственного или иного тяжкого преступления наказывается лишением свободы на срок до пяти лет (ст. 128 УК). Оскорбление, то есть умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме, нанесенное лицом, ранее подвергавшимся мерам административного взыскания за оскорбление или клевету, наказывается исправительными работами на срок до двух лет или штрафом (ст. 129 УК).

Статья 29. Неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан гарантируется. Никто не имеет права без законного основания войти в жилище и иное законное владение гражданина против его воли.

Комментарий к статье 29

Гражданам гарантируется неприкосновенность жилища. Никто не имеет права без законного основания войти в жилище против воли проживающих в нем лиц. Неприкосновенность жилища - это, по существу, гарантия права человека на личную (частную) жизнь.

Личная жизнь граждан, тайна переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений охраняются законом.

Обыск, выемка, наложение ареста на почтово-телеграфные и иные отправления, прослушивание и запись переговоров могут производиться только на основаниях и в порядке, установленных уголовно-процессуальным законодательством. Так, согласно ст. 208 УПК следователь, имея достаточные основания полагать, что в каком-либо помещении или ином месте, или у какого-либо лица находятся орудия преступления, предметы, документы и ценности, а также другие предметы или документы, имеющие значение для уголовного дела, может произвести обыск для их отыскания и изъятия. Обыск может производиться и для обнаружения разыскиваемых лиц, а также трупов.

Обыск производится по мотивированному постановлению следователя и только с санкции прокурора или его заместителя. В случаях, не терпящих отлагательства, обыск может быть произведен без санкции прокурора, но с последующим сообщением прокурору в течение 24 часов о произведенном обыске (см. ст. 210 УПК).

В соответствии со ст. 209 УПК в случае необходимости изъятия определенных предметов и документов, имеющих значение для уголовного дела, и если точно известно, где и у кого они находятся, следователь производит выемку. Выемка документов, содержащих сведения, являющиеся государственной тайной, производится только с санкции прокурора или его заместителя и в порядке, согласованном с руководителем соответствующего учреждения.

Выемка производится по мотивированному постановлению следователя.

Уголовно-процессуальным кодексом (ст. 210) предусмотрено, что при производстве выемки или обыска обязательно присутствие понятых. При обыске и выемке должно быть обеспечено присутствие лица, у которого производится обыск или выемка, либо совершеннолетних членов его семьи. В случае невозможности их присутствия приглашаются представители жилищно-эксплуатационной организации, исполнительного комитета сельского или поселкового Совета депутатов. Выемка и обыски в помещениях, занятых предприятиями, учреждениями, организациями, производятся в присутствии представителя данного предприятия, учреждения, организации, а в местах, где хранятся материальные ценности, - в присутствии материально ответственного лица.

Лицам, у которых производится выемка или обыск, понятым, представителям должно быть разъяснено их право присутствовать при всех действиях следователя и делать по поводу этих действий заявления, подлежащие занесению в протокол.

В УПК детально регламентируется совершение других процессуальных действий.

Интересное обращение поступило в 2004 г. в Конституционный Суд от одного из граждан, который поставил вопрос о конституционности Положения о государственном энергетическом надзоре в Республике Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 1998 г. N 26, в части, допускающей беспрепятственный доступ в любое время суток должностных лиц, осуществляющих энергетический надзор, к электрическим и теплоиспользующим установкам для выполнения возложенных на них обязанностей.

Конституционный Суд обратил внимание на то, что ст. 29 Конституции гарантирует неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан. Никто не имеет права без законного основания войти в жилище и иное законное владение гражданина против его воли. Неприкосновенность жилища - это, по существу, гарантия права человека на личную (частную) жизнь. Личная жизнь граждан, тайна переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений охраняются законом.

Согласно ст. 23 Конституции ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.

Конституционный Суд в связи с этим считает допустимым наделение уполномоченных должностных лиц правом на беспрепятственный доступ к электрическим и теплоиспользующим установкам независимо от места их нахождения только при наличии аварий, пожаров либо представляющих угрозу жизни людей ситуаций. В иных случаях порядок доступа к таким установкам должен определяться договорами, заключенными между сторонами в соответствии с законодательством.

На основании изложенного Конституционный Суд предложил Совету Министров Республики Беларусь внести необходимые изменения в п. 8 Положения о государственном энергетическом надзоре в Республике Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 1998 г. N 26 (с изменениями, внесенными постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 июля 1998 г. N 1213).

Статья 30. Граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно.

Комментарий к статье 30

Без свободы передвижения не может быть свободы личности. Конституция закрепляет право граждан свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно. В данном случае речь идет о свободе граждан Беларуси; иностранцы и лица без гражданства ограничены в праве на иммиграцию в Беларусь.

Согласно ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, ратифицированного Республикой Беларусь, каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья, нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в указанном Пакте другими правами. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну.

Право на свободу передвижения предполагает право свободно передвигаться внутри государства и выбирать место жительства, а также право выезжать из страны и возвращаться обратно.

Что касается первого аспекта, то в Республике Беларусь, как и в некоторых других государствах СНГ, соответствующее законодательство еще не усовершенствовано таким образом, чтобы в максимальной степени обеспечить реализацию этого права.

К сожалению, Верховный Совет не принял в течение двух лет, как того требовал Закон от 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь", нормативный акт, регулирующий переход к реализации закрепленного в ст. 30 Конституции права на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах нашей республики. Пока еще в этой сфере продолжают действовать некоторые акты СССР, не вполне отвечающие требованиям Конституции, а собственного закона нет, хотя институт прописки нуждается в принципиальном изменении.

С пропиской тесно связаны другие вопросы. Противоречат Конституции нормы жилищного законодательства, которыми предусматривается введение ограничений для постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий; речь идет об установлении минимального срока проживания на территории того или иного населенного пункта.

Исходя из конституционных гарантий на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах Республики Беларусь, права собственности и права граждан на жилище, а также норм международного права, Конституционный Суд своим решением от 25 марта 1997 г. снял ряд существовавших ранее ограничений в их реализации. Он указал, что граждане Республики Беларусь, в том числе и постоянно проживающие за ее пределами, вправе приобретать квартиры или дома по договору купли-продажи в любых населенных пунктах Республики Беларусь независимо от постоянного места жительства. Аналогичным правом должны пользоваться и иностранные граждане, лица без гражданства, постоянно проживающие в Беларуси и имеющие законный источник существования. Особенности приобретения квартир (домов) могут быть установлены в городе Минске, столице нашей республики, статус которой должен определяться законом. Что касается иностранных граждан, постоянно не проживающих на территории нашей республики, то право на покупку квартир или домов может быть реализовано или в соответствии с международными договорами и установленной процедурой реализации этих договоров.

В соответствии с решением Конституционного Суда о толковании указанного заключения Национальное собрание Республики Беларусь Законом от 12 ноября 1997 г. признало постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 11 июня 1993 г. "О порядке купли-продажи квартир (домов) в Республике Беларусь" утратившим силу. Совет Министров Республики Беларусь постановлениями от 2 декабря 1997 г. N 1701 и от 20 июля 1999 г. N 1109 внес соответствующие изменения во Временное положение о порядке купли-продажи квартир (домов), утвержденное постановлением Совета Министров от 31 августа 1993 г. N 589.

В последних изменениях, в частности, предусмотрено, что продажа жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника этого помещения, допускается только с согласия органа опеки и попечительства.

Отметим также, что в целях реализации решения Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. N 3 "Об обеспечении равных прав граждан Беларуси и России на приобретение в собственность, владение, пользование и распоряжение имуществом" Совет Министров Республики Беларусь своим постановлением от 10 июля 1998 г. N 1086 установил, что граждане Российской Федерации вправе приобретать квартиры (дома), в том числе по договорам купли-продажи, в любых населенных пунктах Республики Беларусь наравне с гражданами Республики Беларусь.

Очередным шагом на пути к отмене ограничений на свободу передвижения и выбор места жительства является принятое 1 июня 1999 г. заключение Конституционного Суда Республики Беларусь по вопросу о соответствии Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам части первой ст. 182 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Согласно указанной части ст. 182 КоАП за прием должностными лицами предприятий, учреждений и организаций на работу граждан без паспортов или с недействительными паспортами, а также граждан, проживающих без прописки, они подлежали штрафу до пяти минимальных заработных плат. Таким образом, через наказание должностного лица вводился, по существу, запрет на реализацию гражданами своего выбора, где работать, т.е. не только ограничивалось право на труд, но и на свободу передвижения.

Нормы ст. 182 КоАП, предусматривающие административную ответственность должностных лиц предприятий, учреждений, организаций за прием на работу граждан, проживающих без прописки, признаны не соответствующими Конституции и международно-правовым актам.

Решение Конституционного Суда абсолютно справедливо, поскольку подбор кадров на работу должен осуществляться исключительно по деловым качествам, при этом не имеет значения, где данный гражданин проживает - в сельской или городской местности.

У нанимателя есть право приема на работу граждан Республики Беларусь независимо от места их прописки, не может быть и предварительным условием для этого уплата какого-либо сбора.

В ст. 30 Конституции, как уже отмечалось, закреплено право граждан Беларуси покидать ее пределы и беспрепятственно возвращаться обратно. Данная конституционная норма получила свое развитие в ряде нормативных актов, и в частности, в Законе от 2 июня 1993 г. "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь". Согласно этому Закону гражданин Республики Беларусь не может быть лишен права на выезд из Республики Беларусь. Это право в соответствии с указанным Законом может быть лишь временно ограничено.

Так, граждане до выезда за границу на постоянное жительство обязаны исполнить имущественные обязанности перед лицами, на которых распространяется юрисдикция Республики Беларусь. Они вправе сохранять за собой на территории Беларуси жилье и другое имущество, принадлежащее им на праве собственности, кроме земли.

Вместе с тем выезд за границу гражданину на основании ст. 5 названного закона может быть временно ограничен, если:

1) он владеет сведениями, составляющими государственную тайну, - до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду;

2) против него возбуждено уголовное дело - до окончания производства по делу;

3) он осужден за совершение преступления - до отбытия наказания или освобождения от наказания;

4) он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств;

5) к нему предъявлен иск - до окончания производства по делу;

6) он сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов;

7) он приписан к призывному участку и подлежит призыву в назначенное время на действительную срочную военную службу - до прохождения срочной военной службы или до освобождения от нее в соответствии с законом.

Согласно Закону "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь" лица, не достигшие 18-летнего возраста, могут выезжать из Республики Беларусь по нотариально заверенному ходатайству законных представителей или в их сопровождении. При отсутствии согласия одного из родителей выезд несовершеннолетнего может быть разрешен на основании решения суда.

Выезд за границу на постоянное жительство детей в возрасте от 14 до 18 лет может быть осуществлен при наличии их согласия, изложенного в письменной форме и нотариально удостоверенного.

Граждане, признанные судом недееспособными, имеют право выезжать за границу только в сопровождении своих законных представителей.

Декретом Президента Республики Беларусь от 24 августа 1999 г. N 33 "О некоторых мерах по совершенствованию порядка выезда из Республики Беларусь" установлено, что граждане Республики Беларусь, не достигшие 18-летнего возраста (далее - несовершеннолетние), могут выезжать из Республики Беларусь с письменного согласия законных представителей или в их сопровождении, если иное не предусмотрено настоящим Декретом. При отсутствии письменного согласия одного из законных представителей выезд из Республики Беларусь несовершеннолетнего может быть разрешен на основании решения суда.

Выезд из Республики Беларусь несовершеннолетнего для лечения, оздоровления или консультации по этим вопросам может быть осуществлен с письменного согласия одного из законных представителей или в его сопровождении.

Подлинность подписи законных представителей на документе о согласии на выезд из Республики Беларусь несовершеннолетнего должна быть удостоверена органом (лицом), имеющим право совершения нотариальных действий, или уполномоченным должностным лицом соответствующей паспортно-визовой службы, или руководителем (его заместителем) государственной жилищно-эксплуатационной организации по месту жительства законных представителей.

Для выезда из Республики Беларусь на постоянное жительство за границей граждан Республики Беларусь в возрасте от 14 до 18 лет дополнительно требуется их согласие, выраженное в письменной форме и удостоверенное в нотариальном порядке.

Следует также иметь в виду, что при возникновении в какой-либо стране чрезвычайной ситуации, создающей невозможность безопасных условий проживания граждан Республики Беларусь, законом предусмотрено, что Совет Министров Республики Беларусь может принимать решения об ограничении выезда в данную страну. Эти решения и сведения об их отмене подлежат опубликованию. Указанные ограничения действуют до прекращения обстоятельств, препятствующих выезду.

Гарантиями реализации гражданами права на выезд за границу является закрепление в законе сроков рассмотрения заявлений граждан, а также установление порядка обжалования временного ограничения права на выезд за границу.

Правила оформления документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь утверждены постановлением Совета Министров Республики Беларусь 20 ноября 1995 г. N 631.

Ограничение свободы передвижения может быть обусловлено целями, указанными в ст. 23 Конституции, например предотвращением беспорядков, эпидемии, защитой подростков от безнадзорности или предотвращением уголовно-наказуемых деяний.

Свобода передвижения правомерно ограничивается, когда назначено в соответствии с законом уголовное наказание, связанное с лишением свободы или определением других мер наказания (мер ответственности), препятствующих свободе передвижения, а также несением воинской службы. В этих случаях мы имеем дело как с санкциями за совершенное преступление, так и необходимостью выполнения конституционной обязанности по несению воинской службы.

Статья 31. Каждый имеет право самостоятельно определять свое отношение к религии, единолично или совместно с другими исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, выражать и распространять убеждения, связанные с отношением к религии, участвовать в отправлении религиозных культов, ритуалов, обрядов, не запрещенных законом.

Комментарий к статье 31

Каждый человек имеет право принимать религию или убеждения по своему выбору; иметь религию или убеждения; исповедовать религию или убеждения как единолично, так и сообща, публичным или частным порядком; отправлять культы или выполнять религиозные и ритуальные обряды; обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии с убеждениями.

Согласно ст. 16 Конституции религии и вероисповедания равны перед законом. Взаимоотношения государства и религиозных организаций регулируются законом с учетом их влияния на формирование духовных, культурных и государственных традиций белорусского народа.

Запрещается деятельность религиозных организаций, их органов и представителей, которая направлена против суверенитета Республики Беларусь, ее конституционного строя и гражданского согласия либо сопряжена с нарушением прав и свобод граждан, а также препятствует исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей или наносит вред их здоровью и нравственности.

Свобода мысли, совести и религии является важнейшим, фундаментальным правом человека. Его содержание раскрывается в ряде международных документов. Так, согласно ст. 18 Международного пакта о гражданских и политических правах это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным образом, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении.

Свобода совести и религии исключает какие-либо ограничения, которые могут налагаться на человека в связи с его отношением к религии. Относительно же "внешних" проявлений этой свободы, то здесь допустимо законодательное регулирование.

Помимо Конституции отношения в области свободы вероисповеданий регулируются Законом "О свободе вероисповеданий и религиозных организациях" в редакции от 31 октября 2001 г. Согласно этому Закону граждане Республики Беларусь равны перед законом во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни независимо от отношения к религии. В нем закреплено, что указание в официальных документах на отношение гражданина к религии не допускается, за исключением случаев, когда гражданин сам того желает.

Статья 32. Брак, семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства.

Женщина и мужчина по достижении брачного возраста имеют право на добровольной основе вступить в брак и создать семью. Супруги равноправны в семейных отношениях.

Родители или лица, их заменяющие, имеют право и обязаны воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении. Ребенок не должен подвергаться жестокому обращению или унижению, привлекаться к работам, которые могут нанести вред его физическому, умственному или нравственному развитию. Дети обязаны заботиться о родителях, а также о лицах, их заменяющих, и оказывать им помощь.

Дети могут быть отделены от своей семьи против воли родителей и других лиц, их заменяющих, только на основании решения суда, если родители или другие лица, их заменяющие, не выполняют своих обязанностей.

Женщинам обеспечивается предоставление равных с мужчинами возможностей в получении образования и профессиональной подготовке, в труде и продвижении по службе (работе), в общественно-политической, культурной и других сферах деятельности, а также создание условий для охраны их труда и здоровья.

Молодежи гарантируется право на ее духовное, нравственное и физическое развитие.

Государство создает необходимые условия для свободного и эффективного участия молодежи в политическом, социальном, экономическом и культурном развитии.

Комментарий к статье 32

Государство проявляет заботу о семье путем создания условий для экономической самостоятельности и роста благосостояния семьи, льготной налоговой политики, выплаты государственных пособий семьям, имеющим детей, льготного кредитования, создания и развития широкой сети детских и медицинских учреждений, создания условий для сочетания родителями трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей, развития инфраструктуры быта. Воспитание детей и ведение домашнего хозяйства признается общественно полезным трудом. В сфере социальной политики государство считает приоритетной задачей защиту брака, семьи, охрану материнства, отцовства и детства (см. ст. 3 и др. КоБС).

Законодательством регулируется порядок вступления в брак, т.е. в добровольный союз мужчины и женщины, который заключается в порядке, на условиях и с соблюдением требований, определенных законом, направлен на создание семьи и порождает для сторон взаимные права и обязанности. Брачный возраст устанавливается в восемнадцать лет. Снижение брачного возраста, но не более чем на три года допускается по решению государственного органа, регистрирующего акты гражданского состояния, при рождении совместного ребенка или при наличии справок о постановке на учет по беременности, а также в случае объявления несовершеннолетнего дееспособным.

Права и обязанности супругов возникают со дня регистрации заключения брака государственными органами, регистрирующими акты гражданского состояния. Права и обязанности супругов могут быть конкретизированы и закреплены в органах нотариата. Все вопросы брачных и семейных отношений супруги решают совместно, по обоюдному согласию.

Наше государство провозглашено социальным государством и в этой связи оно должно создавать условия для такого уровня жизни, который бы обеспечивал достойное существование. Должны быть предприняты государственные меры для оказания поддержки несовершеннолетним детям. Эта система помощи реализуется через различные государственные структуры - Министерство социального обеспечения, систему страхования и другие направления.

Однако в первую очередь обязанность по созданию нормальных условий для развития ребенка возлагается на родителей. Так, в соответствии со ст. 91 КоБС именно родители обязаны содержать своих несовершеннолетних и нуждающихся в помощи нетрудоспособных совершеннолетних детей. В случае, если родители не предоставляют содержание своим несовершеннолетним и нуждающимся в помощи нетрудоспособным совершеннолетним детям, средства на их содержание (алименты) взыскиваются с родителей в судебном порядке. Нетрудоспособные совершеннолетние дети имеют право на получение содержания от родителей независимо от времени и причины наступления у них инвалидности. Лицами, нуждающимися в помощи, признаются только нетрудоспособные, у которых нет достаточных средств к существованию. Получение нетрудоспособными совершеннолетними детьми пенсии, стипендии или пособия, а также наличие у них имущества, не приносящего дохода, не лишает их права на получение содержания от родителей, если имеющихся средств недостаточно для удовлетворения необходимых потребностей.

За уклонение от содержания своих несовершеннолетних и нуждающихся в помощи нетрудоспособных совершеннолетних детей родители несут ответственность, установленную законодательством Республики Беларусь.

Очень важной является запись о том, что ребенок обязан заботиться о родителях. Проявление заботы о родителях вызвано тем, что родители в свою очередь должны принимать меры для надлежащего воспитания ребенка. Таким образом, можно говорить о взаимных обязанностях членов семьи. Поэтому ребенок имеет не только права, но и несет определенные обязанности. В соответствии с законодательством содержание нетрудоспособных, нуждающихся в помощи родителей является обязанностью их совершеннолетних трудоспособных детей. Согласно ст. 101 КоБС дети могут быть освобождены от обязанности по содержанию родителей и возмещения затрат по уходу за ними, если судом будет установлено, что родители уклонялись от выполнения родительских обязанностей. Родители, лишенные родительских прав, утрачивают право на получение содержания от своих детей.

Каждый ребенок имеет право жить в семье, знать обоих своих родителей, право на их заботу, на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда разлучение с одним или обоими родителями необходимо в интересах ребенка. Право выбора одного из родителей для совместного проживания дается ребенку по достижении им 10-летнего возраста. Семья является естественной средой обитания ребенка. Именно поэтому воспитание детей в семье охраняется и поощряется государством.

Ребенок не может быть лишен семьи. Обязанность обоих родителей создать условия для проживания ребенка в семье. В случае расторжения брака или по каким-то иным причинам, когда родители не проживают совместно, он имеет право знать обоих своих родителей.

В Кодексе о браке и семье дается определение семьи как объединения лиц, связанных между собой моральной и материальной общностью и поддержкой, ведением общего хозяйства, правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления. Другие родственники супругов, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица могут быть признаны в судебном порядке членами семьи, если они проживают совместно и ведут общее хозяйство (ст. 59 КоБС).

Местом жительства ребенка является место жительства его родителей. В случае раздельного проживания родителей вследствие расторжения брака или по другим причинам место жительства ребенка определяется по обоюдному согласию родителей. При отсутствии согласия между родителями спор о том, с кем будет проживать ребенок, разрешается судом исходя из интересов ребенка и с учетом его желания. При этом суд учитывает, кто из родителей проявляет большую заботу и внимание к ребенку, возраст ребенка и привязанность к каждому из родителей, личные качества родителей, возможность создания надлежащих материально-бытовых условий и нравственно-психологической атмосферы, обеспечения надлежащего уровня воспитания (ст. 74 КоБС).

Ребенок, проживающий отдельно от одного или обоих родителей в Республике Беларусь либо в любой другой стране, имеет право на поддержание регулярных личных отношений и прямых контактов с родителями, если это не наносит вреда его жизни и воспитанию.

Закон о правах ребенка в редакции закона от 25 октября 2000 г. предусматривает право ребенка на поддержание контактов с одним или обоими родителями, проживающими отдельно от него. Этому содействует и установление в КоБС как права таких родителей на общение с проживающими отдельно от них детьми, так и обязанности принимать участие в их воспитании. Родитель, при котором проживают дети, не вправе препятствовать другому родителю общаться с детьми и участвовать в их воспитании. Суд может принять решение об ограничении общения с ребенком одного или обоих родителей на определенный либо неопределенный срок, если они нарушают Соглашение о детях или решение суда либо если их общение ущемляет права и законные интересы ребенка (ст. 77 КоБС).

Конституционный Суд Республики Беларусь своим Заключением от 26 июня 1998 г. по делу "О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 116 Кодекса о браке и семье Республики Беларусь" признал нормы ранее действовавшего Кодекса о браке и семье, допускающие усыновление детей без согласия родителей или лиц, их заменяющих, во внесудебном порядке, предусмотренном ст. 113 КоБС, не соответствующими Конституции и Конвенции о правах ребенка. Отделение ребенка от своей семьи без согласия родителей допустимо, если они не выполняют своих обязанностей по воспитанию детей, однако оно возможно только на основании решения суда.

Дети - члены семьи нанимателя или собственника жилого помещения независимо от места их проживания имеют право на занимаемое нанимателем или собственником жилое помещение. Дети-сироты и дети, оставшиеся без опеки родителей, определенные в опекунскую (приемную) семью, детский дом, в том числе семейного типа, или школу-интернат, другие учебно-воспитательные учреждения на государственное обеспечение, имеют право на жилую площадь, на которой они проживали ранее, или на получение жилья во внеочередном порядке в соответствии с жилищным законодательством Республики Беларусь. При рассмотрении дела о праве на жилую площадь представителями ребенка в суде и других органах являются родители-воспитатели опекунской (приемной) семьи, детского дома семейного типа, администрация детского интернатского учреждения, государственные органы охраны детства.

В Законе "О правах ребенка" закреплено равноправие детей, в том числе как рожденных в браке, так и вне брака; право на гражданство; право на достойный уровень жизни; право на неприкосновенность личности, защиту от эксплуатации и насилия; право на определение отношения к религии (при недостижении 15 лет религиозные обряды могут отправляться только с согласия родителей или лиц, их заменяющих); право на бесплатный проезд в городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси), а также на автомобильном и железнодорожном транспорте общего пользования пригородного сообщения детей в возрасте до 7 лет; право на получение юридической помощи для осуществления и защиты своих прав и свобод; право на проживание в семье (выбор одного из родителей для совместного проживания принадлежит ребенку по достижении им 10 лет); право на поддержание регулярных личных отношений и прямых контактов с родителями и другими родственниками; право на образование; право на труд с 16 лет (с письменного согласия одного из родителей или лиц, их заменяющих, - с 14 лет); право на отдых; право на свободу объединений; право на защиту чести и достоинства и др.

Согласно ст. 30 ЖК члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним и вселенные в порядке, установленном Жилищным кодексом, пользуются наравне с нанимателем правами и исполняют обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения. Члены семьи нанимателя имеют право без согласия собственника и нанимателя жилого помещения вселить в занимаемое ими жилое помещение своих несовершеннолетних детей.

Важной гарантией права на жилье является закрепление в законодательстве положения о предоставлении указанным в части второй комментируемой статьи категориям лиц той жилой площади, в которой они проживали ранее или на получение жилья во внеочередном порядке. Причем новый Жилищный кодекс более детально регулирует эти вопросы. Согласно ст. 84 ЖК вне очереди жилые помещения социального пользования (имеется в виду жилое помещение типовых потребительских качеств государственного жилищного фонда, предоставляемое гражданам на условиях договора найма) предоставляется детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, находившимся в детских учреждениях, у родственников, под опекой (попечительством), по окончании пребывания в детских учреждениях, у родственников, опекунов (попечителей), среднем специальном, профессионально-техническом учебном заведении, по окончании срока службы в Вооруженных Силах Республики Беларусь, если за ними не сохранилось жилое помещение или если они не могут быть по другим причинам вселены в жилое помещение, из которого выбыли.

На защиту жилищных прав детей направлено и постановление Совета Министров от 20 июля 1999 г. N 1109 "О внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 августа 1993 г. N 589", в соответствии с которым продажа жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника этого помещения, допускается только с согласия органа опеки и попечительства. Тем самым обеспечивается дополнительный контроль со стороны государства в целях предупреждения возможных злоупотреблений со стороны родителей или лиц, их заменяющих.

Закрепляя юридическое равенство мужчины и женщины во всех областях политической, экономической и социальной сферы, наше государство через систему льгот, преимуществ, гарантий создает дополнительные условия для охраны их труда и здоровья.

Ряд правовых актов направлен на содействие духовному, нравственному и физическому развитию молодежи, содействие ее участию в политическом, социальном, экономическом и культурном развитии.

Статья 33. Каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение.

Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них.

Монополизация средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами, а также цензура не допускаются.

Комментарий к статье 33

В данной статье закрепляется как свобода слова, так и свобода печати, которая в свою очередь является средством выражения свободы слова.

Свободой слова нельзя злоупотреблять, она не может быть использована во вред правам и свободам других лиц, поэтому Конституция, международно-правовые документы допускают ее ограничение.

Согласно ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах пользование правом на свободное выражение своего мнения налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми для уважения прав и репутации других лиц, а также охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения.

Одним из способов реализации свободы мнений, убеждений и их свободного выражения является использование средств массовой информации, участие в собраниях и других общественных мероприятиях, направление обращений в государственные и общественные органы, должностным лицам, участие в обсуждении законопроектов и других вопросов государственной и общественной жизни, участие в предвыборной агитации и т.д.

Согласно Закону "О печати и других средствах массовой информации" гражданам гарантируется свобода печати и других средств массовой информации.

Граждане Республики Беларусь имеют право беспрепятственно искать, получать, использовать и распространять информацию при помощи печати и других средств массовой информации, свободно выражать через них свои мысли, взгляды и убеждения.

Государство рассматривает систему средств массовой информации как основу реализации конституционного права граждан Республики Беларусь на свободу слова и информации, как важную составную часть национальной культуры и определяет меры, направленные на обеспечение экономической поддержки средств массовой информации (ст. 3 указанного Закона).

Цензура средств массовой информации - это значит требование от редакции со стороны государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений, их должностных лиц предварительно согласовывать сообщения и материалы, а также требование снять с печати (эфира) тот либо другой материал или сообщение - не допускается. Не допускается создание и финансирование организаций, учреждений, органов либо должностей, в задачи или функции которых входит осуществление цензуры массовой информации (ст. 4 Закона).

Законом о печати и других средствах массовой информации определено, что учредителем (соучредителем) средства массовой информации может быть гражданин, группа граждан, политическая партия и иное общественное объединение, предприятие, учреждение, организация, государственный орган.

Не может выступать в качестве учредителя:

гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста либо отбывающий наказание по приговору суда или признанный судом недееспособным;

политическая партия, общественное объединение, деятельность которых запрещена по закону;

гражданин другого государства или лицо без гражданства, не проживающее постоянно в Республике Беларусь;

физическое или юридическое лицо, ранее выступавшее в качестве учредителя средства массовой информации, деятельность которого запрещена, - в течение двух лет со дня вступления в законную силу решения суда о прекращении деятельности средства массовой информации.

Статья 34. Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды.

Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.

Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав.

Комментарий к статье 34

Согласно требованиям комментируемой статьи деятельность государственных органов, общественных объединений должна протекать публично. Они обязаны в соответствии с их компетенцией давать полную, достоверную и своевременную информацию о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды.

В этих целях и в Конституции, и других актах предусматриваются различные права и обязанности субъектов власти. Так, согласно ст. 84 Конституции Президент как Глава государства обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и основных направлениях внутренней и внешней политики; он обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, где также излагает оценку состояния дел в государстве и обществе и перспективы дальнейшего развития.

О заседаниях органов государственной власти граждане регулярно информируются через телевидение, радио, другие средства массовой информации.

Принципиально важным и с точки зрения информирования в деятельности органов государства, и с позиций обеспечения реализации гражданами их прав и обязанностей является требование Конституции (ст. 7) и актов текущего законодательства о публикации или доведении до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом нормативных актов государственных органов.

Актуальным для наших граждан является требование о предоставлении информации о состоянии окружающей среды. Такая обязанность возлагается не только на органы общей, но и специальной компетенции, в частности Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство здравоохранения и др.

К материалам, которые могут затрагивать права и законные интересы гражданина, можно отнести решения, касающиеся предоставления или лишения его льгот, каких-либо преимуществ; материалы проверок органов дознания, следствия, прокуратуры и других; уголовные, гражданские и другие дела, где идет речь о привлечении к ответственности либо решаются вопросы по инициативе данного гражданина (например, он выступает в качестве истца). Гражданин вправе ознакомиться с тем, как разрешалось его обращение в органы государственной власти, к должностным лицам.

Определенные материалы, а значит, и информация о них могут иметь ограниченный доступ, например, касающиеся государственной или коммерческой тайны (см., в частности, Закон "О государственных секретах", которым определено, какие сведения могут быть отнесены к государственным секретам).

Статья 35. Свобода собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан Республики Беларусь, гарантируется государством. Порядок проведения указанных мероприятий определяется законом.

Комментарий к статье 35

Анализ данной статьи показывает, что Конституция, провозгласив право на свободу публичных мероприятий, предусматривает законодательную регламентацию порядка их проведения. До недавнего времени в нашем государстве действовали подзаконные акты, регулирующие проведение этих мероприятий (Указ Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 4 апреля 1998 г. и др.). В настоящее время порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования установлен Законом от 7 августа 2003 г. "О массовых мероприятиях в Республике Беларусь". Законом установлен разрешительный (а не уведомительный) порядок проведения массовых мероприятий. Однако гарантированная Конституцией свобода их проведения может быть ограничена лишь в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (см. часть первую ст. 23).

В указанном Законе даны определения публичных мероприятий:

собрание - совместное присутствие граждан в заранее определенном месте под открытым небом либо в помещении в установленное время, собравшихся для коллективного обсуждения и решения вопросов, затрагивающих их интересы;

митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте под открытым небом, собравшихся для публичного обсуждения и выражения своего отношения к действиям (бездействию) лиц и организаций, событиям общественно-политической жизни, а также для решения вопросов, затрагивающих их интересы;

уличное шествие - организованное массовое движение группы граждан по пешеходной или проезжей части улицы (дороги), бульвара, проспекта, площади в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам или публичного выражения своих общественно-политических настроений либо протеста;

демонстрация - организованное массовое движение группы граждан по пешеходной или проезжей части улицы (дороги), бульвара, проспекта, площади, в том числе с использованием автотранспортных средств и иных средств передвижения, в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам или публичного выражения своих общественно-политических настроений либо протеста с использованием плакатов, транспарантов и иных средств;

пикетирование - публичное выражение гражданином или группой граждан общественно-политических, групповых, личных и иных интересов либо протеста (без шествия), в том числе путем голодовки, по каким-либо проблемам с использованием или без использования плакатов, транспарантов и иных средств.

Согласно вышеназванному Закону организаторами собрания, митинга, уличного шествия, демонстрации и пикетирования, в котором предполагается участие до тысячи человек, и иного массового мероприятия независимо от количества предполагаемых участников могут выступать граждане Республики Беларусь, постоянно проживающие на ее территории, достигшие 18-летнего возраста и обладающие избирательным правом, указанные в данном качестве в заявлении о проведении массового мероприятия и принявшие обязательства в письменной форме по его организации и проведению, а также политические партии, профессиональные союзы и иные организации Республики Беларусь, зарегистрированные в установленном порядке. При этом организаторами массовых мероприятий с участием свыше тысячи человек могут выступать только политические партии, профессиональные союзы и иные организации Республики Беларусь.

Заявление о проведении мероприятия подается его организатором (организаторами) в местный исполнительный и распорядительный орган, на территории которого планируется проведение массового мероприятия. Если массовое мероприятие намечается проводить на территории нескольких административно-территориальных единиц либо предполагаемое число участников более 1000 человек (для собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования) или 1500 человек (для иных массовых мероприятий), заявление подается в соответствующий областной исполнительный комитет (в Минский городской исполнительный комитет). Заявление подается в письменной форме не позднее чем за 15 дней до предполагаемой даты проведения собрания, митинга, уличного шествия, демонстрации или пикетирования (иного массового мероприятия).

Руководитель местного исполнительного и распорядительного органа или его заместитель обязаны рассмотреть заявление и не позднее чем за пять дней до даты проведения массового мероприятия в письменной форме сообщить его организатору (организаторам) о принятом решении.

Решение руководителя местного исполнительного и распорядительного органа или его заместителя о запрещении проведения массового мероприятия либо об изменении даты, места и времени его проведения может быть обжаловано в судебном порядке.

Массовое мероприятие может проводиться в любых пригодных для этих целей местах, за исключением мест, использование которых запрещено решениями местных исполнительных и распорядительных органов, принимаемыми в соответствии с указанным Законом.

Проведение массовых мероприятий не допускается:

в местах, использование которых для этих целей запрещено решениями соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов;

на объектах метрополитена, железнодорожного, водного и воздушного транспорта;

на расстоянии менее 200 метров от зданий резиденции Президента Республики Беларусь, Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, телерадиоцентра, подземных пешеходных переходов, станций метрополитена;

на расстоянии менее 50 метров от зданий республиканских органов государственного управления, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, дипломатических представительств и консульских учреждений, судов, органов прокуратуры, территорий организаций, обеспечивающих обороноспособность, безопасность государства и жизнедеятельность населения (общественный транспорт, предприятия водо-, тепло- и энергообеспечения, больницы, поликлиники, детские дошкольные учреждения, школы).

Проведение массовых мероприятий за пять и менее дней до выборов, референдума, отзыва депутата разрешается только в специально предназначенных для проведения массовых мероприятий местах под открытым небом и в помещениях, за исключением массовых мероприятий, проводимых по решению государственных органов.

Собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование могут проводиться с 8 до 22 часов.

Иные массовые мероприятия могут проводиться в указанное в заявлении время, а если время их проведения решением руководителя местного исполнительного и распорядительного органа или его заместителя изменено, - во время, определенное в данном решении.

При проведении массового мероприятия его участники обязаны соблюдать общественный порядок и выполнять все законные требования организаторов проводимого массового мероприятия, работников органов внутренних дел и представителей общественности, выполняющих обязанности по охране общественного порядка.

Во время проведения собрания, митинга, уличного шествия, демонстрации или пикетирования их организаторам и участникам запрещается:

препятствовать движению транспорта и пешеходов;

создавать помехи для бесперебойного функционирования организаций;

устанавливать палатки, иные временные сооружения;

воздействовать в какой бы то ни было форме на работников милиции в целях воспрепятствования выполнению ими служебных обязанностей, а также на представителей общественности, выполняющих обязанности по охране общественного порядка;

иметь при себе холодное, огнестрельное, газовое или иное оружие, взрывчатые вещества и боеприпасы, их имитаторы и муляжи, а также специально изготовленные или приспособленные предметы, использование которых может представлять угрозу жизни и здоровью людей либо причинить материальный ущерб гражданам и организациям;

использовать плакаты, транспаранты и иные средства, содержащие призывы к насильственному изменению конституционного строя либо пропагандирующие войну, социальную, национальную, религиозную или расовую вражду, унижающие честь и достоинство личности;

действовать методами, создающими угрозу общественной безопасности, жизни и здоровью участников указанных мероприятий или других лиц, либо скрывать свои лица под масками;

пользоваться флагами, вымпелами, не зарегистрированными в установленном порядке, а также эмблемами, символами, плакатами и транспарантами, содержание которых направлено на причинение ущерба конституционному строю и общественному порядку, правам и законным интересам граждан.

Во время проведения иных массовых мероприятий их организаторам и участникам запрещается:

препятствовать движению транспорта и пешеходов;

создавать помехи для бесперебойного функционирования организаций;

воздействовать в какой бы то ни было форме на работников милиции в целях воспрепятствования выполнению ими служебных обязанностей, а также на представителей общественности, выполняющих обязанности по охране общественного порядка;

иметь при себе холодное, огнестрельное, газовое или иное оружие, взрывчатые вещества и боеприпасы, а также специально изготовленные или приспособленные предметы, использование которых может представлять угрозу жизни и здоровью людей либо причинить материальный ущерб гражданам и организациям;

иметь при себе имитаторы и муляжи холодного, огнестрельного, газового или иного оружия, взрывчатых веществ и боеприпасов (за исключением театральных и иных творческих коллективов во время проведения ими представлений);

использовать плакаты, транспаранты и иные средства, содержащие призывы к насильственному изменению конституционного строя либо пропагандирующие войну, социальную, национальную, религиозную или расовую вражду, унижающие честь и достоинство личности;

действовать методами, создающими угрозу общественной безопасности, жизни и здоровью участников указанных мероприятий или других лиц;

пользоваться эмблемами, символами, плакатами, транспарантами и иными средствами, содержание которых направлено на причинение ущерба конституционному строю и общественному порядку, правам и законным интересам граждан;

пользоваться флагами, вымпелами, не зарегистрированными в установленном порядке (за исключением театральных и иных творческих коллективов во время проведения ими представлений);

осуществлять реализацию алкогольных напитков и пива в местах проведения указанных мероприятий и в радиусе 500 метров прилегающих к ним территорий.

Реализация алкогольных напитков и пива в местах проведения иных массовых мероприятий и в радиусе 500 метров прилегающих к ним территорий запрещается на время проведения этих мероприятий также организациям и лицам, не являющимся их организаторами и участниками, за исключением случаев реализации алкогольных напитков и пива в организациях (рестораны, кафе и т.п.), имеющих право на их торговлю в соответствии с законодательством Республики Беларусь, для запланированных ранее торжественных и ритуальных мероприятий.

Массовое мероприятие, а также подготовка к нему должны быть прекращены по требованию руководителя (его заместителя) соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа, органа внутренних дел, организатора (организаторов) указанного мероприятия или лица (лиц), ответственного (ответственных) за организацию и проведение массового мероприятия, в случаях:

если не было подано заявление или принято решение о запрещении проведения массового мероприятия;

если нарушены положения Закона о массовых мероприятиях;

возникновения опасности для жизни и здоровья граждан.

В случае отказа участников массового мероприятия от выполнения требований руководителя (его заместителя) соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа, органа внутренних дел, организатора (организаторов) или лица (лиц), ответственного (ответственных) за организацию и проведение массового мероприятия, о прекращении массового мероприятия органами внутренних дел в соответствии с законодательством Республики Беларусь принимаются необходимые меры по прекращению массового мероприятия.

Вред, причиненный организаторами и участниками массового мероприятия государству, гражданам и организациям во время проведения массового мероприятия, подлежит возмещению в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Статья 36. Каждый имеет право на свободу объединений.

Судьи, прокурорские работники, сотрудники органов внутренних дел, Комитета государственного контроля, органов безопасности, военнослужащие не могут быть членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели.

Комментарий к статье 36

Свобода ассоциаций (объединений) - важнейшее политическое право.

Существуют различные виды общественных объединений. Среди них особое место занимают политические партии и профессиональные союзы.

Согласно Закону "Об общественных объединениях" от 4 октября 1994 г. общественным объединением является добровольное формирование граждан, которое они образовали на основе общности интересов для совместной реализации гражданских, экономических, социальных и культурных прав (ст. 1).

Конституцией и законодательством установлены ограничения на создание общественных объединений. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды (ст. 5 Конституции). В Законе об общественных объединениях помимо этого указано также на недопустимость создания общественных объединений, деятельность которых направлена на свержение конституционного строя, нарушение целостности и безопасности государства, пропаганду насилия. Однако, несмотря на эти разночтения, мы полагаем, что приведенные нормы закона об общественных объединениях не выходят за рамки конституционных формулировок.

Допустимо создание международных, республиканских и местных общественных объединений. Они создаются по инициативе не менее десяти граждан Республики Беларусь, достигших возраста 18 лет. Граждане, достигшие 16 лет, могут создавать молодежные и детские общественные объединения.

Что касается членства в общественных объединениях, то в нем могут состоять граждане, достигшие возраста 16 лет. В случаях, предусмотренных уставами общественных объединений, их членами могут быть лица, не достигшие этого возраста, при условии, что они имеют соответствующее письменное разрешение своих законных представителей.

Порядок создания и деятельности политических организаций определяется специальным законом - "О политических партиях" от 5 октября 1994 г. Политической партией является независимое, образованное на основе индивидуального добровольного членства объединение граждан, действующее в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействующее выявлению и выражению политической воли граждан и участвующее в выборах (ст. 1).

Если членами общественных объединений могут быть как граждане Республики Беларусь, так и иностранные граждане, лица без гражданства, то право на объединения в политические партии имеют только граждане Республики Беларусь.

Принадлежность или непринадлежность гражданина к политической партии не может служить основанием для ограничения его прав и свобод либо недопущения исполнения им установленных законом обязанностей. Изъятия из этого правила касаются отдельных категорий лиц. Так, Президент Республики Беларусь должен приостановить членство в политических партиях на весь срок полномочий. Не могут быть членами партий на весь период своих полномочий судьи, прокурорские работники, сотрудники органов внутренних дел, Комитета государственного контроля, органов безопасности, военнослужащие. Только на этих лиц распространяется обязательное требование об указании в официальных документах на членство в той или иной политической партии.

В качестве учредителей политических партий имеют право выступать граждане Республики Беларусь, которые достигли 18-летнего возраста, обладающие избирательным правом, не ограниченные судом в дееспособности и не находящиеся в местах лишения свободы.

Политические партии имеют фиксированное членство. В отличие от общественных объединений законом не проводится различий по возрасту в зависимости от учредительства (создания) и членства в политической партии. Можно полагать, что право быть как учредителями, так и в последующем вступить в политическую партию (членство) имеют лица при достижении 18-летнего возраста.

Граждане вправе объединяться в профессиональные союзы (см. комментарий к ст. 41).

Статья 37. Граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей.

Непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами.

В порядке, установленном законодательством, граждане Республики Беларусь принимают участие в обсуждении вопросов государственной и общественной жизни на республиканских и местных собраниях.

Комментарий к статье 37

В комментируемой статье развиваются закрепленные в ст. 3 Конституции формы осуществления народом (гражданами) государственной власти.

Среди них основными являются народные голосования (референдумы), обсуждение проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, сельские сходы, собрания граждан и др.

Народные голосования (референдумы) и народные обсуждения как важнейшие институты непосредственной демократии, несмотря на некоторую близость, самостоятельны и не могут отождествляться. Общим для них является непосредственное участие народа (граждан) в правотворческой работе государственных органов, то, что они представляют собой выражение общественного отношения к проблеме. Однако в первом случае решение обычно является обязательным, во втором (при проведении народных обсуждений) выявляется лишь мнение, которое юридически не обязательно для властных структур государства.

Проведение референдумов и народных обсуждений регулируется соответственно Законом "О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь", а также Законом от 2 февраля 1988 г. "О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни Республики Беларусь".

Если в народных голосованиях могут участвовать лица, обладающие избирательным правом, т.е. достигшие 18-летнего возраста, то в народных обсуждениях вправе участвовать любой гражданин.

Законодательством может быть предусмотрено проведение республиканских и местных собраний. Так, Указом Президента Республики Беларусь от 29 августа 1996 г. N 341 "О созыве Всебелорусского народного собрания" в целях обеспечения наиболее полного участия широких слоев населения в обсуждении мер по преодолению экономического кризиса, стабилизации социальной обстановки в обществе в г.Минске 19 октября 1996 г. было собрано Всебелорусское народное собрание в количестве пяти тысяч человек, в том числе от г.Минска - 800 человек, от каждой области - по 650 человек.

Законом от 12 июля 2000 г. "О республиканских и местных собраниях" (см.: Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. - 2000 г. - N 24. - Ст. 323) определен порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенция республиканских и местных собраний в Республике Беларусь.

В настоящее время еще сохраняет свою юридическую силу утвержденное Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 9 апреля 1981 г. Положение о собраниях граждан по месту жительства, общественных сельских, уличных, квартальных и домовых комитетах в Республике Беларусь в части, не противоречащей названному закону.

В республиканских и местных собраниях могут принимать участие граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет и постоянно проживающие в Республике Беларусь на соответствующей территории. Законом установлены некоторые ограничения, касающиеся круга лиц, которые вправе участвовать в собраниях (см. ст. 3).

Законодательством определены порядок формирования общественных комитетов и их компетенция (см. Закон о местном управлении и самоуправлении и др.).

Статья 38. Граждане Республики Беларусь имеют право свободно избирать и быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого или косвенного избирательного права при тайном голосовании.

Комментарий к статье 38

В комментируемой статье закреплены основополагающие принципы избирательного права. Они получили свое развитие в Избирательном кодексе.

Выборы являются всеобщими: право избирать имеют граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет. Конституцией и на ее основе законодательством могут быть установлены избирательные цензы, т.е. условия для получения или осуществления избирательного права. Например, возрастной ценз (см. ст. 80, части первую и вторую ст. 92 Конституции), ценз оседлости (ст. 80, часть вторую ст. 92), образовательный ценз (часть вторая ст. 116), служебный ценз (часть четвертая ст. 92). В выборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы. В голосовании не принимают участия лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, избрана мера пресечения - содержание под стражей. Любое прямое или косвенное ограничение избирательных прав граждан в других случаях является недопустимым и наказывается согласно закону (часть вторая ст. 64 Конституции).

Выборы являются свободными: избиратель лично решает, участвовать ли ему в выборах и за кого голосовать. В некоторых странах устанавливается обязанность граждан участвовать в голосовании. Свободное участие означает прежде всего отсутствие воздействия на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, на свободу волеизъявления.

Выборы являются равными: избиратели имеют равное количество голосов, а кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях. Это обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей, образуются равные по численности округа и т.д.

Выборы могут быть как прямыми, так и косвенными (многоступенчатыми). Путем прямых выборов избирается Президент, депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов. Совет Республики Национального собрания формируется путем косвенных выборов (см. ст. 91 Конституции).

Голосование на выборах является тайным: контроль за волеизъявлением избирателей в ходе голосования запрещается. В целях исключения внешнего контроля за волеизъявлением избирателей им предоставляется возможность использовать кабины для голосования. Бюллетень получает лично избиратель, он же его опускает в избирательный ящик.

Право избирать и быть избранным относится к политическим правам. Поэтому в полном объеме им могут обладать лишь граждане Республики Беларусь. Именно они вправе в соответствии с Избирательным кодексом избирать Главу государства.

В Законе от 23 декабря 1998 г. "О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь" было предусмотрено право граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Беларусь, участвовать в выборах депутатов местных Советов депутатов в соответствии с международными договорами Республики Беларусь. Затем эта норма вошла в Избирательный кодекс.

Статья 39. Граждане Республики Беларусь в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в государственных органах.

Комментарий к статье 39

Гражданам Республики Беларусь гарантируется равный без какой-либо дискриминации доступ к любым должностям в государственных органах. При этом не должны иметь значение раса, цвет кожи, язык, религия, политические или иные убеждения, национальность или социальное происхождение, имущественное положение или иные обстоятельства (см. ст.ст. 2, 25 Международного пакта о гражданских и политических правах). Единственный критерий при поступлении на государственную службу - это способности и профессиональная подготовка претендента.

В некоторых случаях могут быть возрастные ограничения, например, для занятия должности судьи необходимо достичь возраста 25 лет, а судьи по административным делам и исполнительным производствам - 23, Президента - 35 лет.

Порядок прохождения государственной службы регламентируется законом об основах службы в государственном аппарате.

В соответствии со ст. 11 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами. Согласно ст. 17 Закона "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" иностранные граждане и лица без гражданства не могут занимать должности, назначение на которые в соответствии с законодательством связано с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь. В силу того, что цель ст. 39 Конституции - закрепить равенство именно граждан Республики Беларусь, мы полагаем, что не будут противоречить Конституции нормы закона, международного договора, предусматривающие особенности приема на некоторые должности в государственном аппарате (прежде всего на неполитические должности) иностранных граждан или лиц без гражданства.

Статья 40. Каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы.

Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.

Комментарий к статье 40

Право граждан на обращение в государственные органы является важнейшим конституционным правом, которое можно рассматривать как одно из проявлений непосредственной демократии. Этому праву корреспондирует (соответствует) обязанность государственных органов, должностных лиц рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Таким образом обеспечивается взаимодействие (связь) гражданина и власти.

Правом на обращение обладает любой человек, независимо от возраста.

Порядок обращения граждан с предложениями, заявлениями и жалобами к должностным лицам не только государственных органов, но и к должностным лицам общественных объединений, учреждений, организаций и предприятий независимо от формы собственности, а также порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб установлены Законом от 6 июня 1996 г. "Об обращениях граждан".

Учитывая, что в ст. 40 Конституции речь идет о праве на обращение любого лица, а не только гражданина Беларуси, оно гарантируется и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства.

Вышеуказанным Законом классифицируются виды обращений, раскрывается их содержание.

К обращениям относят предложения, заявления и жалобы.

Предложения - обращения граждан, направленные на совершенствование нормативного регулирования общественных отношений путем принятия новых актов законодательства или внесения изменений в действующие акты законодательства, улучшение деятельности учреждений, организаций, органов и предприятий.

Заявления - обращения граждан, направленные на устранение конкретных правонарушений или реализацию прав и законных интересов граждан.

Жалобы - обращения граждан, содержащие требование восстановления их прав и законных интересов, нарушенных действиями либо бездействием должностных лиц соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий.

Письменное обращение должно содержать подпись гражданина с указанием фамилии, имени и отчества, данные о месте жительства или работы (учебы), изложение существа предложения, заявления или жалобы. Обращения, не содержащие таких сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат, за исключением тех, в которых содержатся сведения о преступлении.

Обращения адресуются должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращениях вопросов.

Обращения, направленные должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов, в срок не позднее пяти дней передаются должностным лицам соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий с уведомлением об этом граждан.

Обращения граждан подлежат регистрации и обязательному рассмотрению.

Должностные лица органов, учреждений, организаций и предприятий в пределах своей компетенции обязаны всесторонне и полно рассмотреть обращение, принять необходимые меры для его объективного разрешения и уведомить граждан о результатах.

Запрещается передавать жалобы граждан должностным лицам тех органов, учреждений, организаций и предприятий, решения, действия или бездействие которых обжалуются.

Решение по существу обращения или отказ от его рассмотрения должны быть письменно мотивированы.

Обращение должно быть рассмотрено не позднее одного месяца со дня его поступления, а не требующее дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не предусмотрен законом. При необходимости проведения специальной проверки, запроса дополнительных материалов руководитель органа, учреждения, организации и предприятия, в которые поступило обращение, может продлить указанный срок, но не более чем на два месяца, одновременно уведомив об этом заявителя.

Решение, принятое по обращению, может быть обжаловано в вышестоящий орган, учреждение, организацию или суд в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

На основании ст. 40, части четвертой ст. 122, части первой ст. 116 Конституции Конституционный Суд вправе в связи с обращением гражданина вынести решение.

Статья 41. Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также на здоровые и безопасные условия труда.

Государство создает условия для полной занятости населения. В случае незанятости лица по не зависящим от него причинам ему гарантируется обучение новым специальностям и повышение квалификации с учетом общественных потребностей, а также пособие по безработице в соответствии с законом.

Граждане имеют право на защиту своих экономических и социальных интересов, включая право на объединение в профессиональные союзы, заключение коллективных договоров (соглашений) и право на забастовку.

Принудительный труд запрещается, кроме работы или службы, определяемой приговором суда или в соответствии с законом о чрезвычайном и военном положении.

Комментарий к статье 41

В комментируемой статье труд провозглашен в качестве наиболее достойного способа самоутверждения человека. Подобная формулировка в сочетании с другими нормами Конституции означает и право не заниматься трудовой деятельностью: незанятость не может служить основанием для привлечения гражданина к какой-либо юридической ответственности (административной, уголовной, иной). По существу, мы можем говорить о свободе труда.

Конституционное право на труд включает право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей. Подобная формулировка означает, что, во-первых, человек может реализовать свои способности к труду не только в порядке найма (например, путем заключения трудового договора), но и в качестве предпринимателя, фермера и т.п., во-вторых, эти способности можно реализовать с учетом общественных потребностей, отсутствие их может привести к тому, что в том или ином регионе, а возможно, что и в целом в рамках государства, будут лица незанятые (безработные) в силу того, что рынок труда удовлетворен, обеспечен теми или иными специалистами.

Правовые, экономические, социальные и организационные основы регулирования занятости населения Республики Беларусь регулируются Законом "О занятости населения Республики Беларусь".

Согласно трудовому законодательству заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими шестнадцати лет. С письменного согласия одного из родителей (опекуна, попечителя) трудовой договор может быть заключен с лицом, достигшим четырнадцати лет, для выполнения легкого труда, не причиняющего вреда здоровью и не нарушающего процесса обучения. Перечень легких видов работы, которые могут выполнять лица в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет, утверждается Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом.

Запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет на тяжелых работах и на работах с вредными или опасными условиями труда, на подземных и горных работах.

Список работ, на которых запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет, утверждается Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом. (Утвержден Министерством труда Республики Беларусь 2 февраля 1995 г. N 13). Запрещается подъем и перемещение несовершеннолетними тяжестей вручную, превышающих установленные для них предельные нормы. Предельные нормы подъема и перемещения несовершеннолетними тяжестей вручную устанавливаются Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом. (Утверждены Министерством труда Республики Беларусь 18 декабря 1997 г. N 116).

Постановлением Правительства от 9 июня 1999 г. N 860 утверждено Положение об участии несовершеннолетних учащихся в сельскохозяйственных работах. Им регулируется порядок участия в таких работах, продолжительность рабочего времени и времени отдыха, условия труда, быта, питания и другие вопросы.

В члены кооператива допускается прием с 16 лет.

Экономические и социальные интересы граждане (не только те, кто в настоящее время является занятым) могут защищать различными способами. Среди них наиболее распространенные - обращение в комиссию по трудовым спорам, в суд, объединение в профсоюзы, заключение коллективных договоров (соглашений), прекращение работы (забастовка).

Согласно Закону от 22 апреля 1992 г. "О профессиональных союзах" в редакции Закона от 14 января 2000 г. (см.: Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. - 2000 г. - N 9. - Ст. 54) право на объединение в профсоюзы имеют все без какого-либо различия граждане, в том числе и лица, которые обучаются в высших, средних специальных и профессионально-технических учебных заведениях.

Все профсоюзы пользуются равными правами.

Принадлежность или непринадлежность к профессиональным союзам не влечет за собой каких-либо ограничений трудовых, социально-экономических, политических, личных прав и свобод граждан, гарантируемых законодательством. Запрещается обуславливать прием на работу, продвижение по работе, а также увольнение принадлежностью к определенному профсоюзу, вступлением или выходом из него (ст. 4 вышеуказанного Закона).

Профсоюзы наделяются широкими правами по защите трудовых и иных прав работников. В соответствии с Трудовым кодексом Совет Министров постановлением от 23 октября 2000 г. N 1630 утвердил Порядок осуществления профсоюзами общественного контроля за соблюдением законодательства Республики Беларусь о труде. Общественный контроль за соблюдением нанимателем, собственником или уполномоченным им органом управления законодательства Республики Беларусь о труде осуществляют профсоюзы (их объединения) через их правовые и технические инспекции труда, создание которых предусмотрено уставами профсоюзов, общественных инспекторов по охране труда.

Разрешение споров между сторонами коллективных трудовых отношений по поводу установления, изменения социально-экономических условий труда и быта работников, заключения, изменения, исполнения либо прекращения коллективных договоров, соглашений, а также порядок реализации права на забастовку регулируются Трудовым кодексом. В указанном Кодексе предусмотрены порядок и условия проведения забастовки.

Забастовкой является временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора.

Забастовка может проводиться не позднее трех месяцев после отклонения предложений примирительной комиссии, а если стороны обращались к посреднику или (и) в трудовой арбитраж - после отклонения предложений посредника или (и) несогласия с решением трудового арбитража, за исключением случая, если оно имеет для сторон обязательную силу.

Законом могут быть установлены ограничения реализации права на забастовку в той мере, в какой это необходимо в интересах национальной безопасности, общественного порядка, здоровья населения, прав и свобод других лиц.

Запрещается оказание материальной помощи участникам забастовки за счет средств политических партий, движений, иных общественных объединений, преследующих политические цели, а также иностранных юридических и физических лиц.

Решение о проведении забастовки принимается на собрании или конференции тайным голосованием.

Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей присутствующих работников (делегатов конференции).

Собрание считается правомочным, если на нем присутствует более половины работников, а конференция - не менее двух третей делегатов.

Представительный орган работников обязан в письменной форме уведомить нанимателя о решении провести забастовку не позднее двух недель до ее начала. В уведомлении о проведении забастовки указываются:

1) перечень разногласий сторон, являющихся основанием для объявления и проведения забастовки;

2) дата и время начала забастовки, ее продолжительность и предполагаемое количество участников;

3) предложения по минимуму необходимых работ (услуг), выполняемому в организации во время проведения забастовки.

После получения уведомления о забастовке наниматель обязан немедленно сообщить об этом собственнику или уполномоченному им органу, поставщикам, потребителям, транспортным организациям, местному исполнительному и распорядительному органу.

Принуждение к участию в забастовке либо отказу от участия в ней запрещается.

Трудовым кодексом определены обязанности сторон во время забастовки. Стороны коллективного трудового спора обязаны принять необходимые меры для обеспечения во время забастовки в организациях законности, сохранности государственной и частной собственности, общественного порядка, минимума необходимых работ (услуг).

Минимум необходимых работ (услуг) определяется в коллективном договоре. При отсутствии коллективного договора минимум необходимых работ (услуг) определяется соглашением сторон в пятидневный срок с момента принятия решения о проведении забастовки. В случае возникновения разногласий между сторонами по минимуму необходимых работ (услуг) он устанавливается до начала забастовки местным исполнительным и распорядительным органом, решение которого является обязательным для сторон.

Во время проведения забастовки стороны обязаны продолжить разрешение коллективного трудового спора путем переговоров.

Как следует из Конституции, в случае создания реальной угрозы национальной безопасности, общественному порядку, здоровью населения, правам и свободам других лиц, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством, Президент Республики Беларусь вправе отложить проведение забастовки или приостановить ее, но не более чем на трехмесячный срок.

В Трудовом кодексе предусмотрено, что забастовка прекращается, а ее участники обязаны приступить к работе на следующий день после:

1) признания ее незаконной в соответствии со ст. 395 ТК;

2) получения письменного согласия нанимателя удовлетворить требования;

3) принятия об этом решения общим собранием, конференцией в порядке, предусмотренном ст. 379 ТК;

4) заключения письменного соглашения сторон о прекращении забастовки.

Предусмотрены порядок и случаи признания забастовки незаконной.

Забастовка или решение о ее проведении могут быть признаны незаконными по решению областного (Минского городского) суда в случаях, если забастовка проводится (проводилась) либо решение о ее проведении было принято с нарушением требований ТК и других законов.

Заявление о признании незаконными забастовки или решения о ее проведении подается нанимателем (собственником или уполномоченным им органом) и (или) прокурором при:

1) нарушении требований Трудового кодекса и других законов - в пятидневный срок со дня получения сведений о таких нарушениях, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 части второй ст. 395 ТК;

2) невыполнении требований ст. 392 ТК либо в случаях создания реальной угрозы национальной безопасности, общественному порядку, здоровью населения, правам и свободам других лиц - немедленно.

Областной (Минский городской) суд обязан вынести решение по заявлению в десятидневный срок со дня его получения.

Решение областного (Минского городского) суда о признании незаконными забастовки или решения о ее проведении после вступления его в законную силу подлежит немедленному исполнению.

Трудовым кодексом определено, что за работниками, участвовавшими в забастовке, заработная плата за все время забастовки не сохраняется. Период участия в забастовке не включается в стаж, дающий право на отпуск. За работниками, отказавшимися в письменной форме от участия в забастовке, но в связи с ней не имевшими возможности исполнять свои трудовые обязанности, заработная плата за все время забастовки выплачивается в размерах, не ниже установленных законодательством за простой не по вине работника.

Участники забастовки, признанной судом незаконной, могут быть привлечены к дисциплинарной и иной ответственности, предусмотренной законодательством.

Лица, создающие препятствия для исполнения своих трудовых обязанностей работникам, не участвующим в забастовке, привлекаются к дисциплинарной и административной ответственности, если их действия не влекут уголовной ответственности.

Лица, которые путем насилия или угрозы применения насилия принуждают к участию в забастовке либо отказу от участия в ней, привлекаются к уголовной ответственности в соответствии с законодательством.

Коллективный договор - локальный нормативный акт, который регулирует трудовые и социально-экономические отношения между нанимателем и работающими у него работниками. Соглашение - нормативный акт, содержащий обязательства сторон по регулированию отношений в социально-трудовой сфере на уровне определенной профессии, отрасли, территории.

Порядок разработки, заключения и исполнения коллективных договоров, соглашений определяется трудовым законодательством.

В части четвертой комментируемой статьи Конституции установлен запрет на принудительный труд, кроме работы или службы, определяемой приговором суда, или в соответствии с законом о чрезвычайном и военном положении. С учетом данной нормы, а также содержания ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах нельзя оценивать как неконституционные положения уголовного или административного законодательства о применении такой меры наказания, как исправительные работы.

В соответствии с Конвенцией МОТ N 29 принудительным трудом является любая работа или служба, выполнение которой требуют от любого человека под угрозой наказания и которую данное лицо не осуществляет добровольно. Согласно ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах никто не должен принуждаться к принудительному или обязательному труду. В тех странах, где в виде наказания за преступление может назначаться лишение свободы, сопряженное с каторжными работами, изложенное выше правило не считается препятствием для выполнения каторжных работ по приговору компетентного суда, назначившего такое наказание. В ст. 8 Пакта отмечено также, что термином "принудительный или обязательный труд" не охватывается какая бы то ни была не упоминаемая выше работа или служба, которую, как правило, должно выполнять лицо, находящееся в заключении на основании законного распоряжения суда, или лицо, условно освобожденное от такого заключения; какая бы то ни была служба военного характера, а в тех странах, в которых признается отказ от военной службы по политическим или религиозно-этическим мотивам, какая бы то ни была служба, предусмотренная законом для лиц, отказывающихся от военной службы по таким мотивам; какая бы то ни была служба, обязательная в случаях чрезвычайного положения или бедствия, угрожающих жизни или благополучию населения; какая бы то ни была работа или служба, которая входит в обыкновенные гражданские обязанности.

В практике работы Европейского суда по правам человека были дела, связанные с применением норм, устанавливающих запрет на принудительный обязательный труд. Например, молодой бельгийский адвокат подал жалобу в Европейский суд, поскольку, по его мнению, возложенная на него обязанность защищать ответчиков без оплаты его труда является не чем иным, как принудительным трудом. Европейский суд не нашел нарушений Конвенции МОТ по той причине, что назначение по бельгийскому законодательству адвокатов для дачи консультаций направлено на обеспечение права на юридическую помощь, при этом работа данного адвоката осуществлялась в рамках его обычных обязанностей и ее объем был вполне нормальным, не чрезмерным.

Европейская комиссия по правам человека также рассматривала жалобы данной категории. В жалобе норвежского зубного врача указывалось, что он был принужден выполнять свои обязанности в одном из отдаленных уголков этой страны, где не оказалось постоянно проживающего там специалиста. Члены комиссии согласились с правомерностью норвежской практики, при этом одни из них мотивировали свою позицию "чрезвычайным положением или бедствием, угрожающим благополучию населения, другие - ограниченным сроком работы, справедливой оплатой, совместимостью обычных обязанностей жалобщика с теми услугами, которые он оказывал постоянно".

В этой связи интересно сравнить наше законодательство. Законом "Об образовании в Республике Беларусь" предусмотрено, что выпускники, обучающиеся за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов в учреждениях, обеспечивающих получение профессионально-технического, среднего специального и высшего образования, распределяются в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Беларусь (ст. 10).

Совет Министров Республики Беларусь принял постановление от 2 апреля 1997 г. N 276 "О распределении выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений" (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями от 29 декабря 1998 г. N 1992 и от 5 мая 1999 г. N 652, 12 октября 2000 г. N 1573). С 1997/98 учебного года этим постановлением введено обязательное распределение выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений, за исключением обучающихся в них на платной основе. Министерству образования и Министерству финансов совместно с Брестским, Гомельским, Гродненским, Минским, Могилевским облисполкомами и по согласованию с заинтересованными республиканскими органами государственного управления до 1 августа 1997 г. было поручено определить меры поощрения выпускников высших и средних специальных учебных заведений, направляемых на работу в районы, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС, и при необходимости внести предложения в Совет Министров Республики Беларусь.

Министерством образования 20 июня 1997 г. было утверждено Положение "О распределении выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений Республики Беларусь" (с последующими изменениями). Положением предусмотрено, что выпускник, который закончил полный курс обучения и направлен комиссией по персональному распределению (при наличии свидетельства), считается молодым специалистом и обязан отработать по направлению на работу два года со дня заключения трудового договора между ним и нанимателем.

Для молодых специалистов установлены определенные гарантии и компенсации. Среди прочих установленных Положением ограничений предусмотрено, что нанимателям, независимо от формы собственности, не разрешается переводить выпускников на работу, которая не связана с полученной специальностью, квалификацией, на протяжении двух лет после окончания ими учебного заведения. Нанимателям, независимо от форм собственности, запрещается принимать на работу молодых специалистов, выпускников без свидетельства о направлении на работу либо свидетельства о возможности самостоятельного трудоустройства и увольнять их до окончания обязательного срока работы, за исключением увольнения по инициативе нанимателя за виновные действия.

В случае неисполнения указанного порядка приема и увольнения выпускников государственных высших и средних специальных учебных учреждений наниматель возвращает средства, затраченные на обучение выпускника, в бюджет, из которого осуществлялось финансирование его обучения. В случае отказа от добровольного компенсирования денежных средств за обучение их взыскание осуществляется в судебном порядке.

Положением также предусмотрено, что на молодых специалистов, направленных на работу на предприятия, организации, учреждения, которые размещены в зонах радиационного загрязнения, распространяются льготы и компенсации, предусмотренные нормативными актами Правительства Республики Беларусь. Совместным решением Минтруда, Минфина, Минобразования Республики Беларусь от 17 ноября 1998 г. N 91-272-613 утверждено Положение о порядке и условиях осуществления выплат выпускникам государственных высших и средних специальных учебных заведений, направляемым на работу в районы, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС и расположенные в зоне последующего отселения и в зоне с правом на отселение, в котором, в частности, предусмотрены ежегодные выплаты в связи с работой на указанных территориях в зависимости от продолжительности работы.

Несмотря на это обстоятельство, в ряде публикаций (см., например: Правовые основы взаимоотношений личности, общества и государства. - Минск, 1999. - Стр. 136) автор указывал на необходимость еще большего усиления гарантий молодым специалистам, направленным в указанные местности, с целью обеспечения большего равенства между выпускниками и более полной защиты их интересов. Безусловно, государство и общество в создавшихся после чернобыльской катастрофы условиях должны проявлять повышенную заботу о тех, кто проживает на более загрязненных территориях. Направление в эти районы молодых специалистов (учителей, врачей, других специалистов) - вынужденная мера, которая имеет целью защиту прав и свобод других проживающих там лиц. Желательно, чтобы данное правовое решение было принято на уровне закона. Законодателю следовало бы также определиться с необходимостью распределения выпускников в другие ("чистые") регионы республики. Следовало бы расширить права и выпускников учебных заведений. При отказе от работы по распределению у них есть право и обязанность компенсировать затраты государства на обучение и т.п.

В определенной мере эти идеи восприняты. Так, постановлением Правительства от 12 октября 2000 г. N 1573 предусмотрено, что с работниками (выпускниками государственных средних специальных учебных заведений), поступившими на дневную форму обучения в высшие учебные заведения, а также работниками, окончившими государственные высшие учебные заведения (выпускниками государственных медицинских высших учебных заведений - после окончания стажировки) и поступившими на дневную форму обучения в аспирантуру (ординатуру), трудовой договор может быть расторгнут по желанию работника в соответствии с частью четвертой ст. 40 ТК (Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. - 1999 г. - N 26-25. - Ст. 432; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 1999 г. - N 80, 2/70) при предоставлении соответствующих документов о поступлении.

Работники, работающие по распределению после окончания государственных высших и средних специальных учебных заведений, могут быть (с их согласия) уволены в порядке перевода к другому нанимателю или перехода на выборную должность (п. 4 ст. 35 ТК), а также по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (п. 6 ст. 35 ТК).

Статья 42. Лицам, работающим по найму, гарантируется справедливая доля вознаграждения в экономических результатах труда в соответствии с его количеством, качеством и общественным значением, но не ниже уровня, обеспечивающего им и их семьям свободное и достойное существование.

Женщины и мужчины, взрослые и несовершеннолетние имеют право на равное вознаграждение за труд равной ценности.

Комментарий к статье 42

В комментируемой статье закреплены гарантии наемных работников на вознаграждение, которое должно быть справедливым и не ниже уровня, обеспечивающего такому лицу и его семье свободное и достойное существование.

Совокупность вознаграждений, исчисляемых в денежных единицах или (и) натуральной форме, которые наниматель обязан выплатить работнику за фактически выполненную работу, а также за периоды, включаемые в рабочее время, является заработной платой.

Исходя из минимального потребительского бюджета Правительством устанавливается размер минимальной заработной платы. В коллективных договорах (соглашениях, кроме тех, стороной которых является организация, финансируемая из бюджета и пользующаяся государственными дотациями) может предусматриваться более высокий размер минимальной заработной платы.

Трудовым кодексом предусмотрены формы, системы и размеры труда работников. Мужчины и женщины получают равную оплату за равный труд.

Особой защите подлежат несовершеннолетние. Заработная плата работникам моложе восемнадцати лет при сокращенной продолжительности ежедневной работы выплачивается в таком же размере, как работникам соответствующих категорий при полной продолжительности ежедневной работы.

Труд работников моложе восемнадцати лет, допущенных к сдельным работам, оплачивается по сдельным расценкам, установленным для взрослых работников, с доплатой по тарифной ставке за время, на которое продолжительность их ежедневной работы сокращается по сравнению с продолжительностью ежедневной работы взрослых работников.

Оплата труда учащихся общеобразовательных, профессионально-технических и средних специальных учебных заведений, работающих в свободное от учебы время, производится пропорционально отработанному времени или в зависимости от выработки. Нанимателями могут устанавливаться учащимся доплаты к заработной плате.

В Трудовом кодексе, который вступил в силу с 1 января 2000 г., прямо закреплено, что заработная плата выплачивается в денежных единицах Республики Беларусь. Замена денежной оплаты полностью или частично натуральной оплатой (смешанная форма оплаты) возможна только с согласия работника. При этом натуральная оплата взамен денежной должна быть подходящей для личного потребления и выгодной для работника и его семьи. Натуральная оплата не может производиться товарами, перечень которых утверждается Правительством Республики Беларусь.

Выплата заработной платы работникам производится, как правило, по месту выполнения ими работы. Если работник в день выплаты заработной платы выполняет поручение нанимателя вне места работы (в организации заказчика, служебной командировке, на курсах повышения квалификации и т.д.), то по просьбе работника наниматель должен за свой счет выслать ему причитающуюся заработную плату. По желанию работника заработная плата полностью или частично перечисляется на счет в банке.

Трудовым законодательством предусматривается необходимость формирования резервного фонда заработной платы. Так, наниматели обязаны создавать резервный фонд заработной платы для обеспечения выплаты причитающейся работникам заработной платы, а также предусмотренных законодательством, коллективным и трудовым договорами гарантийных и компенсационных выплат в случае экономической несостоятельности (банкротства) нанимателя, ликвидации организации, прекращения деятельности индивидуального предпринимателя и в других предусмотренных законодательством случаях. Размер резервного фонда, основания, порядок его создания и использования определяются Правительством Республики Беларусь (ст. 76 ТК).

При увольнении работника все выплаты, причитающиеся ему от нанимателя, производятся в день увольнения. Если работник в день увольнения не работал, то соответствующие выплаты должны быть произведены не позднее следующего дня после предъявления им требования о расчете. В случае спора о размерах выплат, причитающихся работнику при увольнении, наниматель обязан в указанный в части первой ст. 77 ТК срок выплатить не оспариваемую им сумму.

Заработная плата, не полученная ко дню смерти работника, выдается членам его семьи или лицам, находившимся на иждивении умершего на день его смерти.

В случае невыплаты по вине нанимателя причитающихся при увольнении сумм работник имеет право взыскать с нанимателя средний заработок за каждый день просрочки.

Статья 43. Трудящиеся имеют право на отдых. Для работающих по найму это право обеспечивается установлением рабочей недели, не превышающей 40 часов, сокращенной продолжительностью работы в ночное время, предоставлением ежегодных оплачиваемых отпусков, дней еженедельного отдыха.

Комментарий к статье 43

В законодательстве о труде содержится ряд норм, посвященных правовому регулированию времени отдыха трудящихся. Время отдыха включает перерыв для отдыха и питания в период рабочего дня, выходные дни, еженедельный непрерывный отдых, праздничные дни, ежегодные оплачиваемые отпуска и отпуска без сохранения заработной платы.

Временем отдыха по трудовому законодательству считается время, в течение которого работник освобожден от выполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению.

В Трудовом кодексе Республики Беларусь весьма подробно регламентируется предоставление работникам времени для отдыха. Так, согласно ст. 134 работникам в течение рабочего дня предоставляется перерыв для отдыха и питания продолжительностью не менее 20 минут и не более двух часов, который используется работником по своему усмотрению и в рабочее время не включается.

На отдельных видах работ, наряду с перерывом для отдыха и питания, предоставляются дополнительные специальные перерывы в течение рабочего дня, включаемые в рабочее время (перерывы для кормления ребенка, перерывы для обогревания, перерывы для отдыха на погрузочно-разгрузочных работах и др.). Виды этих работ, продолжительность и порядок предоставления таких перерывов определяются правилами внутреннего трудового распорядка.

Всем работникам предоставляются выходные дни (еженедельный непрерывный отдых). При пятидневной рабочей неделе предоставляются два выходных дня каждую календарную неделю, кроме тех недель, когда в одну из суббот графиком предусмотрено возмещение недоработки до недельной нормы рабочего времени. В такую неделю предоставляется один выходной день. При шестидневной рабочей неделе предоставляется один выходной день. Общим выходным днем является воскресенье. В исключительных случаях воскресенье может быть объявлено рабочим днем Президентом Республики Беларусь. Второй выходной день при пятидневной рабочей неделе устанавливается правилами внутреннего трудового распорядка или графиком работ (сменности), если иное не определено по соглашению сторон. Оба выходных дня предоставляются, как правило, подряд.

Перенос нанимателем выходного дня, предусмотренного правилами внутреннего трудового распорядка или графиком работ (сменности), на другую календарную неделю признается их изменением и допускается в порядке, установленном ст.ст. 142 и 143 ТК. Выходные дни предоставляются не позднее чем за шесть рабочих дней подряд.

Согласно ст. 138 ТК продолжительность еженедельного непрерывного отдыха должна быть не менее 42 часов.

Продолжительность еженедельного непрерывного отдыха исчисляется согласно правилам внутреннего трудового распорядка или графику работ (сменности) с момента окончания рабочего дня (смены) накануне выходного (выходных) дня и до момента его начала в первый после выходного (выходных) дня рабочий день.

При многосменном режиме работы, а также суммированном учете рабочего времени минимальная продолжительность еженедельного отдыха может исчисляться в среднем за учетный период.

Работа не производится в государственные праздники и праздничные дни, установленные и объявленные Президентом Республики Беларусь нерабочими.

В государственные праздники и праздничные дни допускаются работы, приостановка которых невозможна по производственно-технологическим условиям (непрерывно действующие организации), работы, вызванные необходимостью постоянного непрерывного обслуживания населения, организаций, а также неотложные ремонтные и погрузочно-разгрузочные работы.

Работы, приостановка которых невозможна по производственно-технологическим условиям, и работы, вызываемые необходимостью постоянного непрерывного обслуживания населения, организаций, планируются заранее в графике работ (сменности) в счет месячной нормы рабочего времени.

Неотложные ремонтные и погрузочно-разгрузочные работы могут выполняться в государственные праздники и праздничные дни в соответствии с утвержденным графиком или по распоряжению нанимателя, если их нельзя было заранее предусмотреть.

Работники имеют право на трудовые и социальные отпуска при наличии оснований, предусмотренных Трудовым кодексом.

Под отпуском понимается освобождение от работы по трудовому договору на определенный период для отдыха и иных социальных целей с сохранением прежней работы и заработной платы в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом.

Работникам предоставляются следующие виды отпусков:

1) трудовые отпуска: основной минимальный отпуск; основной удлиненный отпуск; дополнительные отпуска;

2) социальные отпуска: по беременности и родам; по уходу за детьми; в связи с обучением без отрыва от производства; в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС; творческие; по уважительным причинам личного и семейного характера.

Согласно Конституции и Трудовому кодексу несовершеннолетние (лица, не достигшие восемнадцати лет) в трудовых правоотношениях приравниваются в правах к совершеннолетним, а в области охраны труда, рабочего времени, отпусков и некоторых других условий труда пользуются гарантиями, установленными Трудовым кодексом, иными актами законодательства, коллективными договорами, соглашениями.

Запрещается привлекать работников моложе 18 лет к ночным и сверхурочным работам, работам в государственные праздники и праздничные дни (часть первая ст. 147 ТК), работам в выходные дни.

Трудовые отпуска работникам моложе 18 лет предоставляются в летнее время или, по их желанию, в любое другое время года.

Для работников моложе 18 лет нормы выработки устанавливаются исходя из норм выработки для взрослых работников пропорционально сокращенной продолжительности рабочего времени, предусмотренного законодательством для данной категории работников.

Для работников, принимаемых на работу по окончании общеобразовательных, профессионально-технических и средних специальных учебных заведений, курсов, прошедших обучение непосредственно на производстве, могут устанавливаться пониженные нормы выработки. Размеры пониженных норм и сроки их действия определяются в коллективном договоре.

Статья 44. Государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению.

Собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами. Неприкосновенность собственности, право ее наследования охраняются законом.

Собственность, приобретенная законным способом, защищается государством.

Государство поощряет и охраняет сбережения граждан, создает гарантии возврата вкладов.

Принудительное отчуждение имущества допускается лишь по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества, а также согласно постановлению суда.

Осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц.

Комментарий к статье 44

Основными актами, регулирующими отношения собственности, являются Конституция и Гражданский кодекс.

Собственность может быть государственной и частной. Субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы. Субъектами права частной собственности являются физические и негосударственные юридические лица.

В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может находиться в собственности граждан или юридических лиц.

Количество или стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Для юридических лиц такие ограничения могут быть установлены законодательными актами.

Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству, общественной пользе и безопасности, не наносящие вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям и не ущемляющие прав и защищаемых законом интересов других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, а также распоряжаться им иным образом.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законодательством, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и защищаемые законом интересы других лиц.

Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.

В ст. 44 Конституции закреплено, что неприкосновенность собственности, право ее наследования охраняются законом.

Наследование регулируется Гражданским кодексом и принятыми в соответствии с ним иными актами законодательства.

Наследование осуществляется по закону и по завещанию.

Наследование по закону имеет место, когда завещание отсутствует либо определяет судьбу не всего наследства, а также в иных случаях, установленных Гражданским кодексом и принятыми в соответствии с ним иными актами законодательства.

Согласно ст. 1033 Гражданского кодекса в состав наследства входят все права и обязанности, принадлежавшие наследодателю на момент открытия наследства, существование которых не прекращается его смертью.

Не входят в состав наследства права и обязанности, неразрывно связанные с личностью наследодателя:

1) права членства (участия) в коммерческих и других организациях, являющихся юридическими лицами, если иное не установлено законом или учредительными документами;

2) право на возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью;

3) права и обязанности по алиментным обязательствам;

4) права на пенсии, пособия и другие выплаты на основании законодательства о труде и социальном обеспечении;

5) личные неимущественные права, не связанные с имущественными.

Личные неимущественные права и другие нематериальные блага, принадлежавшие наследодателю, могут осуществляться и защищаться наследниками, если иное не установлено законодательством.

В состав наследства входят паенакопления в жилищном, жилищно-строительном, дачном, гаражном или ином потребительском кооперативе либо квартира, дача, гараж, иное помещение, пай за которые полностью выплачен, и данное имущество оформлено за наследодателем на праве собственности в установленном законодательством порядке. Если воля наследодателя на оформление указанного имущества на праве собственности была выражена в письменном заявлении, направленном в компетентные органы, но процедура оформления не была завершена в связи с его смертью, такое имущество может быть судом признано наследственным по требованию заинтересованных лиц.

Наследство открывается вследствие смерти гражданина или объявления его судом умершим.

Наследниками по завещанию и закону могут быть граждане, находящиеся в живых в момент открытия наследства, а также зачатые при жизни наследодателя и родившиеся живыми после открытия наследства.

Наследниками по завещанию могут быть также юридические лица, которые являлись созданными в момент открытия наследства, Республика Беларусь и административно-территориальные единицы.

Гражданским кодексом определен круг недостойных наследников, которые отстраняются от наследования как по завещанию, так и по закону. Так, например, согласно ст. 1038 ГК при наследовании по закону отстраняются от наследования родители после детей, в отношении которых они были лишены родительских прав и не восстановлены в этих правах ко времени открытия наследства, а также граждане, злостно уклонявшиеся от выполнения лежавших на них в силу акта законодательства обязанностей по содержанию наследодателя, если это обстоятельство подтверждено в судебном порядке.

Завещанием признается волеизъявление гражданина по распоряжению принадлежащим ему имуществом на случай смерти. Оно может быть совершено гражданином, обладающим дееспособностью в полном объеме. Завещание должно быть совершено лично. Совершение завещания через представителя не допускается.

Обеспечивается свобода завещания. Однако она ограничивается правилами об обязательной доле в наследстве, о недопущении возложения на лиц, назначенных наследниками в завещании, обязанности в свою очередь распорядиться определенным образом завещанным им имуществом на случай их смерти, включения в завещание противоправных или невыполнимых для наследника в силу объективных причин условий его поведения для получения наследства.

Наследники по закону призываются к наследованию в порядке очередности, предусмотренной Гражданским кодексом (см. ст.ст. 1057 - 1063).

Дети, супруг и родители умершего являются наследниками по закону первой очереди. Внуки наследователя и их прямые потомки наследуют по праву представления.

Согласно ст. 1064 ГК несовершеннолетние или нетрудоспособные дети наследодателя, а также его нетрудоспособные супруг и родители наследуют независимо от содержания завещания не менее половины доли, которая причиталась бы каждому из них при наследовании по закону (обязательная доля). В обязательную долю засчитывается все, что наследник, имеющий право на такую долю, получает из наследства по какому-либо основанию, в том числе стоимость имущества, состоящего из предметов обычной домашней обстановки и обихода, и стоимость установленного в пользу такого наследника завещательного отказа. Любые ограничения и обременения, установленные в завещании для наследника, имеющего право на обязательную долю в наследстве, действительны лишь в отношении той части переходящего к нему наследства, которая превышает обязательную долю.

Для защиты прав наследников, отказополучателей и других заинтересованных лиц нотариус по месту открытия наследства принимает указанные в ст.ст. 1067 и 1068 ГК и другие необходимые меры по охране наследства и управлению им.

Следует иметь в виду, что при наличии зачатого, но еще не родившегося наследника раздел наследства может быть произведен лишь после рождения такого наследника. Для охраны интересов несовершеннолетних к участию в составлении соглашения о разделе наследства и к рассмотрению в суде дела о разделе наследства должен быть приглашен представитель органа опеки и попечительства.

Для приобретения наследства собственник должен его принять. Принятие наследства осуществляется подачей нотариусу по месту открытия наследства заявления наследника о принятии наследства либо его заявления о выдаче свидетельства о праве на наследство.

В случае, когда заявление подается нотариусу не самим наследником, подпись наследника на заявлении должна быть засвидетельствована нотариусом или должностным лицом, уполномоченным совершать нотариальные действия.

Принятие наследства через представителя возможно, если в доверенности специально предусмотрено полномочие на его принятие.

Признается, если не доказано иное, что наследник принял наследство, когда он фактически вступил во владение или управление наследственным имуществом, в частности, когда наследник:

1) принял меры к сохранению имущества, к защите его от посягательств или притязаний третьих лиц;

2) произвел за свой счет расходы на содержание имущества;

3) оплатил за свой счет долги наследователя или получил от третьих лиц причитавшиеся ему суммы.

Наследство может быть принято в течение шести месяцев со дня открытия наследства.

Если право наследования возникает для других лиц в случае отказа наследника от наследства, они могут принять наследство в течение оставшейся части шестимесячного срока, а если она менее трех месяцев, то в течение трех месяцев.

Лица, для которых право наследования возникает лишь в случае непринятия наследства другим наследником, могут принять наследство до истечения трех месяцев со дня окончания шестимесячного срока со дня открытия наследства.

По заявлению наследника, пропустившего срок для принятия наследства, суд может признать его принявшим наследство, если найдет причины пропуска срока уважительными, в частности, если установит, что этот срок пропущен потому, что наследник не знал и не должен был знать об открытии наследства, и при условии, что наследник, пропустивший срок для принятия наследства, обратился в суд в течение шести месяцев после того, как причины пропуска этого срока отпали.

Право собственности бессрочно. Принудительное отчуждение имущества допускается лишь в двух случаях:

1) по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества;

2) согласно постановлению суда.

В качестве примера первого случая можно привести снос домов, находящихся в собственности граждан, для строительства объектов общего пользования (дорог и т.п.).

Советом Министров Республики Беларусь было принято постановление от 25 марта 1992 г. N 160 "О возмещении убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, а также ограничением прав землевладельцев и землепользователей, в том числе арендаторов, или ухудшением качества земель в результате влияния, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан". Этим постановлением было утверждено соответствующее Положение о порядке возмещения убытков.

Законом "О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь" (ст. 13), Жилищным кодексом (ст. 69) и другими актами предусматривается право на получение компенсации гражданами в связи со сносом жилых домов, строений и сооружений, принадлежащих им на праве собственности.

По приговору суда имущество гражданина может быть конфисковано (т.е. изъято безвозмездно) в связи с совершением им уголовно наказуемого деяния. Конфискация имущества как вид уголовного наказания может быть назначена только в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом.

Согласно ст. 61 УК конфискация имущества состоит в принудительном безвозмездном изъятии в собственность государства всего или части имущества, являющегося собственностью осужденного.

Конфискация имущества устанавливается за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений, и может быть назначена судом только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Уголовного кодекса.

Конфискация имущества не может назначаться в качестве дополнительного наказания к штрафу или исправительным работам.

При конфискации части имущества суд должен указать, какая часть имущества подлежит конфискации, или перечислить предметы, подлежащие конфискации.

Не подлежит конфискации имущество, жизненно необходимое для осужденного и лиц, находящихся на его иждивении, согласно перечню, предусмотренному Уголовно-исполнительным кодексом.

Независимо от категории преступления и вида назначенного наказания применяется специальная конфискация, которая состоит в принудительном безвозмездном изъятии в собственность государства орудий и средств совершения преступления, принадлежащих осужденному; вещей, изъятых из оборота; имущества, приобретенного преступным путем, а также предметов, которые непосредственно связаны с преступлением, если они не подлежат возврату потерпевшему или иному лицу (ст. 61 УК).

Суд, постановивший приговор о конфискации имущества осужденного, после вступления его в законную силу направляет копию приговора, исполнительный лист и копию описи имущества для исполнения судебному исполнителю по месту нахождения имущества осужденного, о чем извещает соответствующий финансовый орган. При отсутствии в деле описи имущества осужденного направляется справка о том, что опись имущества не производилась (ст. 166 УИК).

Конфискации подлежит имущество осужденного, включая его долю в общей собственности, уставном фонде предприятий и организаций, денежные средства, в том числе в иностранной валюте, ценные бумаги, иные ценности, в том числе находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и других финансово-кредитных организациях, а также имущество, переданное осужденным в доверительное управление. Порядок конфискации имущества осужденного, которое находится в уставном фонде предприятий и организаций, определяется Министерством финансов Республики Беларусь совместно с Министерством юстиции Республики Беларусь.

Не подлежит конфискации имущество осужденного, указанное в Перечне имущества, не подлежащего конфискации по приговору суда.

Споры о принадлежности имущества, подлежащего конфискации по приговору суда, разрешаются в порядке гражданского судопроизводства (ст. 167 УИК).

Судебный исполнитель после получения копии приговора суда, исполнительного листа и копии описи имущества осужденного проверяет наличие имущества, указанного в описи, выявляет другое имущество, подлежащее конфискации, и включает его в опись. Если опись имущества не производилась, судебный исполнитель принимает меры по выявлению имущества осужденного, подлежащего конфискации, и при его обнаружении составляет в соответствии с действующим законодательством опись этого имущества.

В описи имущества указываются полное и точное наименование каждого предмета, его цвет, размер, степень изношенности и иные отличительные признаки и индивидуальные характеристики. В опись имущества включаются также сведения о доле осужденного в общей собственности, уставном фонде предприятий и организаций, о денежных средствах, в том числе в иностранной валюте, ценных бумагах, об иных ценностях, в том числе находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и других финансово-кредитных организациях, с приложением справок указанных банков и других финансово-кредитных организаций.

Судебный исполнитель принимает необходимые меры по сохранению имущества, указанного в описи. Описанные предметы при необходимости пломбируются и опечатываются, о чем делается отметка в описи. Описанное имущество передается на хранение должностному лицу, родственнику осужденного или иным лицам, которым должна быть разъяснена их ответственность за сохранность этого имущества, о чем у них берется подписка. В случае необходимости описанное имущество может быть изъято судебным исполнителем.

Опись имущества, составленная судебным исполнителем, утверждается судьей.

Доля осужденного в общей собственности определяется по представлению судебного исполнителя судом, при котором состоит судебный исполнитель, в порядке гражданского судопроизводства (ст. 168 УИК).

Организации и граждане, которым известно о наличии у них имущества осужденного, подлежащего конфискации, обязаны сообщить об этом в суд или в соответствующий финансовый орган.

Организации и граждане, которым указанное имущество передано на хранение в соответствии с частью третьей ст. 168 УИК, обязаны обеспечить его сохранность.

За сокрытие, отчуждение, повреждение, уничтожение или хищение имущества, подлежащего конфискации, а также за осуществление банком или другой финансово-кредитной организацией операций с денежными средствами (вкладами), на которые наложен арест, виновные привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Республики Беларусь (ст. 169 УИК).

Передача финансовым органам конфискованного имущества осужденного производится после удовлетворения в соответствии с законодательством всех предъявленных к осужденному требований. В отношении претензий, подлежащих удовлетворению за счет конфискованного имущества, государство отвечает в пределах актива.

Передача конфискованного имущества финансовым органам осуществляется в порядке, определяемом Министерством юстиции Республики Беларусь совместно с Министерством финансов Республики Беларусь (ст. 170 УИК).

В случаях, когда после исполнения приговора в части конфискации всего имущества, но до истечения установленных законом сроков давности исполнения обвинительного приговора обнаруживается неконфискованное имущество осужденного, приобретенное им до вынесения приговора или после вынесения приговора, но на средства, подлежащие конфискации, судебный исполнитель вносит в суд, постановивший приговор, или в суд по месту исполнения приговора представление о конфискации указанного имущества, если оно может быть конфисковано по закону.

Конфискация имущества, выявленного после исполнения приговора, осуществляется на основании постановления суда в порядке, предусмотренном Уголовно-исполнительным кодексом (ст. 171 УИК).

Наряду с конфискацией как видом уголовного наказания конфискация возможна в судебном порядке и в качестве административного взыскания. Согласно ст. 28 КоАП конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами. В случае конфискации продуктов питания или других предметов, дальнейшая реализация которых невозможна, орган или должностное лицо, налагающие административное взыскание, имеют право принять решение о возврате конфискованного правонарушителю со взысканием с него стоимости этих предметов.

Конфискация огнестрельного оружия и боевых припасов, других орудий охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования.

Конфискация вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, производится независимо от того, находятся ли они в личной собственности лица, совершившего административное таможенное правонарушение. В случае, если лицо, совершившее административное таможенное правонарушение, не установлено, вещи, являющиеся непосредственными объектами такого правонарушения, подлежат обращению в собственность государства по решению суда.

Порядок применения конфискации, перечень предметов, не подлежащих конфискации, устанавливаются Кодексом об административных правонарушениях и другим законодательством.

Статья 45. Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения.

Государство создает условия доступного для всех граждан медицинского обслуживания.

Право граждан Республики Беларусь на охрану здоровья обеспечивается также развитием физической культуры и спорта, мерами по оздоровлению окружающей среды, возможностью пользования оздоровительными учреждениями, совершенствованием охраны труда.

Комментарий к статье 45

Меры, которые направлены на обеспечение наивысшего достижимого уровня физического и психического здоровья, согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (ст. 12) должны включать следующие мероприятия:

а) обеспечение сокращения мертворождаемости и детской смертности и здорового развития ребенка;

б) улучшение всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены труда в промышленности;

в) предупреждение и лечение эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьба с ними;

г) создание условий, которые бы обеспечивали медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни.

Согласно Закону Республики Беларусь "О здравоохранении" право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, гигиеническим воспитанием и обучением граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, созданием условий для занятий физической культурой и спортом, а также предоставлением населению доступной медицинской помощи, включая бесплатное лечение в государственных организациях здравоохранения. Указанный Закон допускает, что государственные организации здравоохранения могут оказывать платные медицинские услуги в соответствии с перечнем и порядком, определяемым Советом Министров.

Каждый гражданин имеет право пройти медицинское обследование и получить медико-санитарную помощь в любом учреждении здравоохранения с учетом его профиля и мощности.

В целях профилактики заболеваний, непрерывности медицинского наблюдения и лечения граждане Республики Беларусь закрепляются за организациями здравоохранения по месту жительства, а при наличии ведомственных организаций здравоохранения - также и по месту работы, службы, учебы. Каждый гражданин Республики Беларусь также имеет право получить медицинскую помощь в любой организации здравоохранения и у любого медицинского работника частного здравоохранения по своему выбору за счет собственных средств либо средств физических или юридических лиц.

Медицинская помощь населению включает первичную медико-санитарную помощь (в том числе скорую медицинскую помощь) и специализированную медицинскую помощь. Первичная медико-санитарная помощь является основным и доступным для каждого человека видом медицинской помощи и включает лечение наиболее распространенных болезней, травм, отравлений и других неотложных состояний, родовспоможение, проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинскую профилактику заболеваний, гигиеническое обучение, проведение мер по планированию семьи, охрану материнства, отцовства и детства, проведение других мероприятий. Специализированная медицинская помощь оказывается врачами-специалистами при заболеваниях, требующих специальных методов диагностики, лечения и использования сложных медицинских технологий. Скорая медицинская помощь оказывается пациентам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (несчастный случай, травма, отравление, другие состояния и заболевания), и осуществляется безотлагательно государственной службой скорой медицинской помощи. За ложный вызов скорой медицинской помощи виновные лица несут ответственность.

Согласно ст. 29 Закона "О здравоохранении" при обращении за медицинской помощью и ее получении пациент имеет право на:

уважительное и гуманное отношение со стороны медицинских работников и других лиц, участвующих в оказании медицинской помощи;

информацию об имени, фамилии, должности и квалификации его лечащего врача и других лиц, непосредственно участвующих в оказании ему медицинской помощи;

обследование, лечение и нахождение в организации здравоохранения в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим и противоэпидемическим требованиям;

облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, доступными способами и средствами;

перевод к другому лечащему врачу с разрешения руководителя организации здравоохранения (ее структурного подразделения);

отказ от оказания (прекращение) медицинской помощи, от госпитализации, за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом;

обжалование поставленного диагноза, применяемых методов обследования и лечения, организации оказания медицинской помощи;

сохранение медицинскими работниками в тайне информации о факте его обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья, диагнозе и иных сведений, полученных при его обследовании и лечении, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами;

получение в доступной для него форме информации о состоянии своего здоровья, применяемых методах диагностики и лечения, а также на выбор лиц, которым может быть передана информация о состоянии его здоровья.

При нахождении на стационарном лечении пациент имеет право на допуск к нему священнослужителя, а также на предоставление условий для отправления религиозных обрядов, если это не нарушает правил внутреннего распорядка организации здравоохранения для пациентов, санитарно-гигиенических и противоэпидемических требований.

В случае нарушения прав пациента он может обращаться с жалобой к должностным лицам организации здравоохранения, в которой ему оказывается медицинская помощь, а также к должностным лицам государственных органов или в суд.

Пациент обязан:

принимать меры к сохранению и укреплению своего здоровья;

уважительно относиться к медицинским работникам и другим лицам, участвующим в оказании медицинской помощи;

предоставлять лицу, оказывающему медицинскую помощь, известную ему информацию о состоянии своего здоровья, в том числе о противопоказаниях к применению лекарственных средств, ранее перенесенных и наследственных заболеваниях;

выполнять медицинские предписания;

соблюдать правила внутреннего распорядка организации здравоохранения для пациентов и бережно относиться к имуществу организации здравоохранения.

Законом предусмотрено, что лечащий врач, заведующий отделением, иные должностные лица организации здравоохранения предоставляют в доступной для пациента форме информацию о состоянии его здоровья, включая сведения о результатах обследования, наличии заболевания, диагнозе и прогнозе, методах обследования и лечения, связанном с ними риске, возможных вариантах медицинского вмешательства, об их последствиях, о результатах проведенного лечения и возможных осложнениях. Информация о состоянии здоровья пациента сообщается членам его семьи, если пациент не запретил сообщать им об этом или не назначил лицо, которому должна быть передана такая информация. В отношении несовершеннолетних и лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, информация о состоянии здоровья пациента предоставляется их законному представителю, а в отношении пациентов, по состоянию здоровья не способных принять осознанное решение, - супругу, а при его отсутствии - близким родственникам. В случае отказа пациента от получения информации о состоянии своего здоровья делается соответствующая запись в медицинской документации. Информация должна сообщаться в форме, соответствующей требованиям медицинской этики и деонтологии. Информация, содержащаяся в медицинской документации, составляет врачебную тайну и может предоставляться без согласия пациента только по основаниям, предусмотренным законодательными актами (см. ст. 30 Закона).

В соответствии со ст. 59 вышеуказанного Закона медицинские и фармацевтические работники, осуществляющие профессиональную деятельность на территории Республики Беларусь, должны руководствоваться нормативными правовыми актами Республики Беларусь, принципами медицинской этики и деонтологии. Медицинские и фармацевтические работники обязаны: надлежащим образом выполнять свои профессиональные обязанности; сохранять врачебную тайну; уважительно и гуманно относиться к пациентам; постоянно повышать уровень профессиональных знаний; выполнять иные обязанности, определенные нанимателем.

Медицинские и фармацевтические работники за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей несут ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Статья 46. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права.

Государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды.

Комментарий к статье 46

Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности человека - важнейшие условия устойчивого экономического и социального развития государства.

В соответствии с Законом "Об охране окружающей среды" при планировании и осуществлении деятельности, оказывающей влияние на состояние окружающей среды, органы государственной власти, юридические и физические лица обязаны, в частности, исходить из приоритета охраны жизни и здоровья человека в сравнении с другими целями природопользования, обеспечения прав граждан на благоприятную для жизни, труда и отдыха окружающую среду; научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества; регионального использования природных ресурсов с учетом возможностей окружающей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей среды и здоровья человека.

С учетом указанных принципов охране подлежат как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и не используемые напрямую в данный период виды природных ресурсов.

К ним относятся климатические ресурсы, атмосфера, включая озоновый слой, земля, ее недра и почвы, воды, растительный и животный мир, а также иные природные объекты.

Рациональное использование природных ресурсов предусмотрено другими законодательными актами, включая и кодексы (о земле, о недрах, водный, лесной). К ним можно также отнести законы "О питьевом водоснабжении", "Об особо охраняемых природных территориях и объектах" и др.

Статья 47. Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и в других случаях, предусмотренных законом. Государство проявляет особую заботу о ветеранах войны и труда, а также о лицах, утративших здоровье при защите государственных и общественных интересов.

Комментарий к статье 47

Действующим законодательством предусматриваются различные виды пенсий (трудовые пенсии - по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет; за особые заслуги перед республикой; социальные).

Законом "О пенсионном обеспечении" определяются нормы и порядок пенсионного обеспечения граждан Республики Беларусь в зависимости от вида пенсий.

Так, право на пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении. При этом детям, а также некоторым лицам пенсии назначаются независимо от того, состояли ли они на иждивении кормильца.

Пенсии по случаю потери кормильца назначаются на каждого нетрудоспособного члена семьи в размере 40% среднемесячного заработка кормильца, но не менее 100% минимального размера пенсии по возрасту.

На детей, потерявших обоих родителей (круглых сирот), или детей умершей одинокой матери пенсия на каждого ребенка назначается в размере 50% заработка кормильцев, но не менее двукратного минимального размера пенсии по возрасту.

Несовершеннолетние, имеющие право на пенсию по случаю потери кормильца, сохраняют это право также и при их усыновлении.

Семья, имеющая право на пенсию по случаю потери кормильца, может обращаться за назначением пенсии в любое время после смерти или установления безвестного отсутствия кормильца без ограничения каким-либо сроком.

Пенсия по случаю потери кормильца назначается на каждого нетрудоспособного члена семьи, имеющего право на пенсию (ст. 35 указанного Закона).

По желанию членов семьи им может быть назначена одна общая пенсия.

С целью полноценного содержания и воспитания детей в семье государство обеспечивает выплату пособий в связи с рождением ребенка и на его содержание до определенного возраста, выдает другие виды пособий, гарантирует право на пользование при необходимости дошкольным учреждением и предоставляет льготы в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Парламентом 19 марта 2002 г. принят в новой редакции Закон "О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей". Этим Законом установлен гарантированный государством уровень поддержки семей, имеющих несовершеннолетних детей, система минимальных социальных гарантий в виде пособий, способствующих обеспечению гражданам необходимых условий для рождения и воспитания детей. В соответствии с названным законом назначаются государственные пособия по беременности и родам; в связи с рождением ребенка; женщине, ставшей на учет до 12-недельного срока беременности; по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет; на детей старше 3 лет; в возрасте от 3 до 16 лет (учащихся дневных средних школ, гимназий, лицеев и других подобного типа образовательных заведений - до их окончания; неработающих учащихся вечерних (сменных) школ, одновременно с учебой получающих профессию, детей-инвалидов, а также учащихся, обучающихся за счет личных средств в высших, средних специальных и профессионально-технических образовательных учреждениях, на курсах, работающих по режиму образовательных учреждений в дневное время, и не получающих стипендий, - до 18 лет); по уходу за больным ребенком в возрасте до 14 лет; по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет и ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет в случае болезни матери либо другого лица, фактически осуществляющего уход за ребенком; по уходу за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет; при санаторно-курортном лечении детей-инвалидов; на детей в возрасте до 18 лет, инфицированных вирусом иммунодефицита человека или больных СПИДом.

Законом предусмотрены надбавки к государственным пособиям. Они установлены на детей, рожденных женщинами вне брака, если сведения об отце ребенка в книге записей актов о рождении произведены по указанию матери; на детей, воспитываемых одним родителем либо находящихся под опекой, попечительством, если другой родитель (родители) уклоняется от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством, когда взыскание алиментов невозможно, на детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; на детей военнослужащих срочной службы, курсантов и военнообязанных, призываемых на военные сборы.

Назначение и выплата государственных пособий и надбавок к ним осуществляются по месту работы (службы), учебы матери ребенка, а если мать не работает и не учится, - по месту работы (службы) или учебы отца ребенка (усыновителя, опекуна) либо другого лица, имеющего право на государственное пособие в связи с воспитанием ребенка или уходом за ним, на основании заявления и всех необходимых документов (см. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 июня 2002 г. N 772 "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий семьям, воспитывающим детей").

Советом Министров 4 апреля 2002 г. утверждено Положение о порядке обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности (кроме пособий по временной нетрудоспособности в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями) и по беременности и родам. В соответствии с этим Положением назначаются пособия по временной нетрудоспособности в случаях утраты трудоспособности вследствие заболевания или травмы; ухода за больным членом семьи; ухода за ребенком в возрасте до 3 лет и ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет в случае болезни матери либо другого лица, фактически осуществляющего уход за ребенком; санаторно-курортного лечения; протезирования с помещением в стационар протезно-ортопедического предприятия; карантина; а также назначаются пособия по беременности и родам в случаях беременности и родов, усыновления (удочерения) ребенка в возрасте до 3 месяцев или установления над ним опеки. Одновременно не может назначаться более одного пособия по каждому месту работы.

На защиту прав, свобод и законных интересов направлены законы "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь" и др.

Статья 48. Граждане Республики Беларусь имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием государственного и частного жилищного фонда, содействием гражданам в приобретении жилья.

Гражданам, нуждающимся в социальной защите, жилище предоставляется государством и местным самоуправлением бесплатно или по доступной для них плате в соответствии с законодательством.

Никто не может быть произвольно лишен жилья.

Комментарий к статье 48

Провозглашенное в части второй ст. 21 Конституции право на достойный уровень включает в себя и право на жилье (жилище).

Право на жилище может быть реализовано различными способами. При этом предполагается содействие со стороны государства.

Граждане Республики Беларусь в области жилищных отношений имеют право: получать жилое помещение в пользование на условиях и в порядке, установленных Жилищным кодексом; получать земельный участок для индивидуального жилищного строительства; осуществлять индивидуальное или коллективное жилищное строительство; получать в установленном законодательством Республики Беларусь порядке льготные кредиты, субсидии и иные формы государственной поддержки для строительства (реконструкции) или приобретения жилого помещения; получать в установленном законодательством Республики Беларусь порядке субсидии на плату за пользование жилым помещением и коммунальные услуги; приобретать жилое помещение в собственность по основаниям, установленным законами Республики Беларусь; пользоваться жилым помещением по договору найма (поднайма) и на иных основаниях, предусмотренных указанным Кодексом; владеть, пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению жилыми помещениями, принадлежащими им на праве собственности, за исключением случаев, предусмотренных Жилищным кодексом и иными законами Республики Беларусь; самостоятельно выбирать формы и способы улучшения своих жилищных условий, ремонта и эксплуатации жилого помещения.

Право пользования жилыми помещениями может возникнуть на основании договора найма или поднайма жилого помещения; права собственности; завещательного отказа; по другим основаниям, не запрещенным законами Республики Беларусь.

В жилищном законодательстве предусматривается порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с целью возможного в порядке очередности предоставления им жилья. В ст.ст. 43 и 44 Жилищного кодекса предусмотрены основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и учет таких граждан, который осуществляется как по месту жительства местными исполнительными и распорядительными органами, так и по месту работы.

Право собственности на жилое помещение граждане приобретают на основании:

строительства жилого дома, части жилого дома, квартиры;

приватизации занимаемого жилого помещения государственного жилищного фонда;

принятия жилого помещения в наследство;

оформления права собственности на жилое помещение членом организации граждан-застройщиков;

передачи им жилого дома, квартиры в собственность вместо снесенного жилого дома в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд;

передачи им жилого помещения в собственность вместо утраченного в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией жилого дома;

совершения гражданско-правовых сделок;

по другим основаниям, предусмотренным законодательными актами Республики Беларусь.

Более полной реализации права на жилище содействует справедливый порядок оплаты за жилье и его техническое обслуживание. 5 сентября 2000 г. Конституционный Суд Республики Беларусь после тщательного изучения многочисленных обращений граждан, общественных объединений, депутатов Палаты представителей Национального собрания принял решение "О плате за пользование жилыми помещениями и техническое обслуживание жилищного фонда".

Причиной обращения в Конституционный Суд с жалобами явилось принятие Советом Министров постановления от 28 апреля 2000 г. N 606, которым были внесены изменения в постановление Совета Министров от 25 августа 1999 г. N 1332 "Об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами" (постановление N 606 было впервые официально опубликовано - и с этого дня вступило в силу).

Согласно новой редакции п. 1 названного постановления плата за пользование (техническое обслуживание) (как можно сделать вывод - соответственно нанимателями и собственниками) осуществлялась в следующем порядке:

1.1. плата нанимателей за пользование жилыми помещениями в домах государственного жилого фонда, а также собственников жилых помещений и членов организаций граждан-застройщиков за техническое обслуживание жилого дома осуществляется исходя из общей площади занимаемого ими жилого помещения;

1.2. по установленным ставкам производится плата за пользование (техническое обслуживание):

жилым помещением в пределах 20 кв. метров общей площади на каждого члена семьи нанимателя, собственника, члена организации граждан-застройщиков, в том числе сохраняющего право пользования жилым помещением, и 10 кв. метров общей площади на всю семью. Плата за пользование (техническое обслуживание) остальной площадью взимается по нормативной себестоимости эксплуатации жилищного фонда, утверждаемой облисполкомами, Минским горисполкомом;

однокомнатной квартирой или жилым помещением, заселенным несколькими нанимателями, собственниками, членами организации граждан-застройщиков.

Что показал анализ актов жилищного законодательства и практики его применения?

Граждане, как известно, пока полностью не возмещают расходы государства по эксплуатации жилья, поддержанию его в нормальном состоянии, хотя в перспективе мы к этому придем. Однако тенденции перехода к полному возмещению гражданами затрат на содержание (техническое обслуживание жилищного фонда) должен сопутствовать соответствующий рост заработной платы, который, в свою очередь, обусловлен развитием экономики, повышением производительности труда, конкурентоспособностью производимых в республике товаров, оказываемых услуг и т.п. Таким образом, проблема непростая и ее нельзя решать чисто волевым порядком.

При вынесении решения Конституционный Суд исходил из положений Конституции. Прежде всего учитывалось то, что согласно ст. 1 Основного Закона наше государство является социальным. Данная норма Конституции (как и любая иная) не может рассматриваться в качестве декларации, она предполагает определенные обязанности со стороны государственных органов. Для социального государства характерна такая политика, проведение которой гарантирует достойное материальное существование человека в обществе. В таком государстве создаются справедливые условия для развития личности. Одной из основных характеристик социального государства является гарантированность каждому достойного человека прожиточного минимума. В Конституции прямо предусмотрено право каждого на достойный уровень жизни, включая жилье и постоянное улучшение для этого условий (ст. 23). Следует также учитывать, что закрепленное в Основном Законе (ст. 48) право на жилище обеспечивается развитием государственного и частного жилищного фонда, содействием гражданам в приобретении жилья. Именно Конституцией предусмотрено предоставление нуждающимся в социальной защите гражданам жилища бесплатно или по доступной для них плате в соответствии с законодательством.

Вышеприведенные принципы и нормы Конституции явились исходным началом для принятия Конституционным Судом решения. Сопоставляя текущее законодательство с конституционными нормами, Конституционный Суд установил следующее.

1. Постановление Совета Министров N 606 в части введения дифференцированных ставок за жилье в зависимости от наличия у собственников так называемых излишков прямо противоречит ряду законов. Так, в части третьей ст. 11 Закона "О совместном домовладении" прямо предусмотрено, что собственники недвижимого имущества совместного домовладения несут расходы по содержанию и ремонту общего имущества пропорционально их доле в праве общей собственности на это имущество. Услуги по содержанию и ремонту общего имущества оплачиваются в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а общие размеры обязательных платежей на содержание и ремонт общего имущества устанавливаются на основе единых правил и норм, утвержденных соответствующими органами государственного управления, и должны обеспечивать покрытие издержек на содержание, текущий и капитальный ремонт общего имущества с учетом социальных гарантий, предусмотренных законодательством.

Правительство, установив дифференцированные ставки, когда за "излишнюю" площадь собственник платит по нормативной себестоимости эксплуатации жилищного фонда, нарушило требование названного закона о плате за жилье именно пропорционально доле в праве общей собственности. Простые арифметические расчеты убеждают в этом. Кроме того, неправомерно в отношении собственников жилья утверждать о наличии у них излишней жилой площади. Например, не только в Конституции (ст.ст. 13, 44), но и даже в Жилищном кодексе (ст. 111) прямо предусмотрено право граждан иметь в собственности жилые помещения без ограничения их размеров. Следует также иметь в виду, что государство поощряло приватизацию жилищного фонда, устанавливало для этого льготы и гарантии.

"Масла в огонь" подлили и не совсем корректные действия некоторых жилищно-эксплуатационных организаций, которые в извещениях не только нанимателям, но и собственникам указывали на необходимость оплаты "излишков жилой площади".

С учетом изложенного Конституционный Суд в резолютивной части прямо предусмотрел необходимость выполнения требований ст. 11 Закона "О совместном домовладении", предусматривающей, что собственники недвижимого имущества совместного домовладения несут расходы по содержанию и ремонту общего имущества пропорционально их доле в праве общей собственности на это имущество, исключить при этом существующие диспропорции, вызванные установленным порядком увеличения платы за "излишнюю жилую площадь". При этом отмечено, что с учетом конституционных положений о равной защите прав и законных интересов граждан размер платы собственниками жилых помещений за техническое обслуживание не должен превышать аналогичной платы нанимателей жилых помещений (см. ст. 35 Закона "О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь").

Исходя из социального характера нашего государства, Конституционный Суд обратил внимание на то, что при установлении нормативов платы за пользование жилыми помещениями нанимателями и за техническое обслуживание жилых помещений собственниками должен учитываться принцип социальной справедливости, особенно в отношении социально незащищенных категорий граждан (пенсионеров и др.), которые в силу объективных обстоятельств оказались пользователями, собственниками жилых помещений, превышающих по своим размерам установленные нормативы. К этому обязывает и ст. 7 Конституции, устанавливающая верховенство права, в основе которого лежит принцип справедливости, а также ст. 1 Конституции, закрепляющая социальный характер нашего государства. При этом не имеет значения, речь идет о нанимателе или собственнике.

Справедливым является установление подхода, при котором граждане, имеющие право на дополнительную жилую площадь, оплачивали бы ее в том же размере, как и за нормативную площадь жилого помещения.

Анализ норм жилищного законодательства показал его противоречивость, пробельность, неупорядоченность используемых в нем терминов и понятий, что также не содействует обеспечению прав граждан.

Конституционный Суд, приняв решение, рассчитывает, что государственные органы оперативно внесут необходимые коррективы в жилищное законодательство и прежде всего в те нормы, которые касаются платы за пользование нанимателем жильем, а собственниками - за техническое обслуживание. Это будет содействовать восстановлению нарушенных конституционных прав граждан в области жилищных отношений.

Статья 49. Каждый имеет право на образование.

Гарантируются доступность и бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования.

Среднее специальное и высшее образование доступно для всех в соответствии со способностями каждого. Каждый может на конкурсной основе бесплатно получить соответствующее образование в государственных учебных заведениях.

Комментарий к статье 49

Право на равные возможности доступа к национальной системе образования имеют все лица, проживающие в Республике Беларусь (включая иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории республики). Это право согласно ст. 3 Закона "Об образовании" обеспечивается: развитием сети учреждений образования системы образования; созданием социально-экономических условий для получения бесплатного образования в государственных учреждениях образования; частичным или полным финансированием из республиканского и (или) местных бюджетов расходов на содержание граждан, нуждающихся в социальной помощи, в период обучения. Категории граждан, размеры и формы оказываемой помощи устанавливаются Правительством; запрещением сокращения в государственных учреждениях образования количества мест, предназначенных для получения бесплатного образования гражданами, за счет увеличения приема лиц на платную форму обучения; созданием условий для получения образования с учетом национальных традиций, а также индивидуальных потребностей, способностей и запросов обучающихся (воспитанников); наличием разнообразных форм получения образования, типов учреждений образования; созданием необходимых условий для получения образования и социальной адаптации лицам с особенностями психофизического развития; предоставлением возможности получения образования за плату; созданием системы кредитования граждан, получающих образование за плату.

Все государственные и негосударственные образовательные и воспитательные заведения на территории Республики Беларусь принадлежат к национальной системе образования республики. Основное образование включает следующие уровни: дошкольное образование и воспитание; общее базовое образование; общее среднее образование; профессионально-техническое образование; среднее специальное образование, высшее образование, послевузовское образование.

Единство и непрерывность основного образования обеспечиваются преемственностью уровней образования, согласованностью образовательных стандартов, учебных планов и учебных программ, наличием учреждений образования, обеспечивающих возможность получения образования на нескольких уровнях, преемственностью ступеней и форм обучения, созданием учебных заведений, объединяющих разные виды образования.

В вышеуказанном Законе определены права и обязанности учащихся, студентов, иных категорий обучающихся, а также права и обязанности родителей и лиц, их заменяющих.

Согласно ст. 48 Закона обучающиеся и воспитанники имеют право на:

получение образования в соответствии с образовательными стандартами;

перевод на обучение другой специальности, иную форму получения образования в порядке, устанавливаемом Министерством образования Республики Беларусь;

обучение по индивидуальным учебным планам в пределах образовательных стандартов;

участие в управлении учреждением образования через деятельность в органах самоуправления;

свободное посещение мероприятий, проводимых учреждениями образования для обучающихся и воспитанников вне учебного плана;

отсрочку от призыва на военную службу в соответствии с законодательством.

Обучающиеся и воспитанники, получение образования которыми финансируется за счет средств республиканского и (или) местного бюджетов, имеют право на:

получение бесплатного образования в объеме, определяемом требованиями образовательных стандартов;

бесплатное пользование информационными ресурсами библиотек, учебной, производственной, научной и культурно-спортивной базой учреждений образования;

пользование в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Беларусь, учебниками, учебными пособиями, иной литературой, необходимой для получения образования.

Запрещается привлечение обучающихся и воспитанников гражданских учреждений образования без их согласия и (или) без согласия их законных представителей к труду, не предусмотренному учебными планами, учебными и воспитательными программами.

Обучающиеся и воспитанники обязаны выполнять требования, предусмотренные законодательством и уставом учреждения образования.

Иные права и обязанности обучающихся и воспитанников определяются уставом учреждения образования.

Законом "Об образовании" предусмотрена социальная защита обучающихся и воспитанников. Так, государство в соответствии с законодательством Республики Беларусь о труде гарантирует предоставление первого рабочего места выпускникам государственных учреждений, обеспечивающих получение профессионально-технического, среднего специального и высшего образования, лицам с особенностями психофизического развития, освоившим учебные программы в общеобразовательных учреждениях общего типа, а также лицам с особенностями психофизического развития, освоившим специальные учебные программы.

Обучающимся и воспитанникам, совмещающим производственную деятельность с получением образования в вечерней или заочной форме в учреждениях образования, предоставляются гарантии, установленные законодательством о труде.

Иногородние обучающиеся и воспитанники обеспечиваются местами в общежитиях и интернатах в порядке, устанавливаемом республиканскими органами государственного управления, а также временной пропиской.

Льготы на проезд в пассажирском транспорте предоставляются обучающимся и воспитанникам в соответствии с законодательными актами.

Учащиеся сельских общеобразовательных учебно-воспитательных учреждений обеспечиваются бесплатными интернатами, общежитиями, бесплатным подвозом к месту учебы и обратно в порядке, определяемом местными исполнительными и распорядительными органами.

Обучающимся и воспитанникам, проявившим в процессе обучения выдающиеся способности, могут предоставляться специальные стипендии, включая стипендии для обучения за рубежом. Критерии и порядок предоставления таких стипендий устанавливаются законодательными актами Республики Беларусь.

Обучающиеся и воспитанники, образование которых финансируется за счет средств республиканского и (или) местного бюджетов, имеют право на: государственную дотацию при найме жилья в случае необеспечения местами в общежитиях и интернатах; льготные условия питания, медицинского обслуживания в порядке, устанавливаемом актами законодательства; обеспечение стипендией в порядке, устанавливаемом Министерством образования; иные льготы и материальную помощь, предусмотренные законодательными актами Республики Беларусь.

В учреждениях образования содержание детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется на основе государственного обеспечения по нормам, определяемым Правительством.

Для лиц с общественно опасным поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, создаются специальные учебно-воспитательные учреждения, обеспечивающие получение ими образования (общего базового, профессионально-технического), профессиональную подготовку, условия для самообразования, а также их медико-социальную реабилитацию.

С целью обеспечения социальной адаптации, оказания социально-педагогической, психологической и иной помощи детям, оказавшимся в экстремальных жизненных ситуациях, создаются социально-педагогические учреждения (социально-педагогические центры, детские социальные приюты и др.) и их подразделения (ст. 49).

В Законе "Об образовании" также закреплены права и обязанности законных представителей детей. Они имеют право выбирать учреждение образования и формы получения образования ребенком; принимать участие в работе органов самоуправления учреждения образования, в котором обучается их ребенок; дать ребенку общее начальное, общее базовое, общее среднее образование в семье при наличии в ней соответствующих условий и по согласованию с управлениями и отделами образования местных исполнительных и распорядительных органов, сохраняя возможность на любом этапе обучения продолжить его образование в учреждении образования в соответствии с результатами аттестации; представлять интересы детей в учреждениях образования; получать информацию обо всех видах обследований (медицинских, психологических, педагогических и др.) ребенка, проводимых в учреждениях образования; требовать исключения из учебно-воспитательного процесса предметов (факультативов, курсов по выбору, кружков, секций и др.) или отдельных тем, изучение которых негативно влияет на физическое и нравственное здоровье ребенка.

Законные представители детей обязаны: обеспечить получение ребенком общего базового образования; создать необходимые условия для полноценного развития ребенка; уважать достоинство ребенка. Законные представители детей несут ответственность за воспитание ребенка в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

В ст. 52 Закона закреплены права и обязанности педагогических работников. Они имеют право на: защиту своей профессиональной чести и достоинства; обеспечение условий для осуществления профессиональной деятельности; творческую инициативу, свободу выбора методик обучения, воспитания, учебных пособий и средств обучения; участие в управлении учреждением образования; ежемесячную компенсацию расходов на приобретение учебной и методической литературы, иные социальные гарантии, предусмотренные законодательными актами Республики Беларусь.

Государственная политика направлена на достижение уровня среднемесячной заработной платы педагогических работников не ниже уровня среднемесячной заработной платы работников в промышленности, а профессорско-преподавательского состава - не менее чем в 1,5 раза выше этого уровня.

Правительство в целях сближения уровней средней заработной платы работников учреждений образования, финансируемых из республиканского и (или) местных бюджетов, и работников промышленности ежегодно при разработке прогноза социально-экономического развития и бюджета Республики Беларусь устанавливает соотношение между уровнями заработной платы работников указанных отраслей.

Обязанности педагогических работников определяются актами законодательства, уставом учреждения образования, должностными инструкциями.

Запрещается использовать учебный процесс в политических целях или для побуждения обучающихся (воспитанников) к действиям, противоречащим Конституции и законодательным актам Республики Беларусь.

Педагогические работники несут ответственность за организацию учебного процесса в учреждениях образования в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Статья 50. Каждый имеет право сохранять свою национальную принадлежность, равно как никто не может быть принужден к определению и указанию национальной принадлежности.

Оскорбление национального достоинства преследуется согласно закону.

Каждый имеет право пользоваться родным языком, выбирать язык общения. Государство гарантирует в соответствии с законом свободу выбора языка воспитания и обучения.

Комментарий к статье 50

Под национальностью принято понимать принадлежность лица к какой-либо нации или народности.

Право сохранять свою национальную принадлежность имеют как граждане Республики Беларусь, так и иностранцы, лица без гражданства.

Проблема обеспечения национального равноправия является одной из самых сложных. История свидетельствует, что многие конфликты между людьми вызывались противоречиями на национальной и религиозной почве. Вот почему в современных условиях национальные отношения, особенно положение национальных меньшинств, являются объектом пристального внимания международных организаций, включая и европейские.

Сейчас в мире наблюдаются две тенденции - интеграция и стремление к национальному (государственному) суверенитету. Свидетельством тому является, с одной стороны, общеевропейская интеграция, а с другой - "дробление" государств (СССР, Югославия, Чехословакия), конфликты в Приднестровье, Закавказье, Северном Кавказе, проблемы (сепаратизм) в Канаде, Испании и др.

На фоне этнонациональных противоречий, существующих в других странах, Беларусь в целом выглядит вполне благополучно. Конституция запрещает какую-либо дискриминацию, в том числе и по национальному признаку. В ст. 50 Конституции закреплены гарантии права каждого на сохранение своей национальной принадлежности, недопустимости принуждения к определению и указанию национальной принадлежности. Более того, оскорбление национального достоинства преследуется согласно закону.

Установлен конституционный запрет на создание и деятельность политических партий, других общественных объединений, ведущих пропаганду национальной вражды (ст. 5). Государство обязывается регулировать отношения между национальными и другими общностями на основе принципов равенства перед законом, уважения их прав и интересов (ст. 4). В качестве конституционной закреплена обязанность каждого человека беречь историко-культурное, духовное наследие и другие национальные ценности (ст. 54).

В развитие конституционных норм приняты законодательные и иные нормативные акты. Среди них Закон 1993 г. "О национальных меньшинствах в Республике Беларусь", который создает правовую основу в сфере межнациональных отношений в Республике Беларусь, гарантирует свободное развитие национальных меньшинств в Республике Беларусь, основывается на принципах международного права в области прав человека и национальных меньшинств.

Республикой Беларусь ратифицировано 7 февраля 1997 г. Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, заключенное между государствами - участниками СНГ 9 октября 1992 г.

В 1999 году принято решение о подписании Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, принятой в г.Страсбурге 1 февраля 1995 г.

Одной из основных своих задач Государственный комитет по делам религий и национальностей Республики Беларусь определяет охрану и реализацию прав граждан Республики Беларусь различных национальностей в сферах культуры, образования, языка, информационного обеспечения, просветительской деятельности. При Госкомитете в декабре 1997 г. создан специальный Координационный Совет по делам национальных общностей Беларуси - в целях содействия реализации прав гражданами Республики Беларусь различных национальностей.

Республика Беларусь гарантирует уважение прав лиц, относящих себя к национальным меньшинствам, в соответствии с Соглашениями, подписанными с другими государствами - участниками СНГ (Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Украина, Литва), а также с Польшей и Румынией.

Кроме того, с Украиной (ратифицировано в декабре 1999 г.) и Молдовой (вступило в силу 12 февраля 1998 г.) подписаны Соглашения о сотрудничестве в обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Готовится к заключению аналогичное Соглашение с Литвой.

На территории Республики Беларусь проживает 130 национальностей. На 16 февраля 1999 г., по данным проведенной переписи, белорусы составляли 81,2% от всего населения, русские - 11,4%, поляки - 3,9%, украинцы - 2,4%, евреи - 0,3%, все другие - 0,8%. Таким образом, можно говорить о том, что Беларусь - полиэтничное государство.

Анализ показывает, что помимо титульной нации (белорусов) в нашей республике две основные группы - те, кто уже продолжительное время проживает на ее территории (например, татары и евреи более 600 лет), и те, кто прибыл на ее территорию после распада СССР, в том числе и по причине возникших по месту прежнего жительства межнациональных конфликтов. Большинство представителей нетитульных этносов имеют свои государства (вьетнамцы, евреи, русские, украинцы, армяне, азербайджанцы), некоторые нет (например, цыгане).

В Республике Беларусь нет проблем с трудоустройством лиц, принадлежащих к национальному меньшинству. Более того, согласно ст. 24 Закона "О государственной службе в Республике Беларусь" при поступлении на государственную службу не допускаются какие-либо ограничения и (или) преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения и т.д.

У нас преобладает динамика получения белорусского гражданства, нежели выхода из него.

Конституция (ст. 11) провозглашает равенство прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства и граждан Республики Беларусь. Гражданам Республики Беларусь гарантируется гражданство; защита и покровительство государства (ст. 10).

Закон "О гражданстве Республики Беларусь", принятый в октябре 1991 г., также устанавливает защиту государством законных прав и интересов граждан Республики Беларусь, статус иностранных граждан и лиц без гражданства, правила приобретения гражданства Республики Беларусь, сохранения, прекращения и утраты.

25 декабря 1998 г. между Республикой Беларусь и Российской Федерацией заключен Договор о равных правах граждан, закрепивший равными важнейшие права граждан Беларуси и России.

Принято решение заключить Соглашение между Республикой Беларусь и Украиной об упрощенном порядке изменения гражданства граждан, постоянно проживающих на территории Беларуси и Украины.

Закон "Об образовании" провозглашает для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Беларусь, равные возможности в сфере образования.

Так, в 1999 г. получили гражданство Республики Беларусь всего 21 тыс. 96 человек. Из них 3 тыс. 439 человек - за последний квартал 1999 г. По Соглашению между Республикой Беларусь и Республикой Казахстан установлен упрощенный порядок получения гражданства.

С Украиной такое Соглашение подписано 8 апреля 2000 г. С Россией пока его нет, хотя Договор о Союзе предусматривает общее гражданство, поэтому сейчас действует общий порядок регистрации. По ст. 17-1 Закона о гражданстве получение гражданства осуществляется в порядке регистрации. За 1999 г. в порядке регистрации приобрели гражданство 17 тыс. 229 человек, вышли из гражданства - 507, утратили - 1 тыс. 474 чел., что регистрируется дипломатическими и консульскими учреждениями за рубежом.

Конституция Республики Беларусь (ст. 12) гарантирует право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность.

Закон "О беженцах" устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии прав и законных интересов беженцев в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, подробно регламентируя получение статуса беженца.

Государство финансирует временное размещение лиц, обратившихся с ходатайством о признании их беженцами, до их переезда на постоянное место жительства. Хотя надо признать, что статус беженца у нас получить не просто.

Несмотря на в целом благополучную картину в Беларуси, есть проблемы в сфере межнациональных отношений. По данным социологических опросов, больше 10% опрошенных опасаются возникновения межнациональных конфликтов. Меняется картина отчужденности между представителями национальных групп. Так, в последние годы чеченцы, азербайджанцы у белорусов, русских и украинцев, которые у нас проживают, в четыре раза больше вызывают неприязненные отношения, чем евреи, и почти в три раза больше, чем цыгане. Еще 7 - 8 лет назад картина была иная (Беларуская Думка. - 1998. - N 2. - С. 33).

На практике существуют проблемы с использованием государственных и национальных языков. В Конституции в качестве государственных закреплены два языка - белорусский и русский (ст. 17). Более того, каждый имеет право пользоваться родным языком, выбирать язык общения. Государство гарантирует в соответствии с законом свободу выбора языка воспитания и обучения (ст. 50).

Закон "О языках" закрепляет положение о свободном развитии и употреблении всех национальных языков, которыми пользуется население республики (ст. 2), провозглашается защита языков (ст. 6), право на воспитание и получение образования на национальном языке (ст. 21). Это подтверждает и Закон Республики Беларусь "Об образовании" (ст. 5) - воспитание и обучение возможно на языке национального меньшинства. К сожалению, не всегда нормативные акты публикуются на обоих государственных языках.

Иногда проявляется не совсем корректное отношение к одному из государственных языков. В целях изменения ситуации по предложению Конституционного Суда Республики Беларусь 12 ноября 1998 г. за публичное порочение, создание препятствий и ограничение в пользовании ими была введена административная ответственность (ст. 172-2).

Нуждается в совершенствовании законодательство об определении национальной принадлежности, о возможности изменить национальность. Ориентиром при этом должны быть международные акты.

Оптимальной работе государственных органов содействовало бы и определение в международных актах, национальном законодательстве понятия "национальные меньшинства", которого, к сожалению, нет даже в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

Проявляя заботу о национальных меньшинствах, государство должно помнить и о проблемах титульной нации, чтобы она по своему статусу не превратилась в субъекта, который только несет определенные обязанности и не имеет прав. Подход к регулированию отношений между национальными общностями должен быть сбалансированным. Дальновидность политики в этом вопросе определяет, как будет развиваться государство: в мире или в постоянных конфликтах.

Для граждан Республики Беларусь основным документом, удостоверяющим личность, является паспорт гражданина Республики Беларусь (см. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 июля 1993 г. N 463 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Республики Беларусь, образце этого паспорта и описании его" с изменениями и дополнениями от 24 апреля 1997 г.).

В п. 9 Положения предусмотрено, что с согласия гражданина в его паспорте производится запись о национальной принадлежности владельца паспорта.

Согласно Положению о паспортной системе в СССР, утвержденному постановлением СМ СССР от 28 августа 1974 г. N 677 (СП СССР. - 1974 г. - N 19. - Ст. 109), в паспорт вносились следующие сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество; число, месяц, год рождения; место рождения; национальность. Сейчас указание в паспорте национальности не обязательно.

Запись о национальности в паспорте производится соответственно национальности родителей. Если родители принадлежат к разным национальностям, то при выдаче впервые паспорта национальность записывается по национальности отца или матери, в зависимости от желания получателя паспорта. В дальнейшем запись о национальности изменению не подлежит.

Регулирование отношений в области развития и употребления белорусского, русского и других языков, которыми пользуется население Республики Беларусь в государственной, социально-экономической и культурной жизни, охрана конституционных прав граждан в этой сфере, воспитание уважения к национальному достоинству человека, его культуре и языку детально обеспечивается Законом "О языках в Республике Беларусь" от 26 января 1990 г. в редакции от 13 июля 1998 г.

Статья 51. Каждый имеет право на участие в культурной жизни. Это право обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитием сети культурно-просветительных учреждений.

Свобода художественного, научного, технического творчества и преподавания гарантируется.

Интеллектуальная собственность охраняется законом.

Государство содействует развитию культуры, научных и технических исследований на благо общих интересов.

Комментарий к статье 51

Граждане Республики Беларусь имеют право на свободу художественного творчества и право на пользование достижениями культуры. Они имеют также право заниматься любым видом культурной деятельности, кроме запрещенной законом (ст. 4 Закона "О культуре в Республике Беларусь").

В целях реализации гражданами этого права на государственные органы возложены определенные обязанности, а именно: они обязаны совершенствовать систему социальных, организационно-правовых и экономических гарантий развития искусства и культуры и создавать необходимые условия для приобщения граждан к национальному и мировому культурному наследию; формировать систему предприятий и учреждений искусства и культуры; выделять необходимые материальные и финансовые средства; обеспечивать проведение научных исследований и разработку научных проектов в области культуры, подготовку квалифицированных кадров; создавать гарантии и стимулы художественного творчества, сохранения традиционной культуры (фольклор, народные промыслы, ремесла), использования достижений культуры; обеспечивать формирование и эстетизацию среды обитания человека, защиту интересов народа Республики Беларусь в области культуры.

Важной гарантией против дискриминации является запись в вышеназванном Законе (ст. 10) о том, что лицам любой национальности и этнической группы, проживающим на территории Республики Беларусь, гарантируется право на развитие своей культуры и языка, на создание национальной школы, предприятий и учреждений культуры (театров, музеев, издательств и т.д.).

Граждане Республики Беларусь любой национальности и этнической группы имеют право на создание культурных объединений, ассоциаций, культурно-просветительных товариществ и обществ, национальных культурных центров.

К объектам интеллектуальной собственности действующий Гражданский кодекс относит:

1) результаты интеллектуальной деятельности: произведения науки, литературы и искусства; исполнения, фонограммы и передачи организаций вещания; изобретения, полезные модели, промышленные образцы; селекционные достижения; топологии интегральных микросхем; нераскрытая информация, в том числе секреты производства (ноу-хау);

2) средства индивидуализации участников гражданского оборота, товаров, работ или услуг: фирменные наименования; товарные знаки (знаки обслуживания); наименования мест происхождения товаров;

3) другие результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации участников гражданского оборота, товаров, работ или услуг в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом и иными законодательными актами.

Авторам результатов интеллектуальной деятельности принадлежат в отношении этих результатов личные неимущественные и имущественные права.

Защита исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности осуществляется различными способами. Основные из них указаны в ст. 11 ГК. Среди них: признание права, возмещение убытков, взыскание неустойки, пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения и др.

Статья 52. Каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции.

Комментарий к статье 52

Юридической обязанностью каждого (гражданина Республики Беларусь, иностранного гражданина, лица без гражданства), кто находится на территории Республики Беларусь, является обязанность соблюдать ее Конституцию и законы. При их нарушении возможно привлечение виновного лица к ответственности, в том числе уголовной, административной, гражданско-правовой и иной ответственности.

Требование о соблюдении законов носит достаточно общий характер. Можно предположить, что, во-первых, речь идет о законах, которые соответствуют Конституции, так как в случае расхождения Конституции и закона должна действовать Конституция (см. ст.ст. 137, 142 Конституции). Во-вторых, эта обязанность распространяется на все (не только Конституцию и законы) нормативные правовые акты, если они изданы на основе и в соответствии с Конституцией.

Что же касается невыполнения провозглашенного в Конституции требования об уважении национальных традиций, то, на наш взгляд, если при этом не нарушаются правовые нормы, может наступать лишь моральная ответственность.

Статья 53. Каждый обязан уважать достоинство, права, свободы, законные интересы других лиц.

Комментарий к статье 53

В комментируемой статье закреплена обязанность каждого лица действовать таким образом, чтобы уважать достоинство, права, свободы и законные интересы других лиц. По существу, в ней идет речь о том, что права индивидуума заканчиваются там, где начинаются права другого человека. Невыполнение этой обязанности влечет юридическую ответственность.

Статья 54. Каждый обязан беречь историко-культурное, духовное наследие и другие национальные ценности.

Комментарий к статье 54

К историко-культурным ценностям относят наиболее отличительные материальные объекты и нематериальные проявления человеческого творчества, которые имеют выдающиеся духовные, эстетические и документальные достоинства и взяты под охрану государства (см. ст. 2 Закона "Об охране историко-культурного наследия").

В нашем государстве проводится система мероприятий с целью учета историко-культурного наследия и их последующей охраны от уничтожения или угрозы уничтожения; исчезновения или угрозы исчезновения; причинения или угрозы причинения вреда, ухудшения или угрозы ухудшения технического состояния; научно необоснованных изменений (включая среду); ухудшения условий восприятия.

Специализированным органом, осуществляющим деятельность в указанной области, является Комитет по охране историко-культурного наследия при Министерстве культуры Республики Беларусь.

За невыполнение обязанностей по охране, использованию, учету, реставрации и исследованию историко-культурного наследия, нарушение режима содержания охранных зон, уничтожение (создание угрозы уничтожения), причинение вреда (создание угрозы причинения вреда) ценностям, нарушение правил их ввоза и вывоза, а также за другие нарушения законодательства об охране историко-культурного наследия виновные лица привлекаются к уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Статья 55. Охрана природной среды - долг каждого.

Комментарий к статье 55

Хотя в комментируемой статье относительно охраны природной среды использован такой термин, как долг, а не обязанность каждого, действующим законодательством устанавливаются различные меры ответственности за его нарушения (административные, уголовно-правовые и другие). Так, за порчу земель, загрязнение их химическими и искусственными радиоактивными веществами, производственными и иными отходами и сточными водами при отклонении от норм действующего законодательства может быть наложен штраф на граждан в размере от 1 до 10 минимальных заработных плат, а на должностных лиц - от 5 до 25 минимальных заработных плат. Засорение земель строительными, бытовыми и другими отходами и отбросами влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от 1 до 3 минимальных заработных плат и на должностных лиц - от 3 до 10 минимальных заработных плат.

В административном законодательстве предусмотрена ответственность также за нарушение правил охраны водных ресурсов, лесов, недр и других объектов природы. В определенных случаях возможна и уголовная ответственность на причинение ущерба природе.

Статья 56. Граждане Республики Беларусь обязаны принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей.

Комментарий к статье 56

Одной из важнейших обязанностей граждан в любом государстве, в том числе и Беларуси, является обязанность принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей.

К исполнению обязанностей, в том числе и в сфере налогообложения, гражданин может быть понужден, если они предусмотрены Конституцией Республики Беларусь и ее законами (см. ст. 58 Конституции).

Под налогами и сборами, взимаемыми в бюджет Республики Беларусь, понимаются обязательные отчисления денежных средств от налогоплательщиков в определенных законодательством размерах.

Местные Советы депутатов в пределах прав, предоставляемых им законодательством, могут устанавливать взимаемые на их территории местные налоги, сборы, пошлины.

К общегосударственным налогам и сборам относятся: налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на прибыль и доходы; налог за пользование природными ресурсами (экологический налог); налог на недвижимость; налог на экспорт и импорт; земельный налог (плата за землю); налог на топливо; транзитный налог; государственная пошлина и сборы; подоходный налог с граждан.

Налоговый кодекс Республики Беларусь устанавливает систему налогов, сборов (пошлин), взимаемых в бюджет Республики Беларусь, основные принципы налогообложения в Республике Беларусь, регулирует властные отношения по установлению, введению, изменению, прекращению действия налогов, сборов (пошлин) и отношения, возникающие в процессе исполнения налогового обязательства, осуществление налогового контроля, обжалование решений налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, а также устанавливает права и обязанности плательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых налоговым законодательством.

Виды налогов, сборов (пошлин) определяются законодательными актами. К ним можно отнести названный Закон от 20 декабря 1991 г. "О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь", а также законы: от 19 декабря 1991 г. "О налоге на добавленную стоимость" в редакции Закона от 16 ноября 1999 г., от 22 декабря 1991 г. "О налогах на доходы и прибыль предприятий, объединений, организаций", от 23 декабря 1991 г. "О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)", от 23 декабря 1991 г. "О налоге на недвижимость", от 18 декабря 1991 г. "О платежах за землю" и др. В названные акты в последующем вносились изменения и дополнения.

Юридические и физические лица, совершающие в своих интересах юридические действия и получающие документы, имеющие юридическую силу, в специальных учреждениях, которые имеют на то полномочия, платят государственную пошлину. Она, в частности, взимается с исковых заявлений, заявлений и жалоб, подаваемых в суды, за нотариальные действия, за регистрацию актов гражданского состояния, за выдачу документов на право выезда за границу и приглашение в Республику Беларусь лиц из других стран, за предоставление права на охоту и др. (см. Закон от 10 января 1992 г. "О государственной пошлине" с последующими изменениями и дополнениями). Ставки, т.е. размеры пошлины, утверждаются Правительством (см. постановление Правительства от 26 марта 2003 г. N 402).

Нередко вопросы налогообложения являются предметом изучения в Конституционном Суде. Так, за последние годы Конституционный Суд вынес несколько решений, касающихся уплаты налогов, сборов и иных платежей. Одно из них - решение от 18 августа 1999 г. Конституционный Суд проверил конституционность решения Гродненского городского исполнительного комитета от 4 марта 1999 г. N 185 "О введении местных сборов". Поводом для его рассмотрения послужило обращение Центрального правления общественного объединения "Белорусское общество глухих", в котором был поставлен вопрос о льготах в связи с введением местного сбора на содержание детских дошкольных учреждений г.Гродно. Конституционный Суд рассмотрел данное обращение на основании ст. 40 Конституции, в которой закреплено, с одной стороны, право каждого на обращение в государственные органы, а с другой - обязанность государственных органов и должностных лиц рассмотреть это обращение и дать ответ по существу. В результате было установлено следующее.

Согласно Закону "О социальной защите инвалидов" общественные организации инвалидов, их предприятия, учреждения и организации, если на них работает не менее пятидесяти процентов инвалидов от численности промышленно-производственного персонала, освобождаются от налога на прибыль и сборов, вносимых в государственный бюджет. Полученные доходы направляются на развитие и укрепление материально-технической базы этих обществ и удовлетворение социальных нужд инвалидов (ст. 53). Данный Закон был принят 11 ноября 1991 г. Надо отметить, что в начале 90-х годов нередко льготы в области налогообложения предусматривались в различных законах. С тем, чтобы упорядочить этот порядок в последующем, Законом от 22 декабря 1992 г. ст. 3 Закона от 20 декабря 1991 г. "О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь" была дополнена положением о том, что объекты обложения, порядок уплаты, ставки, льготы по каждому конкретному виду налога и сбора предусматриваются специальными актами законодательства Республики Беларусь. Включение положений, регулирующих вопросы налогообложения, в другие акты законодательства признано недопустимым. К сожалению, законодатель не внес после этого ясность в вопрос о пользовании льготами теми налогоплательщиками, в отношении которых ранее другими законодательными актами уже были приняты соответствующие решения, эти нормы не были исключены, например, из закона о социальной защите инвалидов.

Анализ актов законодательства позволяет сделать следующие выводы. В ст. 3 Закона "О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь" речь шла об общегосударственных, а не местных налогах и сборах (в настоящее время многие положения названного закона признаны утратившими силу). В пользу этого вывода как содержание, так и название данной статьи, хотя мы не исключаем стремление законодателя при дополнении закона решить проблему в комплексе. Поэтому установленные в ст. 53 Закона "О социальной защите инвалидов" льготы для указанных в ней субъектов должны предоставляться при введении местных налогов и сборов.

Второй важный аспект, который был выявлен в ходе рассмотрения обращения Центрального правления общественного объединения "Белорусское общество глухих", касается права местных органов власти устанавливать льготы при введении местных налогов и сборов. В Законе "О бюджете Республики Беларусь на 1999 год" и других актах законодательства такое право прямо не предусмотрено. Хотя оно в силу природы местных налогов и сборов, исключительного права местных Советов на их введение должно безусловно им принадлежать. На практике это часто и происходит, когда местные Советы депутатов, вводя местный налог или сбор, решают вопрос о круге налогоплательщиков.

Права на установление льгот при взимании налогов и сборов, зачисляемых в местный бюджет, местные Советы не могут иметь лишь тогда, когда эти налоги и сборы вводятся законодателем, а не местным органом власти.

Следует строго соблюдать положения законодательства о том, кто вправе устанавливать местные налоги и сборы. Это исключительное право местных Советов депутатов (см. ст. 121 Конституции), оно не может быть делегировано исполнительным и распорядительным органам.

И еще один важный аспект. В Конституции (ст. 104) предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. По существу, здесь сформулирован принцип, который должен соблюдаться и при издании иных актов, а не только законов, например, при принятии решений местными Советами депутатов. Закрепленное правило касается случаев не только введения ответственности, но и установления каких-то дополнительных тягот, например, новых или более высоких налогов и т.д.

Статья 57. Защита Республики Беларусь - обязанность и священный долг гражданина Республики Беларусь.

Порядок прохождения воинской службы, основания и условия освобождения от воинской службы либо замена ее альтернативной определяются законом.

Комментарий к статье 57

Защита белорусского государства является конституционной обязанностью граждан Республики Беларусь.

В некоторых случаях выполнение этой обязанности ошибочно сводят лишь к наличию Вооруженных Сил и прохождению в них воинской службы. Защита государства может, как того потребуют обстоятельства, осуществляться и вне рамок Вооруженных Сил. При этом не имеются в виду случаи прохождения альтернативной службы.

Порядок прохождения воинской службы определен Законом от 5 ноября 1992 г. "О всеобщей воинской обязанности и военной службе", который 22 июля 2003 г. изложен в новой редакции. В настоящее время - это Закон "О воинской обязанности и воинской службе".

Защита Республики Беларусь относится к важнейшим функциям государства и является делом всех граждан Республики Беларусь. Эта конституционная обязанность не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства.

Воинская обязанность и воинская служба граждан устанавливаются в целях подготовки населения к защите республики, обеспечения комплектования Вооруженных Сил Республики Беларусь и других воинских формирований.

Воинская обязанность представляет собой обязанность граждан Республики Беларусь, которая устанавливается в целях создания и постоянного функционирования системы мероприятий, обеспечивающих защиту Республики Беларусь, прохождение гражданами воинской службы, подготовку военнообязанных к вооруженной защите государства. Воинская служба - это особый вид государственной службы, включающий прохождение военной службы или службы в резерве Вооруженных Сил Республики Беларусь, военных или специальных сборов в период состояния в запасе Вооруженных Сил Республики Беларусь или других войск и воинских формирований Республики Беларусь. При этом военная служба является основным видом воинской службы, заключающимся в непосредственном исполнении гражданами воинской обязанности в составе Вооруженных Сил и других воинских формирований. Военная служба может осуществляться по призыву или по контракту. Что касается военной службы по призыву, то это обязательная военная служба граждан мужского пола, признанных в установленном порядке годными к ее прохождению. Она, в свою очередь, подразделяется на срочную военную службу и военную службу офицеров по призыву. Тот вид воинской службы, который заключается в обязательном исполнении гражданами, подлежащими призыву на срочную военную службу, воинской обязанности путем прохождения службы в воинских частях или иных организациях Министерства обороны на занятиях и учебных сборах в целях получения военно-учетной специальности без прекращения трудовой деятельности, определяется как служба в резерве.

Законом определены правила воинского учета призывников и военнообязанных. Он осуществляется военными комиссариатами. Первоначальный прием на воинский учет граждан мужского пола в год достижения ими 16-летнего возраста осуществляется при проведении их приписки к призывным участкам. Такая приписка проводится ежегодно в январе - апреле по месту постоянного жительства (прописки) граждан. Лица женского пола, получившие специальность, при наличии которой они подлежат приему на воинский учет, а также граждане мужского пола, своевременно не приписанные к призывным участкам, берутся на первоначальный воинский учет в течение всего календарного года.

Приписка граждан к призывным участкам осуществляется комиссиями по приписке, которые создаются в районах, городах без районного деления.

Надо иметь в виду, что граждане, временно проживающие за границей, также подлежат воинскому учету. Однако эта обязанность возложена на дипломатические представительства и консульские учреждения Республики Беларусь в государстве их временного пребывания. Те граждане, которые убыли на постоянное жительство за границу, воинскому учету не подлежат.

Законом определены категории граждан, подлежащих призыву на военную службу и службу в резерве.

Согласно ст. 30 указанного Закона призыву на военную службу, службу в резерве подлежат:

на срочную военную службу, службу в резерве - граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не состоящие в запасе;

на военную службу офицеров по призыву - граждане мужского пола в возрасте до 27 лет, прошедшие обучение по программам подготовки офицеров запаса на военных кафедрах или факультетах гражданских учреждений, обеспечивающих получение высшего и среднего специального образования, сдавшие государственные выпускные экзамены и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера.

На военную службу, службу в резерве не призываются граждане, которые в соответствии с указанным Законом освобождены от призыва на военную службу либо имеют право на отсрочку от призыва.

Установлены категории граждан, освобождаемых от призыва на военную службу, службу в резерве либо не подлежащих призыву на военную службу, службу в резерве. От призыва на военную службу, службу в резерве освобождаются граждане:

признанные по состоянию здоровья негодными к военной службе с исключением с воинского учета;

не имеющие родителей, а также граждане, отцы, матери, родные братья или сестры которых погибли или умерли либо стали инвалидами I или II группы в результате увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, полученных при исполнении обязанностей военной службы. Граждане, имеющие право на освобождение от призыва по этому основанию, могут быть призваны на военную службу, службу в резерве по их желанию; проходящие или прошедшие альтернативную службу; прошедшие военную службу или иным образом исполнившие воинскую обязанность в другом государстве.

Призыву на военную службу, службу в резерве не подлежат граждане:

отбывшие наказание в виде лишения свободы в исправительных учреждениях;

отбывающие наказание в виде лишения свободы, общественных или исправительных работ, ограничения свободы или ареста;

имеющие судимость;

в отношении которых судом применены принудительные меры медицинского характера, - в течение срока применения этих мер;

в отношении которых осуществляется уголовное преследование или уголовное дело передано прокурору для направления в суд либо осуществляется судебное производство.

Установлены основания отсрочки от призыва на срочную военную службу, службу в резерве:

по состоянию здоровья;

для продолжения образования;

по семейному положению;

для получения военно-технических специальностей;

в связи с осуществлением депутатских полномочий;

на основании указов Президента Республики Беларусь.

Отсрочка от призыва на срочную военную службу, службу в резерве по состоянию здоровья предоставляется гражданам, признанным в установленном порядке временно негодными к военной службе по состоянию здоровья, на срок до одного года.

Отсрочка от призыва на срочную военную службу, службу в резерве для продолжения образования предоставляется:

учащимся и студентам учреждений, обеспечивающих получение общего среднего, профессионально-технического, среднего специального и высшего образования, - на период обучения;

гражданам, рекомендованным для поступления в магистратуру, - в год окончания учреждения, обеспечивающего получение высшего образования;

гражданам, поступающим в аспирантуру (докторантуру) впервые, - в год поступления;

гражданам, обучающимся в магистратуре, и аспирантам (докторантам) очной формы обучения - на период обучения;

слушателям дневной формы обучения подготовительных отделений учреждений, обеспечивающих получение высшего образования, - на период обучения и сдачи вступительных экзаменов в учреждения, обеспечивающие получение высшего образования, в год окончания подготовительного отделения;

выпускникам учреждений, обеспечивающих получение общего среднего образования, достигшим 18-летнего возраста, поступающим в другие учреждения образования впервые, - в год окончания учреждения, обеспечивающего получение общего среднего образования;

гражданам, обучающимся в учреждениях образования за границей, - на период обучения.

Гражданам, отчисленным из учреждений, обеспечивающих получение общего среднего, профессионально-технического, среднего специального и высшего образования, в том числе находящимся за границей, независимо от формы обучения (кроме отчисленных в связи с переводом в другие учреждения образования), повторная отсрочка от призыва на срочную военную службу, службу в резерве для продолжения образования не предоставляется.

Отсрочка от призыва на срочную военную службу, службу в резерве по семейному положению предоставляется гражданам, имеющим:

нетрудоспособных родителей либо других членов семьи, нуждающихся по состоянию здоровья в соответствии с заключением врачебно-консультационной (медико-реабилитационной экспертной) комиссии в постороннем постоянном уходе (помощи, надзоре) и не находящихся на полном государственном обеспечении, - при отсутствии других лиц, проживающих на территории Республики Беларусь, обязанных в соответствии с законодательством Республики Беларусь содержать указанных членов семьи и заботиться о них независимо от того, проживают они вместе с ними или отдельно, либо при наличии таких лиц, которые проходят срочную военную службу;

жену, находящуюся в отпуске по беременности и родам;

жену и ребенка в возрасте до трех лет;

жену - инвалида I или II группы;

ребенка-инвалида;

ребенка, воспитывающегося без матери;

двух или более детей;

одинокую трудоспособную мать, находящуюся в отпуске по беременности и родам, либо одинокую трудоспособную мать (одинокого трудоспособного отца), которая (который) имеет двух или более детей в возрасте до 18 лет или одного ребенка в возрасте до трех лет и не имеет других трудоспособных детей;

одного или более родных братьев и сестер в возрасте до 18 лет либо старше 18 лет, если они являются учащимися учреждений, обеспечивающих получение общего среднего, профессионально-технического и среднего специального образования, или инвалидами I или II группы, - при отсутствии других лиц, которые могли бы взять их на содержание.

Нетрудоспособными родителями считаются отец старше 60 лет и мать старше 55 лет, отец и мать - инвалиды I или II группы независимо от возраста. В случае, если призыву на срочную военную службу, службу в резерве подлежат два сына одновременно, по желанию родителей или лиц, их заменяющих, отсрочка от призыва по данному основанию предоставляется одному из них.

Отсрочка от призыва на срочную военную службу, службу в резерве для получения военно-технических специальностей предоставляется гражданам, обучающимся в соответствующих организациях по направлениям военных комиссариатов, на период обучения.

Отсрочка от призыва на срочную военную службу, службу в резерве в связи с осуществлением гражданами депутатских полномочий предоставляется им на срок их полномочий.

На граждан, зачисленных в запас с присвоением воинского звания офицера, распространяется отсрочка от призыва на военную службу по основаниям, предусмотренным частью второй, абзацами четвертым и пятым части третьей, абзацами вторым, пятым и седьмым части пятой и частью восьмой настоящей статьи.

Граждане, не состоящие в запасе, утратившие основания, по которым они получили отсрочку от призыва на срочную военную службу, службу в резерве, а также не имеющие права на эту отсрочку или оснований для освобождения от призыва, предусмотренных ст. 31 вышеназванного Закона, не призванные ранее на срочную военную службу, службу в резерве, призываются в установленном порядке.

Граждане, имеющие право на отсрочку от призыва на срочную военную службу, службу в резерве, могут быть призваны на срочную военную службу, службу в резерве по их письменному заявлению.

Призыв граждан на срочную военную службу, службу в резерве проводится в сроки, установленные указом Президента Республики Беларусь.

Призыв на военную службу граждан, зачисленных в запас с присвоением воинского звания офицера, также проводится в сроки, установленные указом Президента Республики Беларусь.

Как уже отмечалось, граждане могут поступить на военную службу по контракту.

Контракт о прохождении военной службы заключается гражданином с Министерством обороны Республики Беларусь или иным государственным органом, в котором предусмотрена военная служба.

Порядок заключения и условия контракта о прохождении военной службы, а также форма типовых контрактов о прохождении военной службы устанавливаются нормативными правовыми актами Министерства обороны Республики Беларусь и иных государственных органов, в которых предусмотрена военная служба.

Военнослужащие, назначенные на должности Министра обороны Республики Беларусь, иного руководителя государственного органа, в котором предусмотрена военная служба, проходят военную службу без заключения контракта о прохождении военной службы. Контракт о прохождении военной службы, заключенный этими военнослужащими до назначения на указанные должности, прекращает свое действие. За данными военнослужащими сохраняется статус военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

Военнослужащие, прикомандированные для назначения на должность к государственным органам и иным организациям, проходят военную службу в органах прикомандирования на основании контракта о прохождении военной службы, заключенного в установленном порядке с органом откомандирования. После окончания срока действия ранее заключенного контракта последующие контракты заключаются также с органом откомандирования.

Иные отношения, связанные с контрактом о прохождении военной службы, в том числе основания прекращения его действия, расторжения, регулируются Законом "О воинской обязанности и воинской службе", Положением о порядке прохождения военной службы, утверждаемым Президентом Республики Беларусь, и другими актами законодательства Республики Беларусь, определяющими порядок прохождения военной службы и статус военнослужащих.

В ст. 45 указанного Закона установлены сроки военной службы по призыву. Он установлен:

для военнослужащих, не имеющих высшего образования, проходящих срочную военную службу, - 18 месяцев;

для военнослужащих, имеющих высшее образование, проходящих срочную военную службу, - 12 месяцев;

для военнослужащих, прошедших обучение на военных кафедрах или факультетах гражданских учреждений, обеспечивающих получение высшего и среднего специального образования по программам подготовки младших командиров, сдавших установленные программами подготовки экзамены и проходящих срочную военную службу, - 6 месяцев;

для военнослужащих, проходящих военную службу офицеров по призыву, - 24 месяца.

В срок срочной военной службы не засчитываются:

срок отбывания наказания в виде ареста;

срок отбывания наказания в дисциплинарной воинской части, за исключением случаев, установленных законодательством Республики Беларусь;

срок содержания на гауптвахте при исполнении ареста, наложенного на военнослужащего в дисциплинарном порядке;

срок самовольного оставления воинской части или места военной службы независимо от причин оставления;

срок военной службы по контракту, если военнослужащий не выслужил срок срочной военной службы и перешел на военную службу по контракту, при досрочном расторжении контракта (кроме случаев, предусмотренных абзацами шестым и седьмым части третьей, абзацем вторым части четвертой, абзацами вторым - одиннадцатым части пятой ст. 59 Закона).

Срок военной службы для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, определяется сроком, указанным в контракте о прохождении военной службы. Контракт о прохождении военной службы заключается на срок не менее одного года.

Военнослужащие и резервисты, впервые призванные (поступившие) на военную службу, службу в резерве, или граждане, не проходившие военную службу, службу в резерве и впервые призванные на сборы, приносят перед Государственным флагом Республики Беларусь и Боевым Знаменем воинской части Военную присягу следующего содержания:

"Я, гражданин Республики Беларусь (фамилия, имя, отчество), торжественно клянусь быть преданным своему народу, свято соблюдать Конституцию Республики Беларусь, выполнять требования воинских уставов и приказы командиров и начальников. Клянусь достойно исполнять воинский долг, мужественно и самоотверженно защищать независимость, территориальную целостность и конституционный строй Республики Беларусь".

Законом установлен предельный срок состояния на военной службе для:

генерал-полковника - 60 лет;

генерал-лейтенанта, генерал-майора - 55 лет;

полковника (капитана 1-го ранга) - 50 лет;

младших и старших офицеров, кроме полковника (капитана 1-го ранга), - 45 лет;

военнослужащих из числа солдат и матросов, сержантов и старшин, прапорщиков и мичманов, проходящих военную службу по контракту, - 45 лет.

Военнослужащие, достигшие предельного возраста состояния на военной службе, подлежат увольнению с военной службы. При необходимости отдельные из них с учетом состояния здоровья и с их согласия могут быть оставлены на военной службе на срок до пяти лет, а также повторно на срок до пяти лет. Решение об оставлении на военной службе сверх предельного возраста на срок до пяти лет, а также повторно на срок до пяти лет военнослужащих в воинском звании до подполковника (капитана 2-го ранга) включительно принимается Министром обороны Республики Беларусь по решению коллегии Министерства обороны Республики Беларусь, иным руководителем государственного органа, в котором предусмотрена военная служба, по решению соответствующей коллегии. Решение об оставлении на военной службе сверх предельного возраста, в том числе повторно, военнослужащих в воинских званиях полковника (капитана 1-го ранга) и выше принимается Президентом Республики Беларусь. Контракт с военнослужащими, оставленными на военной службе сверх предельного возраста, заключается на один год (каждый год продлевается на один год).

В ст. 59 Закона "О воинской обязанности и воинской службе" предусмотрен порядок увольнения с военной службы.

Как отмечалось, наряду с военной службой граждане могут быть призваны на службу в резерве.

На службу в резерве призываются граждане, подлежащие призыву на срочную военную службу, в случае отсутствия потребности Вооруженных Сил, других воинских формирований в военнослужащих срочной военной службы в порядке, устанавливаемом Президентом Республики Беларусь.

Резервисты проходят службу в резерве с привлечением их на занятия и учебные сборы в воинские части или иные организации Министерства обороны Республики Беларусь, в которых они состоят на учете, по учебным программам, утверждаемым Министерством обороны Республики Беларусь.

Занятия и учебные сборы с резервистами проводятся ежегодно.

Продолжительность занятий и учебных сборов устанавливается:

для первого учебного года - от 300 до 850 учебных часов в зависимости от получаемой резервистом военно-учетной специальности;

для второго и третьего учебных годов - 250 учебных часов в учебный год.

На время прохождения резервистами занятий и учебных сборов руководители организаций по месту их работы обязаны предоставлять резервистам кратковременные отпуска без сохранения заработной платы.

За резервистами в период прохождения занятий и учебных сборов сохраняется место работы (должность). В этот период резервисты не могут быть уволены по инициативе нанимателя, за исключением случаев ликвидации организации.

Срок службы в резерве исчисляется учебными часами и учебными годами. Этот срок службы в резерве устанавливается:

для граждан, не имеющих высшего образования, - три учебных года;

для граждан, имеющих высшее образование, - два учебных года;

для граждан, прошедших обучение на военных кафедрах или факультетах гражданских учреждений, обеспечивающих получение высшего и среднего специального образования по программам подготовки младших командиров, и сдавших установленные программами подготовки экзамены, - один учебный год.

Резервисты, выслужившие установленные частью четвертой ст. 63 Закона сроки службы в резерве, увольняются в запас.

Законом предусмотрено формирование запаса Вооруженных Сил и других воинских формирований. Он создается из числа граждан, уволенных с военной службы с зачислением в запас Вооруженных Сил; прошедших службу в резерве; прошедших оперативную службу; не прошедших военную службу по достижении ими 27-летнего возраста и других.

Военнообязанные могут быть призваны на военные сборы. Военнообязанные, прошедшие альтернативную службу, на военные сборы не призываются. Сроки и время проведения военных сборов, а также лимиты призыва военнообязанных и поставки техники устанавливаются Правительством Республики Беларусь.

Военнообязанные могут призываться на специальные сборы на срок до двух месяцев по решению Президента Республики Беларусь.

Общий срок военных или специальных сборов за время состояния военнообязанного в запасе не может превышать 12 месяцев. При этом в общий срок военных или специальных сборов офицеров запаса засчитывается время прохождения ими военных или специальных сборов до присвоения офицерского воинского звания.

Права и обязанности военнообязанных, призванных на военные или специальные сборы, устанавливаются Положением о порядке прохождения военных и специальных сборов, утверждаемым Правительством Республики Беларусь, а также уставами Вооруженных Сил.

Военнообязанные, призванные на военные или специальные сборы, во время прохождения сборов обеспечиваются материальным и денежным довольствием в порядке и размерах, определяемых Правительством Республики Беларусь.

Законом "О воинской обязанности и воинской службе" предусмотрено, что от прохождения военных и специальных сборов освобождаются некоторые категории граждан, а именно:

военнообязанные, забронированные за республиканскими органами государственного управления, другими государственными органами и иными организациями;

гражданский персонал Вооруженных Сил и других воинских формирований, органов внутренних дел, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям;

судьи и прокурорские работники;

депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь;

члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь;

руководители, лица из числа летного и технического состава, другие работники авиационного и железнодорожного транспорта (метрополитена), непосредственно обеспечивающие или осуществляющие перевозки, занятые обслуживанием и ремонтом самолетов (вертолетов), аэродромной техники, подвижного состава и устройств железнодорожного транспорта (метрополитена), а также учебных авиационных центров Белорусского оборонного спортивно-технического общества;

члены экипажей судов речного флота - в период навигации;

граждане, непосредственно занятые на посевных и уборочных работах, - в период проведения этих работ;

работники животноводческих комплексов (ферм);

педагогические работники учреждений, обеспечивающих получение общего базового, общего среднего, профессионально-технического, среднего специального и высшего образования, а также учебных центров допризывной подготовки граждан;

работники Белорусского оборонного спортивно-технического общества, занимающиеся подготовкой граждан к военной службе (в настоящее время - Республиканское государственно-общественное объединение "Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту Республики Беларусь", сокращенно - ДОСААФ);

учащиеся, студенты учреждений, обеспечивающих получение среднего специального и высшего образования, обучающиеся по очной форме обучения, - на весь период обучения, а учащиеся и студенты указанных учреждений образования, обучающиеся по заочной форме обучения, - на период экзаменационных сессий;

военнообязанные - при наличии у них оснований для предоставления отсрочки от призыва в период мобилизации по семейному положению, состоянию здоровья, а также имеющие трех и более детей до 18-летнего возраста;

граждане, уволенные в запас с военной службы, службы в резерве, - в течение двух лет со дня увольнения в запас;

военнообязанные женского пола.

В отдельных случаях при наличии уважительных причин и предъявлении военнообязанными соответствующих документов решение об освобождении от прохождения военных и специальных сборов может быть принято военным комиссаром района (города) по иным основаниям.

Как уже отмечалось, граждане освобождаются от призыва на военную службу, службу в резерве либо не подлежат призыву на военную службу в резерве, в частности, если они проходят либо прошли альтернативную службу (см. ст. 31 Закона). В связи с этим стоит упомянуть решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 26 мая 2000 г. "О некоторых вопросах реализации ст. 57 Конституции Республики Беларусь". В нем содержится позиция Конституционного Суда о праве граждан на замену по религиозным убеждениям воинской службы альтернативной.

В решении Конституционного Суда отмечено, что защита Республики Беларусь согласно ст. 57 Конституции является обязанностью и священным долгом ее гражданина. Порядок прохождения воинской службы, основания и условия освобождения от воинской службы либо замена ее альтернативной определяются законом.

В действовавшем тогда Законе "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" от 5 ноября 1992 г. было прямо определено, что всеобщая воинская обязанность предусматривает как призыв на воинскую, так и призыв на альтернативную службу, прохождение воинской либо альтернативной службы (часть пятая ст. 1, часть третья ст. 14). Законодательный пробел в этой области дает основания для возникновения конфликтов между отдельными гражданами и государством, поскольку не обеспечиваются в полной мере права граждан в Республике Беларусь, гарантированные Конституцией, не определяются границы их осуществления. Право граждан на альтернативную службу вытекает непосредственно как из ст. 57 Конституции, так и Закона "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" (часть пятая ст. 1 и часть третья ст. 14).

В соответствии со ст. 4 Закона от 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь" законы, указанные в Конституции, необходимо было принять на протяжении двух лет после ее вступления в силу, т.е. до 30 марта 1996 г.

Принимая такое решение, законодатель исходил из реальных сроков разработки как других, определенных в Конституции, законов, так и закона об альтернативной службе. Однако ни Верховный Совет 12-го созыва, ни Верховный Совет 13-го созыва не исполнили этого требования и не решили вопросы об основаниях и условиях замены воинской службы альтернативной и порядке ее прохождения путем принятия специального закона или путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующий Закон "О всеобщей воинской обязанности и военной службе".

Конституционный Суд в своем решении отметил, что граждане Республики Беларусь в соответствии с Конституцией и Законом "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" (ст.ст. 1 и 14) имеют право, в частности по религиозным убеждениям, на замену воинской службы альтернативной, которое должно быть обеспечено действенным механизмом его реализации. В связи с этим Конституционный Суд решил считать незамедлительным принятие закона об альтернативной службе или внесение необходимых изменений и дополнений в Закон "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" с целью определения механизма реализации права на альтернативную службу.

На период до решения на законодательном уровне вопросов об основаниях и условиях замены воинской службы альтернативной и порядке ее прохождения согласиться, с учетом исключительности обстоятельств, с практикой создания компетентными государственными органами в соответствии со ст.ст. 31, 57 и 59 и другими статьями Конституции условий для выполнения гражданами Республики Беларусь возложенной на них обязанности по защите Республики Беларусь в тех формах, которые не нарушают их религиозных убеждений.

При решении компетентными государственными органами вопросов об ответственности за уклонение от прохождения воинской службы необходимо определять, в какой мере те или иные действия гражданина связаны с реализацией им своего конституционного права на замену по религиозным убеждениям воинской службы альтернативной либо с отказом от прохождения воинской службы в таких условиях, которые не обеспечивают уважение его религиозных убеждений. В каждом конкретном случае этими органами должны быть приняты все меры по всестороннему и надлежащему изучению всех обстоятельств дела как в целях обеспечения прав и свобод граждан, которые желают исполнить свою обязанность по защите Республики Беларусь в иных разрешенных формах, так и в целях исключения злоупотреблений со стороны некоторых лиц, которые таким образом имеют намерение уклониться от воинской службы.

В настоящее время завершается подготовка закона, которым будет определен порядок прохождения альтернативной службы.

Статья 58. Никто не может быть понужден к исполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и ее законами, либо к отказу от своих прав.

Комментарий к статье 58

Граждане Республики Беларусь, иные лица, пребывающие на ее территории, исполняют лишь те обязанности, которые основываются на ее Конституции и законах. В случае их неисполнения допускается применение со стороны государства санкций (мер принуждения).

Лица вправе отказаться от своих прав (не воспользоваться ими), но лишь добровольно. Принуждение к такому отказу влечет ответственность.

Статья 59. Государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности.

Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности.

Комментарий к статье 59

Государство в лице его органов (должностных лиц) обязано принимать меры, максимально обеспечивающие достойное развитие личности, гарантирующие права и свободы человека и гражданина.

Ориентиром для деятельности государства в области внутренней политики являются общепризнанные принципы и нормы международного права, т.е. те стандарты, которые выработаны и признаны человеческим сообществом. К этому обязывают нормы белорусской Конституции (ст.ст. 8 и 18), а также ратифицированные нашим государством международные документы.

Конституция возлагает на субъекты власти обязанность, действуя в пределах своей компетенции, принимать все меры для осуществления прав и свобод личности.

Компетенция - это не только права, но и обязанности. Каждый орган государственной власти независимо от того, к какой ветви он относится (представительной, исполнительной, судебной), обязан надлежащим образом реализовать как права, так и возложенные обязанности. Государственный орган (должностное лицо) не может отказаться от выполнения предусмотренных законодательством обязанностей.

Бездействие органов государственной власти, например, непринятие нормативного акта в установленные сроки, является таким же нарушением принципа правового государства, требований Конституции, как и превышение полномочий.

Статья 60. Каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки.

С целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда.

Комментарий к статье 60

Согласно части первой ст. 60 Конституции каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. Во Всеобщей декларации прав человека провозглашено, что каждый человек для определения его прав и обязанностей имеет право на основе полного равенства на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом (ст. 10). Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах каждый имеет право при определении его прав и обязанностей на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона (ст. 14); каждое государство, участвующее в данном Пакте, обязуется развивать возможности судебной защиты (ст. 2).

Компетентность суда проявляется прежде всего в профессионализме судей, их способности объективно во всем разобраться и вынести решение, основанное на законе.

Независимость суда означает, что судьи (присяжные заседатели) при осуществлении правосудия подчиняются только закону. Какое-либо вмешательство в деятельность судей (присяжных заседателей) по осуществлению правосудия недопустимо.

Независимость судей обеспечивается порядком их избрания, назначения и освобождения, неприкосновенностью судей, юридической процедурой осуществления правосудия, тайной совещания судей при вынесении решений и запретом требовать ее разглашения, ответственностью за неуважение к суду либо вмешательство в разрешение конкретных дел, созданием необходимых организационно-технических условий для деятельности суда, материальным, социальным обеспечением суда и т.д.

Беспристрастность суда проявляется в справедливой оценке фактов, исключении какой-либо дискриминации. В целях обеспечения беспристрастности суда законодательством устанавливаются специальные гарантии, например, отвод судьи.

В части первой комментируемой статьи оговорена возможность защиты прав и свобод в определенные законом сроки. Поэтому может быть установлен срок, в течение которого суд обязан принять к рассмотрению дело по существу. Так, согласно ст. 197 ГК Республики Беларусь общий срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено, устанавливается в три года (исковая давность). Для отдельных видов требований законодательными актами могут устанавливаться специальные сроки исковой давности.

В подконституционных актах (законах, постановлениях и др.), особенно вступивших в силу до принятия действующей Конституции, еще сохраняются нормы, предусматривающие только внесудебный порядок разрешения споров. Однако эти нормы явно противоречат Конституции, которая обладает высшей юридической силой и имеет верховенство по отношению к иным нормативным актам, а ее нормы должны применяться непосредственно. При этом следует иметь в виду, что даже если для разрешения спора в суде необходимо принятие специального нормативного акта, однако он не принят, то и в этом случае у суда нет оснований для отказа в судебной защите: конституционная норма должна иметь непосредственное действие. Это не исключает возможности существования досудебного порядка разрешения спора, например, необходимости обращения вначале в вышестоящий орган с просьбой об отмене неправомерного решения либо иной орган, например, в комиссию по трудовым спорам. В случае отказа в удовлетворении требований либо нерассмотрения в установленный срок жалобы такое лицо вправе обратиться в суд, который обязан рассмотреть спор. В принципе, исходя из анализа комментируемой статьи, мы не исключаем право гражданина на обращение в суд и в случае, когда он не воспользовался предварительным (досудебным) порядком разрешения спора.

Право на судебную защиту в современных юридических источниках (международных документах, доктрине) рассматривается в качестве неотъемлемого права человека. Оно органично присуще природе отношений между государством и индивидуумом, построенных на демократических правовых принципах. Учитывая именно эту концепцию, в действующей Конституции Республики Беларусь закреплена норма, согласно которой каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. Таким образом, белорусская Конституция с 30 марта 1994 г., т.е. со дня вступления ее в силу, закрепила право:

1) на обращение в суд за защитой прав и свобод;

2) на разбирательство дела судом, являющимся компетентным, независимым и беспристрастным; можно утверждать о праве на "законного" судью;

3) на судебную защиту (обращение и разбирательство) в определенные законом сроки, т.е. Конституция не только предполагает установление сроков рассмотрения дела в суде, но и сроков исковой давности, определение времени, в течение которого заинтересованное лицо вправе обратиться в суд, который обязан в этом случае разрешить спор по существу.

К сожалению, приходится констатировать, что еще сильно влияние прошлого на отдельных должностных лиц, в том числе и в системе судебной власти, консерватизм. Это приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту. Обычно отказ в реализации этого права мотивируется отсутствием в том или ином конкретном нормативном правовом акте (кодексе, законе, указе и др.) права на обращение в суд. Иногда, действительно, в актах законодательства предусматривается лишь право на обращение с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган или к вышестоящему должностному лицу. Такие пробелы в законодательстве дают повод для отказа в праве на обращение в суд. Подобная позиция должностных лиц (судей) объясняется либо умышленным игнорированием конституционных предписаний, либо сохранением прежнего стереотипа отношения к Основному Закону, в соответствии с которым нормы Конституции следует применять лишь тогда, когда они нашли свое закрепление в текущем законодательстве, например кодексах (Уголовном, Гражданском, Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном, Трудовом и др.). Однако во всех современных цивилизованных странах аксиомой является признание не только верховенства конституционных норм, но и их непосредственное, прямое действие, когда речь идет о правах, свободах и обязанностях граждан. Принцип верховенства и прямого действия Конституции - основа для правотворческой и правоприменительной практики.

В некоторых случаях законодатель действительно "запаздывает" с принятием законов, ссылки на которые имеются в Конституции (а этот вид нормативных актов упоминается около ста раз), либо в результате упущений авторов законопроектов, а возможно, и лоббирования заинтересованными субъектами не "развивает" конституционные нормы, гарантирующие право на судебную защиту, в принимаемых законах. Конечно, могут быть споры и относительно процедуры, порядка обращения в суд, например, может ли быть установлен предварительный досудебный порядок разрешения спора и т.п.

В этой ситуации огромная роль в утверждении неотъемлемого права на судебную защиту принадлежит Конституционному Суду Республики Беларусь, на который возложен контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве. Опыт свидетельствует о том, что Конституционным Судом шаг за шагом, последовательно реализуется идея неотъемлемости права каждого на судебную защиту.

Конечно, не следует идеализировать работу судов, поскольку имеются многочисленные примеры вынесения неправосудных постановлений, нарушения установленных сроков для судебного разбирательства, однако чисто объективно судебное разрешение спора является наиболее оптимальным, базирующимся в первую очередь на правовых нормах, а не на политических пристрастиях, целесообразности и т.п.

Необходимо также учитывать, что Конституционный Суд всегда связан предметом контроля, т.е. он вправе рассматривать на соответствие Конституции лишь те статьи (нормы) акта законодательства, относительно которых ему внесено предложение о проверке.

Конституционный Суд позитивно воздействует на инертную практику судов, когда они ограничительно подходят к реализации гражданами права на судебную защиту. Динамика решений Конституционного Суда в указанной области достаточно наглядна.

Так, Заключением от 19 июня 1998 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 246 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях" ст. 246 КоАП признана не соответствующей Конституции Республики Беларусь, Международному пакту о гражданских и политических правах в той мере, в какой она не предусматривает судебное обжалование административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей и изъятия вещей и документов.

Национальное собрание Республики Беларусь согласно решению должно было внести в КоАП, другие законы изменения и дополнения, обеспечивающие реализацию права граждан на обжалование в суд административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, изъятия вещей и документов.

До внесения изменений и дополнений в КоАП и другие нормативные акты по вопросам судебного обжалования административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, изъятия вещей и документов в соответствии со ст.ст. 137 и 142 Конституции согласно решению Конституционного Суда должна непосредственно применяться норма ст. 60 Конституции.

Законом Республики Беларусь от 28 мая 1999 г. "О внесении изменений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях" была изменена редакция ст. 246 КоАП в соответствии с Заключением Конституционного Суда.

Заключением от 24 июня 1998 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 267 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 20 сентября 1990 г. N 7 "О практике рассмотрения судами Республики Беларусь жалоб на действия органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий" признаны не соответствующими Конституции Республики Беларусь и Международному пакту о гражданских и политических правах п.п. 1, 2, 3 ст. 267 КоАП и абзац второй п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 20 сентября 1990 г. N 7 "О практике рассмотрения судами Республики Беларусь жалоб на действия органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий" в части непризнания за гражданином права на обжалование в суд постановления по делу об административном правонарушении в случае обжалования его в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), а п.п. 4 и 5 ст. 267 КоАП - в части закрепления правила об обжаловании постановления только в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и отсутствия у гражданина права на обжалование в суд постановления о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола.

Национальное собрание Республики Беларусь и Верховный Суд Республики Беларусь обязывались привести соответственно нормы ст. 267 КоАП и п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 20 сентября 1990 г. N 7 "О практике рассмотрения судами Республики Беларусь жалоб на действия органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий" в соответствие с названным Заключением.

До внесения изменений в КоАП и в постановление Пленума Верховного Суда от 20 сентября 1990 г. N 7 "О практике рассмотрения судами Республики Беларусь жалоб на действия органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий" в соответствии со ст.ст. 137 и 142 Конституции по решению Конституционного Суда должна непосредственно применяться норма ст. 60 Конституции.

Заключением от 26 июня 1998 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 116 Кодекса о браке и семье Республики Беларусь" часть вторая ст. 116 КоБС в той мере, в какой она допускает усыновление детей без согласия родителей или лиц, их заменяющих, во внесудебном порядке, предусмотренном ст. 113 данного Кодекса, признана не соответствующей Конституции Республики Беларусь и Конвенции о правах ребенка. Эта норма признана не имеющей юридической силы с момента принятия указанного Заключения.

Национальному собранию Республики Беларусь было предложено внести в Кодекс о браке и семье Республики Беларусь необходимые изменения и дополнения в соответствии с настоящим Заключением. До внесения изменений и дополнений в указанный Кодекс должна в соответствии со ст.ст. 137 и 142 Конституции непосредственно применяться норма части четвертой ст. 32 Конституции, определяющая судебный порядок отделения детей от своей семьи против воли родителей или лиц, их заменяющих.

Заключением от 1 декабря 1998 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь части пятой статьи 92 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь" часть пятая ст. 92 УПК Республики Беларусь признана не соответствующей Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам в той мере, в какой в ней отсутствует правило о содержании обвиняемого под стражей на основании письменного постановления суда или иного органа, определенного законом, в период ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела по истечении предельного срока содержания под стражей, предусмотренного частью второй ст. 92 УПК.

До внесения изменений в Уголовно-процессуальный кодекс должна согласно ст.ст. 137 и 142 Конституции непосредственно применяться норма ст. 60 Конституции, в соответствии с которой обвиняемый, его защитник или законный представитель вправе обжаловать в суд законность и обоснованность содержания под стражей во время ознакомления его и защитника с материалами уголовного дела по истечении предельного срока содержания под стражей, предусмотренного частью второй ст. 92 УПК.

Заключением от 13 мая 1999 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам части шестой статьи 209 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь" часть шестая ст. 209 УПК Республики Беларусь признана не соответствующей Конституции Республики Беларусь и Международному пакту о гражданских и политических правах в той мере, в какой она не предусматривает права на обжалование в суд постановления о прекращении уголовного дела.

До внесения изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс по вопросам судебного обжалования постановления о прекращении уголовного дела должна в соответствии со ст.ст. 137 и 142 Конституции непосредственно применяться норма ст. 60 Конституции. Причем в последующем Конституционный Суд разъяснил, что право на судебную защиту по такого рода делам принадлежит со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь.

Национальному собранию Республики Беларусь следовало внести в УПК Республики Беларусь изменения и дополнения, обеспечивающие реализацию конституционного права граждан на обжалование постановления о прекращении уголовного дела в суд. Законом Республики Беларусь от 25 октября 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь" редакция ст. 209 УПК Республики Беларусь в соответствии с решением Конституционного Суда изменена.

Заключением от 23 июня 1999 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам части второй статьи 207, части первой статьи 268, части первой статьи 269 и части первой статьи 291 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь" признаны не соответствующими Конституции и международно-правовым актам: часть вторая ст. 207, часть первая ст. 268, часть первая ст. 269, часть первая ст. 291 и положения главы 26 ГПК Республики Беларусь, связанные с проверяемыми нормами, в той мере, в какой они должным образом не обеспечивают процессуальные гарантии реализации права сторон и лиц, участвующих в процессе, на обжалование судебных постановлений Верховного Суда Республики Беларусь, вынесенных по делам, рассмотренным им по первой инстанции.

Решением от 4 июля 2000 г. "О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным" в соответствии с Конституцией и Уголовно-процессуальным кодексом установлено исходить из того, что лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, имеют право на получение юридической помощи не только от адвокатов, но и от других лиц, если они были допущены судом в качестве их защитников. При этом оказание юридической помощи этими лицами должно осуществляться в таком же порядке, как предусмотрено Правилами внутреннего распорядка исправительно-трудовых учреждений, регулирующими проведение встреч осужденных с адвокатами.

Решением от 5 октября 2000 г. "О практике применения решений Конституционного Суда Республики Беларусь от 2 июля 1999 г. "О некоторых вопросах представительства в суде по гражданским делам", от 13 декабря 1999 г. "О некоторых вопросах обеспечения гражданам конституционного права на получение юридической помощи в уголовном процессе", от 4 июля 2000 г. "О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным" в части реализации положений статьи 62 Конституции" Конституционным Судом было подтверждено право на юридическую помощь, предусмотренное ст. 62 Конституции, базирующееся на общепризнанных принципах международного права (ст. 8 Конституции), для осуществления и защиты прав и свобод граждан, которое гарантируется государством и обеспечивается прежде всего посредством оказания квалифицированной юридической помощи на профессиональной основе (адвокатами или иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи).

Граждане вправе в любой момент получать юридическую помощь, в том числе при реализации ими своих прав в трудовых, жилищных, административных, налоговых и иных правоотношениях. В случае оформления представительства для защиты интересов доверенных лиц должны быть соблюдены необходимые требования, исключающие систематическую деятельность по оказанию таких услуг и извлечение из нее доходов, если иное не предусмотрено законодательством.

В соответствии с Конституцией (ст.ст. 8, 62) решением Конституционного Суда от 13 декабря 1999 г. "О некоторых вопросах обеспечения гражданам конституционного права на получение юридической помощи в уголовном процессе" право на получение в любой момент юридической помощи защитника должно быть обеспечено не только обвиняемому, подсудимому, но и подозреваемому, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу.

Юридическую помощь в уголовном судопроизводстве (ст. 49 УПК) могут оказывать допущенные к участию в деле в качестве защитников адвокаты, другие лица, имеющие право заниматься адвокатской деятельностью; близкие родственники и законные представители вправе защищать права и интересы не только обвиняемого, подсудимого, но и подозреваемого, выступая в роли их защитников в уголовном судопроизводстве. Отказ в предоставлении права на участие в качестве защитников по уголовному делу близких родственников подозреваемого, обвиняемого, подсудимого или их законных представителей может быть обжалован в суд в соответствии со ст. 60 Конституции.

Если указанные лица участвовали в уголовном судопроизводстве в качестве защитников, то они вправе оказывать юридическую помощь по данному делу, как это было предусмотрено в решении Конституционного Суда от 4 июля 2000 г. "О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным", и после вынесения приговора, в связи с чем иметь свидания с осужденными, отбывающими наказание в местах лишения свободы, соблюдая при этом Правила исправительно-трудовых учреждений, регулирующие вопросы оказания юридической помощи адвокатами.

По гражданским делам, а также по делам об административных правонарушениях юридическую помощь в суде могут оказывать лица, указанные в части второй ст. 72 ГПК.

Кроме этих лиц, с учетом целей и сущности лицензирования адвокатской деятельности и деятельности по оказанию юридических услуг, правового регулирования предпринимательской деятельности, иные лица (часть первая ст. 72 ГПК) могут оказывать юридическую помощь в суде, если они оформили свое представительство надлежащим образом в соответствии с действующим законодательством. При этом оказание юридической помощи не должно носить систематический характер и быть источником получения доходов, если иное не установлено законодательством. Аналогичный подход должен быть соблюден и при оказании юридической помощи этими лицами в качестве представителей в других, кроме суда, государственных органах, органах местного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях и в отношениях с должностными лицами и гражданами.

Исходя из необходимости достижения целей, для которых выдана (оформлена) доверенность, осужденные, находящиеся в местах лишения свободы, имеют право на получение в любой момент юридической помощи для решения гражданско-правовых вопросов не только от адвокатов, но и иных доверенных лиц при условии надлежащего оформления доверенности на представительство в соответствии с действующим законодательством. С учетом требований установленного в местах лишения свободы режима могут быть предусмотрены особые условия, обеспечивающие реализацию права на получение юридической помощи осужденными и исключающие возможные злоупотребления как со стороны осужденного, так и доверенного лица. В таких случаях оказание юридической помощи также не должно носить систематический характер и быть источником получения доходов, если иное не предусмотрено законодательством.

Государственным органам предложено в пределах их компетенции с целью более полной регламентации порядка оказания юридической помощи гражданам, в том числе посредством представительства, включая юридическую помощь осужденным, отбывающим наказание в местах лишения свободы, внести необходимые изменения в действующее законодательство, вытекающие из решений Конституционного Суда и необходимости более полного обеспечения права на юридическую помощь, предусмотренного в ст. 62 Конституции Республики Беларусь и международно-правовых актах.

В решении Конституционного Суда от 23 марта 2001 г. "О сроках обжалования в суд военнослужащим дисциплинарного взыскания" указывается, что военнослужащие имеют право на обращение в суд по вопросу обжалования дисциплинарного взыскания в трехмесячный срок со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении своего права. Рассмотрение таких заявлений должно осуществляться по правилам искового судопроизводства.

Обращено внимание судебных органов на необходимость соблюдения ст. 112 Конституции и ст. 4 Закона "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь", предусматривающих в силу ст. 59 Конституции их обязанность ставить вопросы перед Конституционным Судом о проверке конституционности нормативного акта, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии подлежащего применению нормативного акта Конституции.

В решении Конституционного Суда от 2 апреля 2001 г. "О праве осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания", учитывая непосредственный характер действия норм Конституции, установлено, что до внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Беларусь осужденные к лишению свободы, обжаловавшие наложенное на них взыскание и не согласные с принятым в отношении их решением, вправе на основании ст.ст. 60 и 137 Конституции обращаться с жалобами в суд. Национальному собранию предложено внести изменения и дополнения в действующее законодательство Республики Беларусь, закрепив в нем порядок судебного обжалования применения к осужденным администрацией исправительного учреждения мер взыскания.

Решением Конституционного Суда от 3 апреля 2001 г. "О праве граждан на обращение в суд по вопросам, возникающим в связи с осуществлением уголовно-процессуальных отношений", учитывая непосредственный характер действия норм Конституции Республики Беларусь, признано считать, что, несмотря на имеющийся пробел в УПК Республики Беларусь, граждане вправе на основании ст.ст. 60 и 137 Конституции в силу ее верховенства обращаться с жалобами на действия и решения органа дознания, дознавателя или следователя не только к прокурору, но и в суд в целях защиты их основных прав и свобод, гарантированных Конституцией. Национальному собранию предложено внести изменения и дополнения в уголовно-процессуальное законодательство, закрепив в нем право на обжалование действий и решений органа дознания, дознавателя или следователя не только прокурору, но и в суд, а также установив в таких случаях процедуру обращения граждан за судебной защитой.

В решении Конституционного Суда от 17 апреля 2001 г. "О порядке формирования состава народных заседателей" отмечено, что в целях соблюдения конституционных принципов правосудия и реализации ст. 60, п.п. 9 и 10 ст. 84, ст.ст. 109 - 115 Конституции вопросы формирования состава народных заседателей, закрепления их правового положения при осуществлении правосудия должны определяться законом. Допущение народного заседателя к исполнению обязанностей профессионального судьи возможно только по решению Президента Республики Беларусь с учетом требований Конституции и законов.

Национальному собранию предложено внести изменения и дополнения в Закон "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь" и другие нормативные акты с целью надлежащего законодательного регулирования порядка формирования состава народных заседателей и устранения существующих коллизий в действующем законодательстве. По существу, Конституционным Судом защищено право каждого гражданина на рассмотрение дела законным судом, так как на практике были случаи жалоб осужденных относительно того, что правосудие вершат лица, занявшие должность судьи с некоторыми нарушениями.

Декретом Президента Республики Беларусь от 15 июня 2001 г. N 18 утверждено Положение о народных заседателях.

Решением Конституционного Суда от 25 апреля 2001 г. "О соответствии Конституции статьи 37 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и практики ее применения" признано, что ст. 37 КоАП в части допустимости привлечения к административной ответственности в виде конфискации вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления, по истечении установленных в частях первой и второй данной статьи сроков соответствует Конституции и законам Республики Беларусь.

На период до решения законодателем вопроса об установлении предельных сроков для привлечения к административной ответственности в виде конфискации вещей и предметов за указанные правонарушения считать допустимым применение общего трехгодичного срока.

Отмечена неконституционность судебной практики по делам об административных таможенных правонарушениях в части неприменения конфискации со ссылкой на истечение двухмесячного срока вопреки требованиям части третьей ст. 37 КоАП, позволяющей налагать административное взыскание в виде конфискации вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления, независимо от времени совершения или обнаружения административного правонарушения.

Верховному Суду предложено обеспечить единообразие судебной практики по делам об административных таможенных правонарушениях в соответствии с частью третьей ст. 37 КоАП, допускающей привлечение к административной ответственности в виде конфискации вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления, и по истечении установленных в частях первой и второй указанной статьи сроков.

Национальному собранию предложено рассмотреть вопрос об установлении предельных сроков, в течение которых к лицу, совершившему административное таможенное правонарушение, может быть применена конфискация вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления.

Заключением Конституционного Суда от 12 ноября 2001 г. "О соответствии Конституции положения пункта 3 части четвертой статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь и основанной на нем практики применения понятия должностного лица по признаку совершения юридически значимых действий" признано соответствующим Конституции Республики Беларусь положение п. 3 части четвертой ст. 4 УК Республики Беларусь, согласно которому к должностным лицам отнесены лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий. В то же время отмечена противоречивость судебной практики по привлечению к уголовной ответственности преподавателей высших и средних специальных учебных заведений в связи с получением ими вознаграждения за положительные оценки знаний студентов или учащихся на курсовых экзаменах и зачетах, когда в одних случаях они привлекаются к уголовной ответственности за получение взятки, а в других аналогичных ситуациях такие лица не рассматриваются как субъекты данного преступления.

Обращено внимание Верховного Суда на необходимость обеспечения в пределах всего государства единого подхода к применению нормы п. 3 части четвертой ст. 4 УК Республики Беларусь, имея в виду, что данная норма позволяет привлекать к уголовной ответственности преподавателей высших и средних специальных учебных заведений за получение ими незаконного вознаграждения от студентов или учащихся.

Верховному Суду Республики Беларусь следует привести свое постановление от 4 июня 1993 г. N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебными полномочиями, превышении власти или служебных полномочий, служебной халатности, должностном подлоге" в точное соответствие с положением п. 3 части четвертой ст. 4 УК Республики Беларусь.

В случае, если судебные органы, применяя данную норму Уголовного кодекса с 1993 г. и, как правило, осуждая указанных лиц за получение взятки, полагают необходимым исключить уголовную ответственность таких лиц и тем самым изменить складывавшуюся судебную практику в этой области или считают необходимым закрепить в законе признаки юридически значимых действий (наступление юридических последствий, публично-правовой характер и др.) либо предусмотреть для этих лиц иную уголовную или другую юридическую ответственность, им следует инициировать в установленном порядке внесение изменений в действующее законодательство.

Решением Конституционного Суда от 15 января 2002 г. "Об уплате государственной пошлины лицами, обжалующими в судебном порядке отказ в регистрации ходатайства о признании беженцами и отказ в признании беженцами" предложено Правительству рассмотреть вопрос о снижении размера ставки государственной пошлины либо о предоставлении льготы по уплате государственной пошлины лицам, обжалующим в судебном порядке отказ в регистрации ходатайства о признании их беженцами и отказ в признании беженцами.

В постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. N 443 "О внесении изменения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 26 февраля 1993 г. N 105" предусмотрено снижение размера ставки государственной пошлины для лиц, обжалующих в судебном порядке отказ в регистрации ходатайства о признании их беженцами и отказ в признании беженцами.

Решением Конституционного Суда от 15 июля 2002 г. "Об обеспечении конституционного права осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания" Верховному Суду предложено обеспечить реализацию судами нормы ст. 60 Конституции, предусматривающей право всех граждан на судебную защиту, включая и право осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания, на что указано в решении Конституционного Суда от 2 апреля 2001 г. "О праве осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания".

В целях обеспечения конституционного права осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания суды, руководствуясь положениями ст. 72 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и используя возможности новых процессуальных кодексов, должны выбрать наиболее оптимальный вариант разрешения подобного рода споров, применяя при необходимости аналогию закона или аналогию права.

Рассмотрение дел в Конституционном Суде, обращения граждан свидетельствуют о том, что проблема судебной защиты остается актуальной. Право на правосудие - неотъемлемое право каждого человека. В то же время оно не должно сводиться лишь к праву на обращение в суд. Сам суд должен быть беспристрастным, компетентным и независимым. Гражданин должен иметь реальную возможность на пользование услугами адвоката, а размер государственной пошлины должен быть приемлемым и не являться препятствием для обращения в суд. Это право не исключает предварительного порядка рассмотрения споров (например, в КТС), альтернативного порядка (например, обращение в вышестоящий или иной орган не должно лишать лицо права на обращение в суд). Полагаем, что не следует ограничивать право граждан на обращение в суд и в том случае, если они по каким-либо причинам в установленный срок не воспользовались предварительным порядком разрешения спора. В этой связи для разрешения трудовых споров должны быть установлены более сбалансированные и учитывающие данный вывод сроки: не три месяца для обращения в КТС и суд (см. ст. 242 ТК), а, например, 10 дней для обращения в КТС и 3 месяца - в суд. В ТК Республики Беларусь, к сожалению, закреплено определенное неравенство: члены профсоюза обязаны в некоторых случаях обращаться в комиссию по трудовым спорам как обязательную предварительную инстанцию, те же, кто не состоит в профсоюзах, имеют право непосредственного обращения в суд. Полагаем, что более приемлемым является подход, предусмотренный в ТК Российской Федерации, в соответствии с которым право выбора (обращаться вначале в КТС либо сразу в суд) принадлежит работнику.

У нас, в отличие от Российской Федерации, практически нет запросов общих судов (в этом плане хозяйственные суды отличаются в лучшую сторону) о конституционности нормативных актов, применяемых в деле, как того требует ст. 112 Конституции, в которой идет речь об обязанности судов при выявлении расхождений между нормативными актами и Конституцией использовать полномочия Конституционного Суда с целью приведения выявленных в процессе судебного разбирательства актов в соответствие с Конституцией. Кстати, аналогичный подход должен быть внедрен и при расхождении между нормативными актами и международными договорами, обязательными для Республики Беларусь. Они, на наш взгляд, идут вслед за Конституцией и в то же время обладают большей юридической силой, чем все иные подконституционные акты.

К чему ведет неисполнение требований ст. 112 Конституции, видно на примере дел о приватизации комнат в коммунальных квартирах, праве осужденных лиц на обжалование наложенных на них взысканий, когда противоречащие Конституции нормы применялись годами, а надлежащей судебной защиты граждане не получали, о праве на альтернативную службу, когда несколько человек уже было осуждено и никто не усомнился в том, правильно ли это. Только Белорусский Хельсинкский Комитет начал ставить вопросы по данному поводу, хотя уже после первого осуждения следовало бы обратиться к этой проблеме.

Рассматривая одно из дел, инициированных Президентом Республики Беларусь, Конституционный Суд признал недопустимым совмещение судом функции обвинения и правосудия. Длительный период у нас складывалась ситуация, когда содержание под стражей лица в период его ознакомления с материалами уголовного дела по истечении полуторагодичного срока никакими юридически значимыми документами не оформлялось. Благодаря решению Конституционного Суда, принципиальной позиции Прокуратуры, которая на стадии до рассмотрения дела в Конституционном Суде и после вынесения решения однозначно высказывалась в пользу справедливого правового разрешения данной проблемы, в законодательстве было закреплено, что нахождение обвиняемого под стражей в период ознакомления с материалами уголовного дела возможно только на основании решения суда; при этом установлен предельный срок содержания под стражей. В одном из своих решений Конституционный Суд однозначно указал на необходимость обеспечения обвиняемому, подозреваемому права на получение в любой момент юридической помощи.

Уместно при этом напомнить одну из статей Кодекса Наполеона, в которой записано: "Судья, который отказывается судить под предлогом молчания (silence), темноты или недостаточности закона, может подлежать преследованию по обвинению в отказе в правосудии".

В соответствии с частью второй ст. 60 Конституции Республики Беларусь с целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда.

Под моральным вредом следует понимать нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.), нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и др.) или имущественные права.

В сфере нравственных переживаний моральный вред может заключаться в утрате близких родственников, невозможности продолжать активную общественную жизнь, потере работы, раскрытии врачебной тайны, распространении не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию, ограничении или лишении каких-либо прав граждан.

Моральный вред в результате физических страданий связан с болью, расстройством здоровья, изменениями в эмоционально-волевой сфере, а также с другими факторами, свидетельствующими о функциональных расстройствах организма либо повлекшими отклонения от обычного состояния здоровья.

Иск о возмещении морального вреда может быть заявлен как одновременно с иском о возмещении имущественного вреда, так и отдельно.

Моральный вред возмещается при наличии тех же оснований, что и возмещение имущественного вреда, в форме единовременно взысканной суммы.

В ст. 60 Конституции указано, что материальное возмещение морального вреда должно осуществляться в соответствии с законом. Применение этой нормы на практике свидетельствует об узком понимании данной конституционной нормы в части оснований материального возмещения морального вреда. Считается, что такое право существует лишь при наличии специальных нормативных актов. Это означает, что если нет специального указания на этот счет в законе, то гражданин не имеет юридического основания для материального возмещения морального вреда.

В настоящее время действует несколько нормативных актов, регулирующих решение этого вопроса. Наиболее полно эти вопросы решены в новом Гражданском кодексе.

В соответствии с указанным кодексом, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством, гражданин вправе требовать от нарушителя денежную компенсацию указанного вреда.

Компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда в случаях, когда:

1) вред причинен жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности;

2) вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ;

3) вред причинен распространением сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина;

4) в иных случаях, предусмотренных законодательными актами.

Компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме. Размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости. Характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего. При определении размеров компенсации морального вреда суд принимает во внимание степень вины нарушителя и иные заслуживающие внимания обстоятельства. Суд должен также учитывать степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред.

Пленумом Верховного Суда Республики Беларусь 28 сентября 2000 г. было принято постановление "О практике применения судами законодательства, регулирующего компенсацию морального вреда" (см.: Советская Белоруссия. - 2000 г. - 10 октября). В целом позитивно оценивая данное постановление, мы не согласны с позицией Верховного Суда относительно того, что по правоотношениям, возникшим до 1 июля 1999 г., моральный вред компенсируется лишь в случае, если такая компенсация была предусмотрена актами законодательства и изданными в соответствии с ними Правилами возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина (см. п. 2 постановления). На наш взгляд, не учтено, что требовать возмещения морального вреда гражданин мог, если нарушение его прав имело место в период с 30 марта 1994 г. и до 27 ноября 1996 г., и при отсутствии специального указания в законах, так как верховенство имеет конституционная норма (см. ст. 61 Конституции в ред. от 15 марта 1994 г.). В этой связи и практика Верховного Суда в указанный период противоречила Конституции.

Статья 61. Каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Комментарий к статье 61

Под исчерпанностью всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты следует понимать использование гражданином всех легальных (предусмотренных законом) возможностей для защиты своих прав и свобод внутри государства. К этим средствам следует относить рассмотрение споров в судах либо в административных органах.

Обращение в международные организации за защитой прав и свобод согласно ст. 61 Конституции осуществляется в соответствии с международными договорами, которые ратифицированы Республикой Беларусь. Абсолютное число государств входит в состав Совета Европы, под эгидой которого в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод действует Европейский суд по правам человека. Вступление Республики Беларусь в Совет Европы будет способствовать защите прав и свобод граждан нашего государства, используя международные средства.

Следует иметь в виду, что постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 10 января 1992 г. ратифицирован Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. о признании компетенции Комитета по правам человека в соответствии со статьей 41 названного Пакта (см. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. - 1992. - N 5. - Ст. 84). В соответствии с данным постановлением Республика Беларусь заявила, что "признает компетенцию Комитета по правам человека в соответствии со ст. 41 Международного пакта о гражданских и политических правах получать и рассматривать сообщения о том, что какое-либо государство - участник Международного пакта о гражданских и политических правах утверждает, что другое государство-участник не исполняет своих обязательств по настоящему Пакту".

Статья 62. Каждый имеет право на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод, в том числе право пользоваться в любой момент помощью адвокатов и других своих представителей в суде, иных государственных органах, органах местного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях и в отношениях с должностными лицами и гражданами. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается за счет государственных средств.

Противодействие оказанию правовой помощи в Республике Беларусь запрещается.

Комментарий к статье 62

Право на юридическую помощь является одним из основных элементов правового статуса любого человека. Это право гарантируется не только Конституцией, но и рядом международных документов.

Профессионально юридическую помощь призвана осуществлять адвокатура. В соответствии с Законом об адвокатуре адвокатом Республики Беларусь может быть гражданин Республики Беларусь, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по специальности не менее трех лет или не имеющий такого стажа, но прошедший стажировку сроком от шести месяцев до одного года в адвокатуре, сдавший квалификационный экзамен и получивший лицензию на право занятия адвокатской деятельностью. Адвокаты и стажеры не могут состоять на службе в государственных, общественных и иных организациях, за исключением лиц, занимающихся научной или педагогической деятельностью.

Адвокаты оказывают следующие виды юридической помощи:

дают консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству;

составляют заявления, жалобы и другие документы правового характера;

осуществляют представительство в судах и других органах и организациях по гражданским делам и делам об административных правонарушениях;

участвуют в предварительном следствии и в суде по уголовным делам в качестве защитников, а также представителей потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков.

Адвокаты оказывают физическим и юридическим лицам также и иную правовую помощь.

Бесплатно оказывается юридическая помощь коллегиями адвокатов за счет своих средств истцам в судах первой инстанции при ведении дел, связанных с трудовыми правоотношениями, о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с работой, а также инвалидам I и II групп при даче консультаций, не требующих ознакомления с делом, физическим лицам, освобожденным в установленном действующим законодательством порядке от оплаты юридической помощи.

Адвокат в своей деятельности независим и подчиняется только закону. Запрещается вмешательство в профессиональную деятельность адвоката, требование от него сообщения каких-либо сведений, составляющих предмет адвокатской тайны, а также требование подобных сведений от должностных лиц и технических работников органов адвокатского самоуправления и адвокатских объединений.

Предметом адвокатской тайны являются вопросы, по которым лицо обратилось за помощью, суть консультаций, советов и разъяснений, полученных этим лицом от адвоката.

Сведения, составляющие предмет адвокатской тайны, не могут быть получены от адвоката и использованы в качестве доказательств в гражданском, административном и уголовном процессах.

Все органы и должностные лица Республики Беларусь признают и соблюдают тайну консультаций адвоката с лицом, которому он оказывает юридическую помощь, при осуществлении им своих профессиональных обязанностей.

В соответствии с комментируемой статьей каждый вправе пользоваться не только услугами адвоката, но и других своих представителей. Действующее законодательство (Гражданский процессуальный, Хозяйственный процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях и др.) предусматривает основания и порядок осуществления представительства.

Так, в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом граждане вправе вести свои дела в суде лично или через представителей. Личное участие в деле граждан не лишает их права иметь по этому делу представителей. Законные представители могут поручить ведение дела другому лицу, избранному ими в качестве представителя.

Представителем в суде может быть любое дееспособное лицо, имеющее надлежащим образом оформленное полномочие на ведение дел в суде, за исключением лиц, перечисленных в ст. 73 ГПК.

Представителями в суде, в частности, могут быть не только адвокаты, таким правом обладают работники юридических лиц - по делам этих лиц; уполномоченные общественных объединений (организаций), которым законом предоставлено право представлять и защищать в суде права и законные интересы членов этих общественных объединений (организаций) и других лиц; уполномоченные организаций, которым законодательством предоставлено право представлять и защищать в суде права и законные интересы других лиц; законные представители; близкие родственники, супруг (супруга); представители, назначенные судом; один из процессуальных соучастников по поручению этих соучастников.

Представителями в суде не могут быть:

1) лица, не достигшие совершеннолетия, кроме несовершеннолетних родителей - по делам своих детей;

2) лица, признанные в установленном законом порядке недееспособными или ограниченно дееспособными;

3) судьи, следователи и прокуроры, кроме тех случаев, когда они участвуют в деле в качестве законных представителей недееспособных лиц, либо представителей суда, прокуратуры, либо другого органа расследования (ст. 73 ГПК).

Права и охраняемые законом интересы недееспособных граждан, граждан, не обладающих полной дееспособностью, и граждан, признанных ограниченно дееспособными, защищают в суде их родители, усыновители, опекуны и попечители. Законные представители совершают от имени представляемых все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представителям, с ограничениями, предусмотренными законами.

Законные представители предъявляют в суде документы, подтверждающие их право представлять интересы подопечных.

По делу, в котором должен участвовать гражданин, признанный в установленном порядке безвестно отсутствующим, в качестве его представителя выступает опекун, назначенный для охраны имущества безвестно отсутствующего.

По делу, в котором должен участвовать наследник лица, умершего или объявленного в установленном законом порядке умершим, если наследство еще никем не принято, в качестве представителя наследника выступает лицо, назначенное для охраны и управления наследственным имуществом (ст. 74 ГПК).

Письменные доверенности, выдаваемые гражданами, удостоверяются в нотариальном порядке либо руководителями юридических лиц, в которых работает или учится доверитель; жилищно-эксплуатационной организацией, осуществляющей эксплуатацию дома, в котором он проживает; администрацией учреждения социальной защиты, в котором находится совершеннолетний гражданин; администрацией стационарного лечебного учреждения, в котором он находится на излечении; командирами (начальниками) воинских частей и учреждений, если доверенность выдается военнослужащим. Доверенности, выданные лицами, находящимися в местах лишения свободы, удостоверяются начальниками исправительных учреждений.

Доверенности от имени юридических лиц выдаются за подписью их руководителя или иного лица, уполномоченного на это учредительными документами юридического лица, скрепленной печатью.

Действие доверенности, подтверждающей полномочия представителя в суде, прекращается при наличии оснований, предусмотренных гражданским законодательством Республики Беларусь.

Граждане могут уполномочивать своих представителей на участие в деле устным заявлением, сделанным в суде. Причем некоторые полномочия представителя должны быть оговорены особо. К ним следует отнести права представителя на предъявление иска, передачу дела в третейский суд, полный или частичный отказ от иска, признание иска, заключение мирового соглашения, изменение предмета или основания иска, а также размера исковых требований, передачу полномочий другому лицу (передоверие), заявление ходатайств о приостановлении производства по делу по соглашению сторон, об обеспечении иска, о вынесении дополнительного решения, об отсрочке или о рассрочке исполнения решения, об изменении способа и порядка его исполнения, обжалование судебного постановления, дачу объяснений на жалобу (протест), предъявление исполнительного документа ко взысканию, получение присужденного имущества, в том числе денег, подачу заявления о пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам. Они должны быть специально оговорены в доверенности, выданной представляемым.

Полномочия на ведение дела в суде дают представителю право на совершение от имени представляемого всех процессуальных действий, за исключением тех, которые законодательство требует особо оговорить.

Конституционный Суд 5 октября 2000 г. принял решение "О практике применения решений Конституционного Суда Республики Беларусь от 2 июля 1999 г. "О некоторых вопросах представительства в суде по гражданским делам", от 13 декабря 1999 г. "О некоторых вопросах обеспечения гражданам конституционного права на получение юридической помощи в уголовном процессе", от 4 июля 2000 г. "О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным" в части реализации положений статьи 62 Конституции". На основе анализа норм Конституции, Закона "Об адвокатуре", Уголовно-процессуального, Гражданского процессуального, Хозяйственного процессуального кодексов и других нормативных актов Конституционный Суд пришел к следующим выводам.

1. Право на юридическую помощь, предусмотренное ст. 62 Конституции, базирующееся на общепризнанных принципах международного права (ст. 8 Конституции), для осуществления и защиты прав и свобод граждан гарантируется государством и обеспечивается прежде всего посредством оказания квалифицированной юридической помощи на профессиональной основе (адвокатами или иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи).

2. Граждане вправе в любой момент получать юридическую помощь, в том числе при реализации ими своих прав в трудовых, жилищных, административных, налоговых и иных правоотношениях. В случае оформления представительства для защиты интересов доверенных лиц должны быть соблюдены необходимые требования, исключающие систематическую деятельность по оказанию таких услуг и извлечение из нее доходов, если иное не предусмотрено законодательством.

3. В соответствии с Конституцией (ст.ст. 8, 62) решением Конституционного Суда от 13 декабря 1999 г. "О некоторых вопросах обеспечения гражданам конституционного права на получение юридической помощи в уголовном процессе" право на получение в любой момент юридической помощи защитника должно быть обеспечено не только обвиняемому, подсудимому, но и подозреваемому, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу.

4. Юридическую помощь в уголовном судопроизводстве (ст. 49 УПК) могут оказывать допущенные к участию в деле в качестве защитников адвокаты, другие лица, имеющие право заниматься адвокатской деятельностью; близкие родственники и законные представители вправе защищать права и интересы не только обвиняемого, подсудимого, но и подозреваемого, выступая в роли их защитников в уголовном судопроизводстве. Отказ в предоставлении права на участие в качестве защитников по уголовному делу близких родственников подозреваемого, обвиняемого, подсудимого или их законных представителей может быть обжалован в суд в соответствии со ст. 60 Конституции.

Если указанные лица участвовали в уголовном судопроизводстве в качестве защитников, то они вправе оказывать юридическую помощь по данному делу, как это было предусмотрено в решении Конституционного Суда от 4 июля 2000 г. "О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным", и после вынесения приговора, в связи с чем иметь свидания с осужденными, отбывающими наказание в местах лишения свободы, соблюдая при этом Правила исправительно-трудовых учреждений, регулирующие вопросы оказания юридической помощи адвокатами.

5. По гражданским делам, а также по делам об административных правонарушениях юридическую помощь в суде могут оказывать лица, указанные в части второй ст. 72 ГПК.

Кроме этих лиц, с учетом целей и сущности лицензирования адвокатской деятельности и деятельности по оказанию юридических услуг, правового регулирования предпринимательской деятельности иные лица (часть первая ст. 72 ГПК) могут оказывать юридическую помощь в суде, если они оформили свое представительство надлежащим образом в соответствии с действующим законодательством. При этом оказание юридической помощи не должно носить систематический характер и быть источником получения доходов, если иное не установлено законодательством. Аналогичный подход должен быть соблюден и при оказании юридической помощи этими лицами в качестве представителей в других, кроме суда, государственных органах, органах местного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях и в отношениях с должностными лицами и гражданами.

6. Исходя из необходимости достижения целей, для которых выдана (оформлена) доверенность, осужденные, находящиеся в местах лишения свободы, имеют право на получение в любой момент юридической помощи для решения гражданско-правовых вопросов не только от адвокатов, но и иных доверенных лиц при условии надлежащего оформления доверенности на представительство в соответствии с действующим законодательством. С учетом требований установленного в местах лишения свободы режима могут быть предусмотрены особые условия, обеспечивающие реализацию права на получение юридической помощи осужденными и исключающие возможные злоупотребления как со стороны осужденного, так и доверенного лица. В таких случаях оказание юридической помощи также не должно носить систематический характер и быть источником получения доходов, если иное не предусмотрено законодательством.

7. Конституционный Суд предложил государственным органам в пределах их компетенции с целью более полной регламентации порядка оказания юридической помощи гражданам, в том числе посредством представительства, включая юридическую помощь осужденным, отбывающим наказание в местах лишения свободы, внести необходимые изменения в действующее законодательство, вытекающие из решений Конституционного Суда и необходимости более полного обеспечения права на юридическую помощь, предусмотренного в ст. 62 Конституции Республики Беларусь и международно-правовых актах.

В настоящее время указанное выше Заключение Конституционного Суда следует применять с учетом новой редакции ст. 72 ГПК. Это обусловлено тем, что конституционность указанной статьи пока не была предметом рассмотрения в Конституционном Суде, отсутствуют очевидные расхождения между ней и нормами Конституции, поэтому можно резюмировать ее соответствие Основному Закону.

Статья 63. Осуществление предусмотренных настоящей Конституцией прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях чрезвычайного или военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом.

При осуществлении особых мер в период чрезвычайного положения не могут ограничиваться права, предусмотренные в статье 24, части третьей статьи 25, статьях 26, 31 Конституции.

Комментарий к статье 63

Республика Беларусь в соответствии со ст. 1 Конституции является унитарным демократическим социальным правовым государством.

Государству присуще верховенство и полнота власти на своей территории, самостоятельность в осуществлении внутренней и внешней политики. Безусловно, что и в этом случае государство, являясь независимым субъектом, подчиняется общемировому порядку, где важнейшим составляющим моментом является необходимость уважения прав и свобод каждого человека.

В этой связи можно отметить два важнейших аспекта, которые следует оптимально совместить: 1) меры по самосохранению государства и в этой связи решение им вопросов правового, материального, идеологического, организационного и иного значения; 2) права, свободы и обязанности человека и гражданина. Причем государство должно обеспечить соблюдение тех стандартов в области отношений между государством и человеком, которые утвердились на европейском континенте.

Критериями государственной безопасности или безопасности государства как элемента политической системы общества (иначе - признаками, от наличия или отсутствия которых можно говорить о той или иной степени защищенности государственных структур) являются: политическая стабильность общества; нерушимость государственных границ; целостность государства как единство всех входящих в него частей; наличие материальных и финансовых средств, а также возможность распоряжаться ими для реализации государством своих функций; законность и правопорядок; государственный суверенитет.

Исходя из сказанного, государственную безопасность или, точнее, безопасность государства можно определить как состояние защищенности его структур, при которой они, располагая материальными и правовыми средствами, могут служить гарантом обеспечения государственного суверенитета, территориальной целостности и политической стабильности общества.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что вмешательство в реализацию тех прав, которые в ней предусмотрены, не только должно быть необходимым, но и должно быть облечено в соответствующую форму. Часть вторая ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 23) ограничение прав и свобод человека допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц. Таким образом, оно не может быть произвольным.

Недостаточно, чтобы ограничения были установлены в законе либо вытекали из него, но сам закон должен быть качественным. Правовой акт может быть лишен силы вследствие его неопределенности, двусмысленности. Запреты должны определяться четко и ясно.

В принципе человек волен определять свое поведение: будет оно законным или незаконным. Нормы закона должны быть такими, чтобы человек с обычным уровнем интеллекта понимал суть их предписаний. С другой стороны, законы должны быть ясными для тех, кто их применяет. Нечеткие рамки закона могут привести к превышению полномочий и произволу. Следует также иметь в виду, что "расплывчатый" закон затрудняет реализацию прав и свобод.

Соблюдения такого чисто формального признака, как установление ограничения только в случаях, предусмотренных законом, явно недостаточно - такой закон должен быть ориентирован на определенные цели, в частности обеспечение национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Таким образом, критерий конституционности такого закона "проверяется" вышеназванными целями.

Состояние безопасности государства предполагает систему правовых отношений. Некоторые ученые полагают, что "государственная безопасность есть состояние незыблемости основ, устоев общественного и государственного строя, государственной независимости и территориальной неприкосновенности, военного и научно-технического потенциала и их нерушимости со стороны подрывных акций противника".

В предупреждении опасности, обеспечении состояния надежности и заключается суть безопасности государства, общества, человека.

Управлять государством с помощью насилия нельзя. Причем неприемлемо насилие, даже закрепленное в актах законодательства, когда устанавливаются явно не обоснованные для граждан обременения экономического или иного порядка. Это же касается и правонарушений - ответственность должна быть адекватной тяжести совершенного деяния.

Основную роль в обеспечении безопасности государства играют Президент как Глава государства и в силу этого являющийся Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь; Парламент - государственный орган, принимающий законы, в том числе о военной доктрине; Правительство, а также Конституционный Суд Республики Беларусь, наделенный правом проверки конституционности нормативных актов.

Так, Президент Республики Беларусь согласно п. 22 ст. 84 Конституции в случае стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государства, вводит на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики.

Чрезвычайное положение является временной мерой и оно может объявляться с целью скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка.

Конституцией и Законом от 24 июня 2002 г. "О чрезвычайном положении" решены наиболее важные вопросы установления и действия режима чрезвычайного положения.

Принятое Президентом решение о введении чрезвычайного положения в трехдневный срок вносится на утверждение Совета Республики. Вопрос об утверждении решения Президента Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения должен быть рассмотрен в трехдневный срок с момента внесения Президентом соответствующего решения.

Если в результате чрезвычайных обстоятельств члены Совета Республики не смогут срочно прибыть, а заседание Совета либо сессия не может состояться в здании, может быть избрано другое место проведения сессии, о чем через средства массовой информации или иным способом должны быть извещены члены Совета Республики.

По решению Совета Республики вопрос о чрезвычайном положении может рассматриваться без предварительного изучения в комиссиях палаты.

При утверждении Советом Республики указа Президента о введении режима чрезвычайного положения и предусмотренных им мер в силу вступают лишь те положения, которые одобрены. О принятом решении Совет Республики должен уведомить Президента и сделать сообщение через средства массовой информации.

Согласно Закону "О чрезвычайном положении", если постановление об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного положения не набрало большинства голосов от полного состава Совета Республики, решение о введении чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Республики. В этом случае указы Президента не имеют юридической силы. В указанном Законе следовало, на наш взгляд, решить, если Совет Республики в силу сложившейся ситуации не смог собраться на сессию в необходимом составе и по этой причине не было получено необходимое число голосов, то должен сохранить силу указ Президента о введении чрезвычайного положения. Забегая несколько вперед, заметим, что аналогичный подход должен быть закреплен и при введении военного положения. Возможно, что для случаев введения военного или чрезвычайного положения в Конституции следовало закрепить действие указов Президента, если они не могли быть одобрены Советом Республики из-за отсутствия необходимого кворума либо существенно его (кворум) уменьшить. (В настоящее время заседания палат Парламента правомочны при условии присутствия не менее двух третей членов палаты, а решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава палаты).

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Республики Беларусь, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток.

По истечении указанных сроков чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Республики Беларусь с соблюдением требований, установленных указанным Законом для введения чрезвычайного положения (ст. 9 Закона "О чрезвычайном положении").

Чрезвычайное положение отменяется Президентом Республики Беларусь ранее срока, установленного в соответствии с настоящим Законом, при устранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем население Республики Беларусь или ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Важно, что вышеназванным Законом закреплены гарантии прав граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения, в том числе определены пределы применения чрезвычайных мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения, гарантии имущественных и социальных прав, порядок задержания граждан, нарушивших правила комендантского часа, ответственность лиц, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения, предусмотрено функционирование судебной системы в обычном режиме и недопустимость создания чрезвычайных судов.

Согласно п. 23 ст. 84 Конституции в случаях, предусмотренных законодательством, Президент вправе отложить проведение забастовки или приостановить ее, но не более чем на трехмесячный срок. Таким образом, в законе должны быть предусмотрены случаи, когда проведение забастовки, право на которую закрепляет ст. 41 Конституции, будет отложено или она будет приостановлена, но не более чем на трехмесячный срок.

Забастовкой является полное или частичное добровольное прекращение работы (невыход на работу, невыполнение трудовых обязанностей) группой работников с целью достижения требований, которые отклонены нанимателем.

Забастовка может проводиться не позже трех месяцев после отклонения предложений примирительной комиссией, а если стороны обращались к посреднику или (и) в арбитраж - после отклонения предложений посредника или (и) несогласия с решением арбитража, за исключением случаев, когда оно имеет для сторон обязательную силу.

Забастовки запрещены в Вооруженных Силах, органах внутренних дел, гражданской обороны, государственной безопасности, прокуратуры, государственной власти, на предприятиях и в организациях энергетики, централизованного теплообеспечения и газообеспечения, в учреждениях неотложной и скорой медицинской помощи, а также на предприятиях, прекращение (приостановление) работы которых создает угрозу жизни и здоровью людей.

В случаях стихийного бедствия, крупных аварий и катастроф, эпидемий и эпизоотий, а также при массовых беспорядках Президент Республики Беларусь может на срок до двух месяцев отложить начало проведения забастовки или приостановить забастовку, которая уже началась.

В президентских республиках Глава государства обычно является Главнокомандующим Вооруженными Силами. Он же назначает на должности и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил. Поэтому вполне уместным выглядит также закрепление в Конституции Республики Беларусь указанных выше правомочий (п. 28 ст. 84).

Вооруженные Силы Республики Беларусь предназначены для защиты Республики Беларусь, охраны ее Государственной границы, суверенитета и территориальной целостности.

Согласно Закону от 24 июля 2002 г. "О Вооруженных Силах" ответственность за боевую и мобилизационную готовность, подготовку Вооруженных Сил к выполнению задач в военное время, материально-техническое обеспечение, развитие организационной структуры, вооружения и военной техники, оперативную и боевую подготовку, воинскую дисциплину, обеспечение защиты секретной информации и противодействие иностранным разведкам, соблюдение законодательства несет Министерство обороны Республики Беларусь.

Президент, являясь Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, ответствен перед народом за обеспечение надежной защиты государства, выполнение международных соглашений по обороне, осуществление военной политики и военной доктрины Республики Беларусь. Он назначает высший командный состав Вооруженных Сил Республики Беларусь.

Принципы обеспечения военной безопасности государства посредством применения политических и военных мер закреплены в Законе от 3 января 2002 г. "О военной доктрине Республики Беларусь", который является программным законом и принимается квалифицированным большинством голосов членов палат Парламента. Наряду с ним следует назвать такие важные законы, направленные на обеспечение безопасности государства, как Закон от 17 июля 2002 г. "Об обороне", от 22 июля 2003 г. "О воинской обязанности и воинской службе".

В случае военной угрозы или нападения Президент вводит на территории Республики Беларусь военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики.

Согласно Закону от 13 января 2003 г. "О военном положении" военное положение на территории республики либо в отдельных ее районах вводится в случае военной угрозы или нападения.

Военной угрозой признаются любые из следующих действий:

объявление войны Республике Беларусь со стороны другого государства (других государств);

концентрация вооруженных сил другого государства (других государств) вдоль Государственной границы Республики Беларусь, указывающая на реальное намерение применить вооруженную силу против суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Беларусь;

возникновение очагов вооруженных конфликтов, направленных против Республики Беларусь;

проведение в другом государстве (других государствах) мобилизации с целью нападения на Республику Беларусь;

активизация международного терроризма, направленного против Республики Беларусь и угрожающего ее суверенитету, независимости и территориальной целостности;

иные действия другого государства (других государств), экстремистских, религиозных, сепаратистских движений, организаций, расположенных на территории другого государства (других государств), включая заявления и демонстрацию силы, осуществляемые в нарушение Устава Организации Объединенных Наций и реально указывающие на подготовку к нападению на Республику Беларусь.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права нападением независимо от объявления войны другим государством (другими государствами) признаются любые из следующих действий:

вторжение вооруженных сил другого государства (других государств) на территорию Республики Беларусь или любая военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, любая аннексия территории Республики Беларусь или ее части с применением вооруженной силы;

ракетно-авиационные удары, наносимые вооруженными силами другого государства (других государств) по территории Республики Беларусь, или применение любого другого оружия другим государством (другими государствами) против Республики Беларусь;

вооруженное воздействие другого государства (других государств) на Вооруженные Силы Республики Беларусь, другие войска и воинские формирования, создаваемые в соответствии с законодательством Республики Беларусь (далее - Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования);

действия другого государства (других государств), позволяющие, чтобы его (их) территория, которую оно (они) предоставило (предоставили) в распоряжение другого государства (других государств), использовалась для нападения на Республику Беларусь;

засылка другим государством (другими государствами) или от имени другого государства (других государств) вооруженных банд (групп), иррегулярных сил, наемников или подразделений регулярных войск, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Республики Беларусь, равносильные указанным в данной части настоящей статьи;

применение другим государством (другими государствами) вооруженной силы против суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Беларусь каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций.

В указе Президента Республики Беларусь о введении военного положения, как правило, определяются:

обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

силы и средства, обеспечивающие режим военного положения;

перечень мер по обеспечению режима военного положения;

государственные органы и органы военного управления, ответственные за осуществление мер по обеспечению режима военного положения, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;

дата и время, с которых начинает действовать военное положение, а также время вступления указа в силу.

Указ Президента Республики Беларусь о введении военного положения подлежит немедленному официальному опубликованию, а также распространению через все другие средства массовой информации, каналы связи и оповещения.

После обнародования указа Президента Республики Беларусь о введении военного положения члены Совета Республики обязаны прибыть к месту проведения заседания Совета Республики в возможно короткие сроки без специального вызова.

Совет Республики рассматривает указ Президента Республики Беларусь о введении военного положения и не позднее чем в трехдневный срок после его внесения принимает соответствующее решение.

Указ Президента Республики Беларусь о введении военного положения, не утвержденный большинством голосов от полного состава Совета Республики, утрачивает силу сразу же после принятия соответствующего решения Советом Республики, о чем население Республики Беларусь оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

В период военного положения в соответствии с законом существенно ограничиваются права и свободы граждан.

В этой связи принципиально важным является то, что правосудие в период действия военного положения осуществляется только судом в соответствии с законодательством, действующим на момент введения военного положения. С учетом того, что вряд ли в условиях военного положения может быть какое-либо улучшение правового положения граждан, можно рассматривать указанную норму не как ограничение права законодателя на совершенствование законодательства, а как важнейшую гарантию прав и свобод граждан. Не допускается создание каких-либо чрезвычайных судов.

Военное положение, введенное на территории Республики Беларусь в соответствии с названным Законом, отменяется указом Президента Республики Беларусь после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем население Республики Беларусь оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

С момента отмены военного положения нормативные правовые акты Республики Беларусь, принятые (изданные) для обеспечения режима военного положения, не применяются и подлежат отмене государственными органами (должностными лицами), их принявшими (издавшими), если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь.

С момента отмены военного положения государственные органы и органы военного управления в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь, прекращают осуществление полномочий в области обеспечения режима военного положения.

Законодательными актами достаточно детально определены полномочия других государственных органов. В Конституции решены некоторые наиболее важные и принципиальные вопросы. Так, если по общему правилу срок полномочий парламента - четыре года, то в случае войны они могут быть продлены.

В период действия военного положения не допускаются роспуск Совета Республики и Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, проведение выборов и референдумов.

В случае истечения в период действия военного положения срока полномочий выборных государственных органов и должностных лиц срок их полномочий продлевается до прекращения периода действия военного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном названным Законом.

На наш взгляд, проблема безопасности государства является более многоплановой и не может сводиться только к указанным выше аспектам. Она включает также вопросы экономической безопасности, экологической безопасности, социального мира и религиозной веротерпимости, демографической безопасности.

Важно, чтобы государство строило свои отношения с другими субъектами международных отношений на основе мира и сотрудничества. Следует в этой связи подчеркнуть, что в соответствии с требованиями Конституции Республика Беларусь в своей внешней политике должна исходить из принципов равенства государств, неприменения силы или угрозы силы, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела и других общепризнанных принципов и норм международного права (ст. 18 Закона).

Республика Беларусь ставит целью сделать свою территорию безъядерной зоной, а государство - нейтральным.

В целях достижения безъядерного статуса Беларусь в 1996 г. вывела со своей территории ядерное оружие, находившееся там со времени существования СССР.

В условиях мирного и добрососедского сотрудничества на первый план сейчас выходят вопросы развития экономической системы, совершенствования политической и правовой системы, развитие национальной культуры и языка, борьба с преступностью, углубление отношений с европейскими структурами и прежде всего с Советом Европы, Европейским Союзом. Нахождение в европейской семье, развитие нормальных межгосударственных отношений с Россией и другими государствами СНГ являются важнейшей гарантией суверенитета Беларуси и ее безопасности.

Раздел III. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА. РЕФЕРЕНДУМ

Глава 1. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА

Статья 64. Выборы депутатов и других лиц, избираемых на государственные должности народом, являются всеобщими: право избирать имеют граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет.

В выборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы. В голосовании не принимают участия лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, избрана мера пресечения - содержание под стражей. Любое прямое или косвенное ограничение избирательных прав граждан в других случаях является недопустимым и наказывается согласно закону.

Возрастной ценз депутатов и других лиц, избираемых на государственные должности, определяется соответствующими законами, если иное не предусмотрено Конституцией.

Комментарий к статье 64

В комментируемой статье закреплено всеобщее избирательное право, которым обладают совершеннолетние граждане нашей республики, за исключением тех, в отношении которых Конституцией предусмотрены отдельные оговорки.

Признано, что право участвовать в голосовании (активное избирательное право) и быть выдвинутым кандидатом на выборную государственную должность имеет лицо, если по крайней мере именно в этот день оно достигло 18 лет.

Признание лица по суду недееспособным ведет к неучастию его в выборах.

Гражданской дееспособностью является дееспособность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (см. ст. 20 ГК).

Гражданским законодательством допускается эмансипация (см. ст. 26 ГК), т.е. объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным, однако, несмотря на приобретение дееспособности в полном объеме, это не означает возникновения у такого лица избирательного права.

Гражданин может быть признан судом недееспособным, если он вследствие психического расстройства (душевной болезни или слабоумия) не может понимать значения своих действий или руководить ими. Над таким лицом устанавливается опека. Дело о признании гражданина недееспособным может быть начато по заявлению членов его семьи, а в случае их отсутствия - близких родственников, прокурора, органа опеки и попечительства, психиатрического лечебного учреждения. Заявление о признании гражданина недееспособным подается в суд по месту жительства данного гражданина, а если это лицо помещено в психиатрическое лечебное учреждение - по месту нахождения лечебного учреждения. В заявлении о признании гражданина недееспособным должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие об умственном расстройстве, вследствие которого лицо не может понимать значения своих действий или руководить ими (ст. 373 ГПК). Опекун вправе от имени гражданина, признанного недееспособным, совершать сделки. Однако это не дает ему право на осуществление политических прав от имени того лица, над которым установлена опека. Опека отменяется также судом, если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным, отпали.

Ограничение дееспособности гражданина вследствие злоупотребления спиртными напитками, наркотическими средствами либо психотропными веществами и установление попечительства не влечет ограничение избирательных прав, в частности права избирать.

В выборах также не участвуют лица, которым приговором суда определена такая мера наказания, как лишение свободы, иные виды уголовного наказания таких последствий в соответствии с комментируемой статьей Конституции не влекут. Анализ нового Уголовного кодекса позволяет сделать вывод, что не только штраф, исправительные работы и т.п., но и арест (содержание осужденного в условиях строгой изоляции на срок от одного до шести месяцев) не дает оснований для ограничения для участия в выборах, т.к. непосредственно лишением свободы как видом уголовного наказания это не является (см., напр., ст.ст. 48, 54, 57 УК).

Что же касается участия в голосовании, то круг лиц, в отношении которых существуют дополнительные ограничения, еще шире: сюда включены и лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, избрана мера пресечения - содержание под стражей. Заключение под стражу является одной из мер пресечения. Согласно новому УПК (к настоящему времени в действие не введен) она применяется лишь в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет. Санкцию на заключение под стражу дает прокурор или его заместитель. Следует также иметь в виду, что на стадии предварительного расследования заключение под стражу может применяться прокурором или его заместителем, а на стадии судебного разбирательства - судом.

Административный арест не является основанием для ограничения права гражданина на участие в голосовании.

Законность избрания такой меры пресечения, как содержание под стражей, может быть проверена в судебном порядке (при этом могут быть проверены не только формально-юридические аспекты, но и обоснованность применения названной меры; при отсутствии "обоснованности" нельзя говорить о "законности").

Норма комментируемой статьи Конституции предусматривает, что возрастной ценз не только депутатов, но и других лиц, избираемых на государственные должности, определяется соответствующими законами, если иное не предусмотрено Конституцией. Это позволяет учитывать в каждом случае особенности занятия той или иной должности, например должности Главы государства, члена Совета Республики, судьи, в том числе по административным делам, народного заседателя и др. (см. комментарий к ст. 38).

Статья 65. Выборы являются свободными: избиратель лично решает, участвовать ли ему в выборах и за кого голосовать.

Подготовка и проведение выборов проводятся открыто и гласно.

Комментарий к статье 65

Традиционно ранее среди основополагающих принципов избирательного права не указывался такой, как свободные выборы. Полагаю, что пока еще у значительного круга лиц существует узкое понимание этого принципа. Иногда содержание этого принципа сводится лишь к праву избирателя делать выбор: участвовать или не участвовать в выборах. Однако это не совсем верно. Если стать на такую позицию, то тогда можно сделать вывод, что в тех западных странах, где устанавливается наказание за неучастие в выборах, нарушается принцип свободы выборов, и наоборот, "вершиной" свободы является порядок, при котором граждане, имеющие право голоса, должны сами заявить о себе как избирателях, т.е. зарегистрироваться в качестве таковых. Безусловно, этот принцип необходимо рассматривать шире. Свобода выборов должна быть обеспечена всей системой демократических отношений, основными участниками которых являются избиратели, кандидаты на выборные должности, органы, принимающие решения о проведении выборов и их организующие, СМИ, политические партии и т.д.

Следует отметить, что понятие "свободные выборы" не разъясняется в международных документах. Однако из смысла этого понятия ясно, что эти выборы должны проводиться в нормальных условиях, при отсутствии насилия со стороны каких-либо как государственных, так и общественных органов и объединений, при наличии широкого ряда основных прав человека.

Международные документы о правах человека к числу таких признаков свободного выражения воли человека относят право на свободу мнения, свободу слова, свободу информации, свободу собраний и ассоциаций, право на независимую судебную процедуру и право на защиту от дискриминации. Эти компоненты можно найти в ныне действующей Конституции Республики Беларусь.

В ст. 33 Конституции отражено, что каждому гражданину гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение. Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них. В этой же статье, раскрывая право на свободу информации, законодатель предусмотрел запрет на монополизацию средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами, на осуществление цензуры.

Конституция предоставила право гражданину на свободу собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования (ст. 35), а также на свободу объединений (ст. 36).

Участвовать или не участвовать в выборах, за кого голосовать избиратель, т.е. лицо, обладающее правом голоса, определяет самостоятельно. По нашему законодательству это - его полностью добровольное дело. В зарубежных странах широкое распространение получил абсентеизм (отсутствие), т.е. добровольное неучастие избирателей в выборах. Высокая степень неучастия избирателей в выборах снижает авторитет сформированного органа, его представительства, дает почву для споров о легитимности.

Чтобы оказать влияние на активность избирателей, в некоторых государствах предусматривается обязательность участия в голосовании (обязательный вотум). Например, в Австрии, Бельгии, Италии и др. законодательством предусматриваются санкции за нарушение этого требования (от денежного штрафа до тюремного заключения или лишения некоторых прав). В качестве одной из мер, влияющих на "улучшение" процента принявших участие в голосовании, используется такое средство, как добровольная самостоятельная регистрация граждан в качестве избирателей, т.е. фактически публичная (обязательная) регистрация заменяется личной (добровольной). На наш взгляд, такой подход не влияет на свободный характер выборов, хотя, безусловно, использование чужого опыта должно быть продуманным, учитывающим менталитет избирателей, сложившиеся традиции.

Законодательством обычно предусматриваются допустимые формы и методы агитации для того, чтобы обеспечить равные возможности для всех кандидатов. Здесь до мельчайших подробностей регламентируется весь процесс, в том числе количество используемого транспорта, размеры плакатов, нагрудных знаков, досок объявлений, пользование залами, клубами, общественными помещениями для встреч с избирателями. Определяется время возможного посещения избирателей на дому. Митинги не должны мешать спокойствию граждан, движению автотранспорта и др. В законодательстве подробно регламентируется порядок пользования СМИ. Конечно, здесь сложно влиять на негосударственные средства массовой информации.

С учетом этих требований Избирательный кодекс закрепляет принцип гласности при проведении выборов. Это проявляется не только в обязанности избирательных комиссий информировать граждан о своей работе и иных решениях, которые происходят в связи с их организацией, но и их праве присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, в день голосования - в помещениях для голосования депутатов, представителей политических партий, трудовых коллективов, доверенных лиц кандидатов и др.

Свободный характер выборов во многом зависит от того, насколько их подготовка и проведение основываются на открытости и гласности. Свободным и честным выборам может способствовать повышение правовой культуры избирателей. Эффективность избирательного процесса будет тогда наибольшей, когда избиратели будут делать осознанный выбор. Важнейшими слагаемыми являются ответственность избирателя (желание разобраться, понять значимость выборов) и компетентность (умение сопоставить программу кандидата со своими представлениями и интересами). Уровень ответственности может быть обусловлен пониманием участия в выборах как гражданского долга, так и местом в системе власти того органа, куда проводятся выборы.

Очень важно определить отношение к опубликованию различного рода рейтингов кандидатов на выборные должности. Ранее автор отмечал, что в преддверии выборов они не должны публиковаться. В Избирательном кодексе (ст. 46) установлен в течение последних 10 дней до выборов (референдума) запрет на опубликование опросов общественного мнения, связанных с выборами (референдумом), прогнозом их результатов. В этих целях Избирательным кодексом предусматривается ряд мер. Так, подготовка и проведение выборов Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики, депутатов местных Советов депутатов, референдума, отзыва депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, депутата местного Совета депутатов осуществляются открыто и гласно. Соответствующие комиссии, местные представительные, исполнительные и распорядительные органы информируют граждан о своей работе по подготовке и проведению выборов, референдума, отзыва депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, депутата местного Совета депутатов, об образовании избирательных округов, о составе, месте нахождения и времени работы комиссий, списках граждан, имеющих право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, кандидатах, результатах голосования, выборов, референдума, отзыва.

При проведении выборов, референдума, отзыва депутата, члена Совета Республики имеют право присутствовать наблюдатели (см. ст. 13 Избирательного кодекса).

Статья 66. Выборы являются равными: избиратели имеют равное количество голосов.

Кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях.

Комментарий к статье 66

Равенство выборов является одним из важнейших демократических принципов. В этих целях обеспечивается единая норма представительства, согласно которой создаются равные по численности избирательные округа.

Численность избирателей в избирательном округе определяется исходя из числа граждан, обладающих избирательным правом, проживающих на территории, входящей в избирательный округ, при проведении последних выборов (референдума). Избирательные округа образуются с примерно равной численностью избирателей: отклонение числа избирателей в избирательном округе от средней численности избирателей, приходящихся на избирательный округ по Республике Беларусь, а в избирательном округе по выборам депутатов соответствующего местного Совета депутатов - от средней численности избирателей, приходящихся на избирательный округ по выборам в данный местный Совет депутатов, как правило, не может превышать 10 процентов (ст. 15 Избирательного кодекса).

Принцип "каждый избиратель имеет одинаковое число голосов" (обычно один голос) обеспечивается тем, что он включается только в один список для голосования. Каждый избиратель (участник референдума) голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Бюллетень для голосования выдается избирателю под роспись членом участковой комиссии после предъявления паспорта или заменяющего его удостоверения личности.

Статья 67. Выборы депутатов являются прямыми: депутаты избираются гражданами непосредственно.

Комментарий к статье 67

В комментируемой статье речь идет только о прямых выборах, т.е. когда граждане сами непосредственно избирают депутатов путем подачи своего голоса.

Путем прямых выборов избирается Глава государства (см. ст. 81 Конституции). Наряду с прямыми Конституция (ст. 91) предусматривает формирование Совета Республики Национального собрания путем косвенных выборов, т.е. когда избиратель выбирает членов выборщиков (в данном случае депутатов Советов базового уровня), которые в свою очередь в установленном порядке избирают членов Совета Республики.

Сочетание прямых и косвенных выборов при формировании различных государственных органов - достаточно распространенное явление за рубежом.

Статья 68. Голосование на выборах является тайным: контроль за волеизъявлением избирателей в ходе голосования запрещается.

Комментарий к статье 68

Голосование является тайным при условии исключения внешнего контроля за волеизъявлением избирателя. Однако это не исключает права избирателя добровольно высказаться о том, как он проголосовал.

Согласно ст. 52 Избирательного кодекса каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Бюллетень для голосования выдается избирателю, участнику референдума под роспись членом участковой комиссии на основании списка граждан, имеющих право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, после предъявления паспорта или заменяющего его удостоверения личности.

Бюллетень заполняется голосующим в кабине или комнате для тайного голосования. При заполнении бюллетеня запрещается присутствие кого бы то ни было, кроме голосующего.

Избиратель, участник референдума, не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе пригласить в кабину или комнату для тайного голосования другое лицо по своему усмотрению, кроме членов участковой и вышестоящих комиссий, кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты, их доверенных лиц, а также лиц, указанных в ст. 13 Избирательного кодекса.

Согласно первоначальной редакции ст. 52 Избирательного кодекса при голосовании избиратель, участник референдума в условиях, исключающих контроль за его волеизъявлением, должен вычеркивать в бюллетене фамилии кандидатов, против которых он голосует, а при голосовании на референдуме - один из содержащихся в бюллетене для голосования по референдуму ответов: "за" или "против". Избиратель, голосующий за отзыв депутата, вычеркивает в бюллетене слова "против отзыва", а голосующий за сохранение полномочий депутата вычеркивает слова "за отзыв". В подготовленных изменениях Кодекса предусмотрено, что при голосовании на выборах избиратель ставит любой знак в пустом квадрате, расположенном справа от фамилии того кандидата, за которого он голосует. Если избиратель голосует против всех кандидатов, он ставит любой знак в пустом квадрате, расположенном справа от строки "Против всех кандидатов". При голосовании на референдуме, если участник референдума голосует за принятие вынесенного на референдум вопроса (проекта решения), он ставит любой знак в квадрате под словом "за", а если голосует против вынесенного на референдум вопроса (проекта решения), то ставит любой знак в квадрате под словом "против". Избиратель, голосующий за отзыв депутата, ставит любой знак в квадрате под словами "за отзыв", а голосующий против отзыва депутата ставит любой знак в квадрате под словами "против отзыва".

В случае, если избиратель, участник референдума считает, что при заполнении бюллетеня совершил ошибку, он вправе обратиться к члену участковой комиссии, выдавшему бюллетень, с просьбой выдать ему новый бюллетень взамен испорченного. Член участковой комиссии, получив испорченный бюллетень, на котором должна быть собственноручная подпись избирателя, участника референдума, выдает избирателю, участнику референдума новый бюллетень, делая отметку об этом в списке граждан, имеющих право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, напротив фамилии избирателя, участника референдума, допустившего ошибку. Испорченный бюллетень погашается, о чем составляется акт, подписываемый председателем или заместителем председателя либо секретарем и двумя членами участковой комиссии.

Статья 69. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит общественным объединениям, трудовым коллективам и гражданам в соответствии с законом.

Комментарий к статье 69

Избирательным кодексом конкретизировано конституционное положение о субъектах, наделенных правом выдвижения кандидатов в депутаты. Предусмотрено, что выдвинуть кандидатов могут такие общественные объединения, целью создания которых является достижение политических целей, т.е. политические партии, трудовые коллективы и граждане путем сбора подписей избирателей. Порядок выдвижения кандидата в депутаты следующий.

Выдвижение кандидатов в депутаты Палаты представителей от политических партий осуществляется высшими республиканскими органами политических партий при условии, что на территории соответствующего избирательного округа имеется созданная в установленном порядке до назначения выборов организационная структура политической партии, выдвигающей кандидата в депутаты.

Выдвижение кандидатов в депутаты областных, Минского городского, районных, городских (городов областного подчинения) Советов депутатов от политических партий осуществляется соответственно руководящими органами областных, Минского городского, районных, городских организационных структур, созданных в установленном порядке до назначения выборов, при условии, что на территории соответствующего избирательного округа по выборам в областной, Минский городской Совет депутатов, а по выборам в районный, городской (города областного подчинения) Совет депутатов на территории соответствующего района, города имеется созданная в установленном порядке до назначения выборов организационная структура политической партии, выдвигающей кандидата в депутаты.

Выдвижение кандидатов в депутаты городских (городов районного подчинения), поселковых и сельских Советов депутатов осуществляется районными, городскими руководящими органами политических партий, а также на собраниях их нижестоящих организационных структур, находящихся на территории этих местных Советов депутатов, при условии, что районные, городские и нижестоящие организационные структуры созданы в установленном порядке до назначения выборов.

Политическая партия вправе выдвинуть по каждому избирательному округу по выборам в Палату представителей, соответствующий местный Совет депутатов только одного кандидата в депутаты из числа членов этой политической партии.

Список зарегистрированных политических партий представляется Министерством юстиции Республики Беларусь в Центральную комиссию не позднее чем через пять дней после назначения выборов.

Выдвижение кандидатов в депутаты Палаты представителей от трудовых коллективов организаций осуществляется на собраниях (конференциях) избирателей в трудовых коллективах.

Собрания (конференции) избирателей в трудовых коллективах организаций, находящихся на территории избирательного округа, насчитывающих не менее 300 человек работающих и имеющих права юридического лица, созываются администрацией организации как по собственной инициативе, так и по инициативе группы избирателей в количестве не менее 150 человек, работающих в организации.

В случае отклонения администрацией предложения о проведении собрания (конференции) по инициативе группы избирателей его инициаторам выдается копия мотивированного решения. Это решение может быть в трехдневный срок обжаловано инициаторами созыва собрания в районный, городской суд (жалоба должна быть подписана большинством инициаторов созыва собрания). Решение суда является окончательным.

На собрании должно присутствовать более половины состава трудового коллектива. Конференции в трудовых коллективах проводятся, если созыв собраний затруднен по причинам большой численности работников, многосменности или территориальной разобщенности структурных подразделений, и правомочны при участии в их работе не менее двух третей делегатов, избранных в порядке, установленном трудовым коллективом. Решение собрания (конференции) трудового коллектива принимается большинством голосов его участников.

Кандидат в депутаты Палаты представителей может быть выдвинут от нескольких меньших коллективов с общей численностью работающих не менее 300 человек на их общем собрании. При этом от каждого трудового коллектива организации, имеющей права юридического лица, должно присутствовать более половины его состава.

Трудовой коллектив может выдвинуть только одного кандидата в депутаты Палаты представителей.

Выдвижение кандидатов в депутаты местных Советов депутатов от трудовых коллективов организаций осуществляется на собраниях (конференциях) избирателей в трудовых коллективах.

Выдвижение кандидатов в депутаты областного, Минского городского Совета депутатов осуществляется трудовыми коллективами, расположенными на территории соответствующего избирательного округа, а кандидатов в депутаты районного, городского, поселкового, сельского Совета депутатов - трудовыми коллективами, расположенными на территории соответствующего местного Совета депутатов.

Собрания (конференции) избирателей в трудовых коллективах организаций созываются администрацией организации как по собственной инициативе, так и по инициативе группы избирателей в количестве не менее 10 человек, работающих в организации. Собрания избирателей в трудовых коллективах по выдвижению кандидатов в депутаты могут проводиться:

при выдвижении кандидатов в депутаты областного, Минского городского Совета депутатов - в коллективах, насчитывающих не менее 150 работающих;

при выдвижении кандидатов в депутаты районного, городского (города областного подчинения) Совета депутатов - в коллективах, насчитывающих не менее 75 работающих;

при выдвижении кандидатов в депутаты городского (города районного подчинения), поселкового, сельского Совета депутатов - в коллективах, насчитывающих не менее 20 работающих.

Обжалование отказа администрации в проведении собрания (конференции), определение правомочности собрания (конференции) трудового коллектива и принятого решения производятся в порядке, предусмотренном частями третьей и четвертой ст. 63 Избирательного кодекса.

Кандидат в депутаты местного Совета депутатов может быть выдвинут от нескольких меньших трудовых коллективов с общей численностью работающих, установленной частью третьей настоящей статьи, на их общем собрании. Собрание правомочно, если от каждого такого коллектива организации присутствует более половины его состава.

Собрания избирателей по выдвижению кандидатов в депутаты местных Советов депутатов могут проводиться по структурным подразделениям организаций при условии, что их численный состав при выдвижении кандидата в депутаты соответствующего местного Совета депутатов отвечает требованиям части третьей ст. 64 Избирательного кодекса. В порядке, предусмотренном частью пятой ст. 64, кандидат в депутаты местного Совета депутатов может быть выдвинут от нескольких структурных подразделений или от нескольких трудовых коллективов и структурных подразделений на их общем собрании. При выдвижении кандидата в депутаты в структурном подразделении (структурных подразделениях) выдвижение кандидата в депутаты от всего трудового коллектива не проводится.

Трудовой коллектив организации или коллективы ее структурных подразделений с соблюдением требований части третьей настоящей статьи вправе выдвинуть только по одному кандидату в депутаты каждого уровня местных Советов депутатов.

Выдвижение кандидата в депутаты Палаты представителей путем сбора подписей избирателей осуществляется группой избирателей (инициативной группой) в количестве не менее 10 человек, а кандидатов в депутаты местных Советов депутатов - инициативной группой в количестве от 3 до 10 человек, проживающих на территории соответствующего избирательного округа. Список членов инициативной группы с указанием ее руководителя вместе с заявлением о регистрации группы подается в соответствующую окружную, территориальную избирательную комиссию не позднее чем за 65 дней до выборов лицом, имеющим намерение выдвинуться кандидатом в депутаты. В списке указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, профессия, должность (занятие), место работы и место жительства, партийность лица, предлагаемого для выдвижения кандидатом в депутаты, а также фамилия, имя и отчество, дата рождения, место жительства каждого члена группы и ее руководителя.

Окружная, территориальная избирательная комиссия в пятидневный срок рассматривает заявление, регистрирует инициативную группу и выдает членам инициативной группы соответствующие удостоверения и подписные листы для сбора подписей избирателей в поддержку лица, предлагаемого для выдвижения кандидатом в депутаты (далее - подписной лист). В регистрации инициативной группы отказывается в случае нарушения требований Избирательного кодекса. Отказ в регистрации инициативной группы может быть обжалован в трехдневный срок в вышестоящую комиссию инициативной группой (жалоба должна быть подписана большинством ее состава), а решение вышестоящей комиссии в такой же срок может быть обжаловано соответственно в Верховный Суд Республики Беларусь, областной, Минский городской, районный, городской суд. Суд рассматривает жалобу в трехдневный срок.

Лицо, предлагаемое для выдвижения кандидатом в депутаты Палаты представителей по избирательному округу группой избирателей, должны поддержать не менее 1000 избирателей, проживающих на территории данного избирательного округа, а лицо, предлагаемое для выдвижения кандидатом в депутаты местного Совета депутатов, - избиратели, проживающие на территории избирательного округа, в количестве:

в областной и Минский городской Совет депутатов - не менее 150;

в районный, городской (города областного подчинения) Совет депутатов - не менее 75;

в городской (города районного подчинения), поселковый и сельский Совет депутатов - не менее 20.

Сбор подписей избирателей для выдвижения кандидата в депутаты, удостоверение подписи члена инициативной группы на подписных листах производятся в порядке, предусмотренном частями четвертой, пятой, шестой, седьмой, восьмой и девятой ст. 61 Избирательного кодекса. В подписных листах по сбору подписей в поддержку предложения о выдвижении кандидатом в депутаты должны быть подписи избирателей, проживающих только в одном населенном пункте, а в городах с районным делением - в одном районе, в пределах территории избирательного округа. Нарушение требований части восьмой ст. 61 Избирательного кодекса может быть основанием для отказа в регистрации кандидата в депутаты или отмены решения о его регистрации.

По окончании выдвижения кандидатов в депутаты в окружную, территориальную комиссию сдаются необходимые документы, которые подлежат проверке.

Статья 70. Расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств. В случаях, предусмотренных законом, расходы на подготовку и проведение выборов могут осуществляться за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, граждан.

Комментарий к статье 70

В предшествующее время в условиях господства государственного регулирования и однопартийной политической системы финансирование избирательного процесса, включая расходы на содержание избирательных комиссий, обеспечение подготовки выборов, предвыборной агитации, оборудование избирательных участков и прочее, как правило, осуществлялось за счет специальных государственных бюджетных ассигнований. Определенные расходы несли предприятия, учреждения, организации, выделяя на эти цели дополнительные средства, которые по сути своей были государственными средствами. Это отражалось и в соответствующих нормах избирательного законодательства.

Однако уже выборы Президента, Верховного Совета двенадцатого и тринадцатого созывов показали, что существовавшие правовые нормы, регулирующие вопросы финансирования избирательных кампаний, не отвечают новым реалиям складывающейся многопартийности и фактическим различиям в возможностях кандидатов на выборные должности в государственных органах.

Резюмируя собственный опыт прошлого, опыт зарубежных стран, направления и тенденции в формировании законодательства, можно выделить четыре подхода в решении этих вопросов:

когда избирательная кампания финансируется из средств, вносимых в соответствующую Центральную комиссию по выборам, и последняя распределяет эти средства между участниками избирательной гонки;

когда средства поступают на счет общественных объединений, партий, комитетов или групп поддержки по выборам кандидатов с учетом их политической активности и результатов, но при этом осуществляется контроль за их расходованием с установлением максимальной суммы расходов на выборы;

когда все участники выборов напрямую финансируются государством с предоставлением отчета о расходовании полученных средств;

когда государство возмещает расходы, понесенные кандидатами или партиями с учетом результатов выборов. Анализ указанных подходов необходим, чтобы определиться, какой же путь финансирования выборов наиболее оптимален для республики.

Основной Закон Республики Беларусь предложил решать эти проблемы в соответствии со ст. 70 Конституции, предусматривающей, что расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделяемых на эти цели средств. Однако в случаях, предусмотренных законом, расходы на подготовку и проведение выборов могут осуществляться за счет средств общественных объединений (каковыми являются и партии), предприятий, учреждений, организаций, граждан.

Если проанализировать избирательное законодательство, то можно прийти к выводу, что в нем реализуется подход к определению равных возможностей финансирования кандидатов на выборные должности.

Предусмотрено, что расходы на подготовку и проведение выборов депутатов Палаты представителей осуществляется за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств из республиканского бюджета. Расходы на эти цели могут осуществляться также за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и граждан Республики Беларусь, которые могут вносить свои денежные средства в единый централизованный внебюджетный избирательный фонд, создаваемый Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

Порядок распределения и использования денежных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов из республиканского бюджета и добровольно внесенных в единый централизованный внебюджетный избирательный фонд, устанавливается Центральной комиссией.

Расходы по подготовке и проведению выборов Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики, депутатов местных Советов депутатов, республиканского референдума, отзыва депутата Палаты представителей, члена Совета Республики осуществляются за счет средств республиканского бюджета. Расходы на эти цели могут осуществляться также за счет средств организаций, общественных объединений и граждан Республики Беларусь, которые могут вносить свои денежные средства во внебюджетный фонд, создаваемый Центральной комиссией для дополнительного финансирования расходов по подготовке и проведению выборов Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей, депутатов местных Советов депутатов, республиканского референдума.

Расходы по подготовке и проведению местного референдума, повторных выборов депутатов местных Советов депутатов и выборов депутатов вместо выбывших, отзыва депутата местного Совета депутатов осуществляются за счет средств местного бюджета в порядке, установленном соответствующим местным Советом депутатов.

Расходы по подготовке и проведению местного референдума могут осуществляться также за счет средств организаций, общественных объединений, расположенных на территории соответствующего местного Совета депутатов, и граждан, проживающих на этой территории, которые могут вносить свои денежные средства во внебюджетный фонд, создаваемый местным Советом депутатов, назначившим референдум.

Порядок распределения и использования денежных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, республиканского референдума, отзыва депутата Палаты представителей, члена Совета Республики из республиканского бюджета и добровольно внесенных во внебюджетный фонд, устанавливается Центральной комиссией.

Средства, выделенные из бюджета и внебюджетного фонда для проведения предвыборной агитации, распределяются поровну между всеми кандидатами в Президенты Республики Беларусь, в депутаты Палаты представителей, в депутаты местных Советов депутатов и расходуются по их требованию в порядке, установленном Центральной комиссией. О размере средств, выделенных из бюджета кандидатам на предвыборную агитацию, Центральная комиссия сообщает через средства массовой информации не позднее чем через три дня после окончания срока регистрации кандидатов.

Центральная комиссия информирует Палату представителей о расходовании выделенных из республиканского бюджета средств на подготовку и проведение выборов, республиканского референдума не позднее шести месяцев со дня избрания Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей, депутатов местных Советов депутатов, проведения голосования по референдуму, отзыву депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, а также публикует отчет о расходовании средств внебюджетного фонда.

Государственные органы и организации, общественные объединения в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь, предоставляют в распоряжение комиссий необходимые для подготовки и проведения выборов, референдума, голосования об отзыве депутата, члена Совета Республики помещения, оборудование, средства связи и транспортные средства.

Государственные средства массовой информации, средства массовой информации, частично финансируемые из республиканского или местного бюджета, а также средства массовой информации, одним из учредителей которых выступают государственные органы или организации, бесплатно обнародуют материалы, представленные комиссиями, и предвыборные программы кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты Палаты представителей.

Политические партии, другие общественные объединения, организации, граждане Республики Беларусь не вправе оказывать иную материальную помощь при подготовке и проведении выборов, референдума, кроме внесения денежных средств во внебюджетный фонд.

Прямое или косвенное участие иностранных государств, предприятий, организаций, иностранных граждан, международных организаций, предприятий Республики Беларусь с иностранными инвестициями в финансировании и другой материальной помощи при подготовке и проведении выборов, референдума, отзыва депутата, члена Совета Республики запрещается.

Статья 71. Проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии, если иное не предусмотрено Конституцией.

Порядок проведения выборов определяется законами Республики Беларусь.

Выборы не проводятся в период чрезвычайного или военного положения.

Комментарий к статье 71

Система комиссий по подготовке и проведению выборов определена Конституцией и Избирательным кодексом. Это Центральная комиссия по выборам и проведению республиканских референдумов, избирательные комиссии по выборам депутатов.

Систему действующих в период подготовки и проведения выборов и республиканских референдумов избирательных комиссий и комиссий по референдуму возглавляет Центральная комиссия.

Подготовку и проведение выборов депутатов Палаты представителей обеспечивают следующие избирательные комиссии:

окружные избирательные комиссии;

участковые избирательные комиссии.

Подготовку и проведение выборов депутатов местных Советов депутатов обеспечивают следующие избирательные комиссии:

территориальные избирательные комиссии - областные, Минская городская, районные, городские (в городах областного и районного подчинения), поселковые и сельские;

окружные избирательные комиссии по выборам в областные Советы депутатов и территориальные избирательные комиссии, осуществляющие в районах города Минска полномочия окружных избирательных комиссий по выборам в Минский городской Совет депутатов (в каждом районе города Минска образуется по одной комиссии);

участковые избирательные комиссии.

Подготовку и проведение голосования об отзыве депутата обеспечивают следующие комиссии:

окружные комиссии по проведению голосования об отзыве депутата Палаты представителей, депутата областного Совета депутатов;

территориальные комиссии по проведению голосования об отзыве депутата областного, Минского городского, районного, городского (в городах областного и районного подчинения), поселкового, сельского Совета депутатов;

участковые комиссии по проведению голосования об отзыве депутата.

При проведении голосования об отзыве депутата местного Совета депутатов территориальные комиссии по проведению голосования об отзыве депутата не образуются, а их полномочия осуществляются соответственно действующими областными, Минской городской, районными, городскими, поселковыми и сельскими территориальными избирательными комиссиями.

Выборы запрещено проводить в период чрезвычайного или военного положения.

Статья 72. Отзыв депутатов осуществляется по основаниям, предусмотренным законом.

Голосование об отзыве депутата проводится в порядке, предусмотренном для избрания депутата, по инициативе не менее двадцати процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Основания и порядок отзыва членов Совета Республики устанавливаются законом.

Комментарий к статье 72

Отзыв означает досрочное лишение депутата его мандата теми субъектами (избирателями), которые посредством выборов (прямых или косвенных) наделили его таким мандатом. В этой связи нельзя рассматривать в качестве отзыва неизбрание депутата на очередных или внеочередных всеобщих выборах, например, в связи с досрочным прекращением полномочий Парламента. Не может рассматриваться как отзыв отставка выборного лица, а также досрочное лишение его должности, например, председателя комиссии, председателя палаты Парламента.

Отзыв депутата обычно предусматривается в тех странах, где исторически сложился принцип ответственности выборного лица перед избирателями, т.е. речь идет об императивном мандате. В западных странах законодательством предусматривается "свободный мандат", там исходят из того, что депутат (выборное лицо) должен действовать более самостоятельно, независимо от переменчивого мнения граждан, которые могут высказать свое мнение на общих выборах. В целом полагаем, что существование института отзыва депутатов является скорее мерой превентивной, нежели реально работающей. Процедура отзыва депутатов является весьма сложной, и на практике отзыв - явление весьма редкое.

Глава 2. РЕФЕРЕНДУМ (НАРОДНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ)

Статья 73. Для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни могут проводиться республиканские и местные референдумы.

Комментарий к статье 73

Впервые на конституционном уровне запись о том, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование - референдум, появилась в Конституции 1936 г. Однако практики проведения референдумов у нас не было, более того, соответствующий закон - о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь был принят лишь 13 июня 1991 г. Хотя следует отметить, что широко используемый во всех европейских странах референдум имеет довольно глубокие корни.

В конституциях ряда зарубежных государств еще в начале века были включены положения, в соответствии с которыми можно было проводить референдумы, причем инициатива могла исходить как от государственных органов, так и от избирателей - это Конституции Германии 1919 г. (ст.ст. 43, 73 - 76), Австрии 1920 г. (ст.ст. 41, 43 - 46 и 60), Чехословакии 1920 г. (§ 46), Греции 1927 г. (ст. 125) и др. (Маклаков В.В. Референдум в буржуазном государстве. - Правоведение. - 1975. - N 3. - С. 968). Особенностью референдумов является не только то, что они помимо утверждения или отклонения законопроектов, т.е. традиционного их назначения, еще и стали рассматриваться как средство арбитража в конфликте между различными органами власти, как это имело место по Веймарской Конституции Германии (Маклаков В.В. Указ. работа. - С. 96).

Существует различная практика проведения референдумов. Например, в США на федеральном уровне они не проводятся, в Швейцарии, которая считается родиной референдумов, они проводятся наиболее интенсивно, причем на всех уровнях - коммунальном, кантональном и федеральном.

Согласно комментируемой статье Конституции на референдум ставятся наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни. Однако Основной Закон не определяет их перечень, за исключением лишь того, что разделы I, II, IV, VIII Конституции (см. ст. 140) могут быть изменены только путем референдума. В других государствах такой жесткой записи в конституциях нет и на практике путем референдума могут решаться любые вопросы. События последнего времени - это проведение в европейских государствах референдумов об одобрении Маастрихтского соглашения. В Швеции путем народного голосования решался вопрос о строительстве атомных станций, в 1974 г. в Греции - о сохранении монархического режима и переходе к республиканской форме правления. В некоторых случаях решения референдумов не способствуют обновлению общества. Так, при проведении в конце 1994 г. референдума по новой Конституции Албании 60% ее граждан не поддержали новый Основной Закон.

Однако подобная характеристика этого важнейшего института непосредственной демократии вовсе не должна приводить к отрицанию возможности проведения народных голосований по самому широкому спектру общегосударственных проблем. Ведь курс на развитие демократии означает становление самоуправления народа. В то же время нельзя согласиться с утверждениями, которые являются характерными для предшествующего периода, когда в литературе утверждалось о необходимости превращения института непосредственной демократии в повседневный, стабильный элемент практики государственного строительства (Кряжков В.А. Развитие институтов непосредственной демократии в современный период // Советское государство и право. 1988. - N 9. - С. 21; Скуратов Ю.Н. Система социалистического самоуправления советского народа). На наш взгляд, важнейшим элементом института непосредственной демократии следует пользоваться крайне осторожно. Не всегда в переломные моменты истории решение референдума может быть правильным и отражать объективный ход истории. Да и превращение его в "стабильный элемент практики государственного строительства" приведет, по нашему мнению, к девальвации этого института. Вместе с тем нельзя согласиться с другим полярным мнением на этот счет: так, иногда утверждается, что "заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества".

Право на референдум может быть успешно реализовано лишь при законодательном закреплении механизма его проведения. В этом отношении принятие 13 июня 1991 г. Верховным Советом республики Закона "О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь" явилось крупным шагом на пути к созданию демократического государства, поскольку референдум - это важнейшая форма осуществления народом государственной власти. Референдум (народное голосование) является способом решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни.

В литературе различают конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые референдумы. К первым относятся те, на которых рассматривается вопрос, связанный с принятием Конституции, внесением в нее изменений либо дополнений. Широкое распространение они получили в нынешних условиях, когда в республиках бывшего Союза, некоторых странах Восточной Европы активно пошла работа над новыми Конституциями. Путем референдума к настоящему времени уже приняты Конституции Эстонии, Литвы, Румынии, России, Таджикистана, Польши и др.

Статья 74. Республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь по собственной инициативе, а также по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от установленного Конституцией состава (полного состава), каждой из палат, либо по предложению не менее 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска.

Президент после внесения на его рассмотрение в соответствии с законом предложений Палаты представителей и Совета Республики либо граждан о проведении референдума назначает республиканский референдум.

Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента о назначении референдума.

Решения, принятые республиканским референдумом, подписываются Президентом Республики Беларусь.

Комментарий к статье 74

В комментируемой статье определены субъекты, уполномоченные назначать и инициировать назначение референдума. Республиканские референдумы назначаются как Президентом по собственной инициативе, так и по совпадающему предложению двух палат Парламента, а также граждан.

Вопрос о внесении Президенту предложения о назначении республиканского референдума может быть рассмотрен первоначально на заседании любой из палат. Важно, что заседания обеих палат должны проводиться раздельно и их решения должны совпадать, в этих целях возможно создание согласительной комиссии.

Согласно ст. 211 Регламента Палаты представителей при внесении ей предложения о проведении республиканского референдума она включает соответствующий вопрос в повестку дня сессии и поручает постоянной комиссии, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства, подготовить заключение по данному предложению.

После подготовки заключения постоянной комиссией, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства, предложение о проведении республиканского референдума рассматривается Палатой представителей. Решение по предложению о проведении республиканского референдума принимается Палатой представителей большинством голосов от ее полного состава и оформляется постановлением, направляемым в Совет Республики и Президенту.

Постановление должно содержать:

предлагаемую дату референдума;

вид референдума;

вопросы, выносимые на референдум;

предложение Совету Республики рассмотреть вопрос о проведении референдума.

В соответствии со ст. 200 Регламента Совета Республики предложение о проведении республиканского референдума рассматривается Советом Республики на заседании. Решение по предложению о проведении республиканского референдума принимается Советом Республики большинством голосов от полного состава палаты и оформляется постановлением, которое направляется Президенту Республики Беларусь и Палате представителей.

Постановление должно содержать следующие сведения:

предлагаемую дату референдума;

вид референдума;

вопросы, выносимые на референдум;

предложение Палате представителей рассмотреть вопрос о проведении референдума.

Право граждан на инициирование референдума до принятия Конституции не являлось безусловным. При наличии необходимого числа подписей с оформлением в установленном порядке Верховный Совет после их получения рассматривал вопрос о назначении даты обязательного референдума или консультативного референдума и мерах по его обеспечению либо о необходимости принятия закона или иного решения, предлагаемого на референдум, без его проведения. Нами вносилось предложение о внесении в проект закона о референдуме записи о том, чтобы референдум во всех случаях назначался, если инициатива исходит от граждан. Однако оно не было воспринято. В связи с этим впервые данное положение было закреплено в законе России, а у нас - в Конституции 1994 г. (ст. 74).

Право требования гражданами проведения референдума может быть реализовано путем сбора подписей, который должна проводить инициативная группа (для республиканского референдума - не менее 100 человек). Как показал опыт подготовки в 1992 г. первого в республике референдума (после обретения независимости), правовое регулирование порядка его организации, защиты прав инициативной группы имеет одно из основополагающих значений. Регистрация вопроса, предлагаемого на референдум инициативной группой, осуществляется Центральной комиссией по референдуму. Закон прямо обязывает инициативную группу четко и ясно его сформулировать, чтобы на него был возможен однозначный ответ. К сожалению, законодатель прямо не решил, как быть, если вопрос сформулирован неудачно, а коррективы в него инициативная группа вносить не желает. В законе лишь отмечено, что формулировка вопроса может быть уточнена с согласия инициативной группы. Такое положение может привести к ситуации, когда не удастся разрешить возникшие противоречия. Центральную комиссию по выборам и проведению республиканских референдумов необходимо наделить правом самостоятельно корректировать вопрос. Единственное ограничение - не должна меняться сущность вопроса.

Наряду с порядком организации инициативной группы и регистрации вопроса Избирательный кодекс детально закрепляет дальнейшую процедуру подготовки референдума (порядок сбора и подсчет подписей). Это предотвращает злоупотребления, максимально обеспечивает демократизм подготовки и проведения самой важной политической акции. Гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям, трудовым коллективам предоставляется право беспрепятственной агитации за предложение по проведению референдума, за принятие решения, выносимого на него, а также против предложения по проведению референдума, принятия решения, выносимого на народное голосование. При этом публичное обсуждение предложений, выносимых на референдум, осуществляется в соответствии с законодательством о порядке проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования.

В качестве одной из мер, направленных против безосновательного и необдуманного предложения о проведении референдума, является норма об отнесении расходов по агитации за референдум на счет инициативной группы. В этих целях она может использовать добровольные пожертвования организаций (за исключением государственных), политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов и граждан Республики Беларусь. Возможны ситуации, когда предложения о референдуме являются надуманными и, как результат, его решение является отрицательным, в других случаях он вообще может быть не назначен. Так, одним из мотивов отказа в регистрации вопросов, предлагаемых на республиканский референдум Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов по заявлению инициативной группы граждан от 20 сентября 1994 г., явилась именно неточность предлагаемых формулировок (Народная газета. - 1994. - 4 лiстапада).

Формулировка вопроса имеет определяющее значение для развития всего подготовительного процесса по референдуму. Его анализ позволяет определить, необходимы ли изменения в законодательных актах, решить вопрос о требуемом числе голосов, поданных за него, чтобы считать его принятым. От формулировки нередко зависит вид референдума. В этом случае расходы инициативной группы возмещаться не должны, когда же референдум назначен и вопрос получил положительную оценку граждан, должна быть произведена компенсация расходов инициативной группы. Для этого требуются нормы, в соответствии с которыми следует проводить такие выплаты. Хотя, безусловно, это - право законодателя.

В законах устанавливается срок реализации права инициативы граждан на проведение референдума. В нашей республике, России, Литве он равен двум месяцам, на Украине и в Грузии - трем.

Камнем преткновения при проведении первого республиканского референдума (1992 г.) явились нормы закона, регламентирующие сбор подписей, заполнение подписных листов при подготовке к проведению республиканского референдума. Согласно закону листы для сбора подписей граждан (подписные листы референдума) должны содержать формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или изложение существа предлагаемого решения (при условии обеспечения возможности ознакомления с полным текстом решения), а также фамилию, имя и отчество лица, собирающего подписи, с указанием номера свидетельства о регистрации инициативной группы и органа, выдавшего его. Гражданин, поддерживающий предложение о проведении референдума, указывает в подписном листе свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, место жительства, номер и серию паспорта или реквизиты заменяющего его документа и дату подписания.

В случае, если в течение двух месяцев не было собрано необходимое число подписей, дальнейший сбор подписей прекращается. Повторное инициирование гражданами проведения референдума по одному и тому же вопросу допускается не ранее чем через год после отклонения предложения о проведении референдума и не ранее чем через три года после проведения по этому вопросу.

Создание инициативной группы граждан, сбор подписей, рассмотрение инициативы граждан о проведении республиканского референдума весьма детально регламентированы Избирательным кодексом (ст.ст. 114 - 116 и др.).

В указе Президента Республики Беларусь о назначении референдума, как правило, предусматриваются: дата проведения референдума; юридическая сила решения, принятого референдумом; формулировка вынесенного на референдум вопроса (вопросов); иные организационные мероприятия по обеспечению проведения референдума. Если на референдум выносится законопроект, то он прилагается к указу Президента Республики Беларусь о назначении референдума. Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента Республики Беларусь о назначении референдума.

Указ Президента Республики Беларусь о назначении референдума, текст законопроекта или проекта иного решения, вынесенных на референдум, публикуются в печати и обнародуются в других средствах массовой информации в порядке, устанавливаемом Президентом Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь вправе отклонить предложение о проведении референдума, если оно не соответствует требованиям Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Решение Президента Республики Беларусь об отклонении референдума оформляется указом.

Статья 75. Местные референдумы назначаются соответствующими местными представительными органами по своей инициативе либо по предложению не менее десяти процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Комментарий к статье 75

Реализация права инициативы граждан на проведение местного референдума, его подготовка и проведение, порядок и сроки образования участков для голосования, соответствующих комиссий по референдуму, полномочия и организация их деятельности, составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, порядок голосования, подведения и опубликования итогов референдума осуществляются применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме, если иное не установлено Избирательным кодексом.

Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее 10 процентами граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве:

в области и городе Минске - не менее 50 человек;

в районе, городе, районе в городе - не менее 20 человек;

в поселке, сельсовете - не менее 10 человек.

Документы о проведении местного референдума, представленные инициативной группой, и вопрос, предлагаемый на референдум, направляются местным исполнительным и распорядительным органом на заключение в соответствующий областной, Минский городской орган юстиции, которые проверяют соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства и соблюдение порядка образования инициативной группы.

Вопрос, предлагаемый на местный референдум, с учетом заключения соответствующего областного, Минского городского органа юстиции и состав инициативной группы регистрируются соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом.

В течение 30 дней со дня обращения за регистрацией инициативной группе выдается свидетельство о регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы - соответствующие удостоверения.

В регистрации инициативной группы по проведению местного референдума отказывается в случае нарушения требований настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Отказ может быть обжалован в месячный срок в районный, городской суд.

Если исполнительным и распорядительным органом установлено, что собрано необходимое количество достоверных подписей, инициативная группа по проведению местного референдума составляет заключительный акт и представляет его в соответствующий исполнительный и распорядительный орган, который передает его в местный Совет депутатов.

Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением - городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь такого предложения.

Местный Совет депутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум.

Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначении референдума.

Решение местного Совета депутатов о назначении референдума публикуется в печати и обнародуется в других средствах массовой информации.

Решения, принятые местным референдумом, подписываются руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа.

Статья 76. Референдумы проводятся путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования.

В референдумах участвуют граждане Республики Беларусь, обладающие избирательным правом.

Комментарий к статье 76

В Избирательном кодексе определяются общие принципы проведения не только избирательной системы, но и референдума. Участие в референдуме является свободным, голосование добровольным и тайным и осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права; контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Тем самым подчеркивается, что участие в референдуме основывается на демократических принципах избирательного права. Однако нельзя просто механически использовать эти принципы при определении порядка проведения референдума. Ведь народное голосование в том понимании, как оно должно быть, - всегда прямое голосование. Поэтому для определения принципов вполне достаточно указания на то, что референдум проводится путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. Именно эти принципы закреплены в ст. 76 Конституции.

См. также комментарий к ст.ст. 64, 65, 66, 68 Конституции.

Статья 77. Решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом.

Комментарий к статье 77

Следует подчеркнуть важное значение закрепления на конституционном уровне принципа об отмене акта, принятого путем референдума. Этот принцип не является абсолютным.

В Конституции предусмотрен механизм, при котором после принятия того или иного акта (решения) на референдуме, его изменение и даже отмена могут быть осуществлены и представительным органом (такое право не может быть делегировано более никому). Для этого прямо в Конституции предусмотрено, что решения, принятые референдумом, могут быть отменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. Тем самым создается правовая основа для принятия актов Парламента или иных органов по решениям, принятым референдумом. Если же при проведении народного голосования по конкретному вопросу такое право не будет делегировано государственному органу, то никто не вправе нарушить незыблемый принцип верховенства воли народа.

Статья 78. Порядок проведения республиканских и местных референдумов, а также перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, определяются законом Республики Беларусь.

Комментарий к статье 78

В Конституции указано о вынесении на референдум важнейших вопросов государственной жизни, но не содержится их перечня, хотя бы примерного.

В законодательстве всех государств, где предусматривается возможность проведения референдума, обычно оговаривается, что не может быть предметом народного голосования. Аналогично решен вопрос и в Избирательном кодексе. Согласно части третьей ст. 112 этого кодекса на республиканский референдум не выносятся вопросы, которые могут вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь; связанные с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь, назначением (избранием, освобождением) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и Национального собрания Республики Беларусь; о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов; об амнистии, о помиловании.

На местный референдум не выносятся вопросы вышеперечисленные, а также имеющие значение для Республики Беларусь в целом, вопросы, связанные с назначением на должность, утверждением в должности или освобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя.

Тем самым законодатель признает, что есть круг проблем, на которые не может распространяться власть народа. Это полностью согласуется с положением ст. 3 Конституции о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно и через представительные органы в формах и пределах, определенных Конституцией. Верховный Совет, принимая в 1991 г. закон о референдуме, неосновательно расширил круг вопросов, включив в них и те решения, которые только и должны приниматься народом, например связанные с территориальным размежеванием. Эта норма получила свое закрепление сейчас в Избирательном кодексе.

Согласно Конституции Дании (ст. 42) на референдум не могут выноситься финансовые законы, касающиеся обычного, чрезвычайного или временного бюджетов, законопроекты о государственных займах, законопроекты о размерах заработной платы и пенсий по старости, законопроекты о предоставлении гражданства, законопроекты об экспроприации, законопроекты о прямых и косвенных налогах, а также законопроекты, связанные с выполнением международных обязательств, вытекающих из подписанных договоров, а также некоторые другие вопросы. По Конституции Италии не допускается референдум в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров (ст. 75).

В Литве, например, предусматривается, что только путем референдума производится утверждение вновь принятой Конституции; осуществление права на самоопределение Литвы; ратификация и денонсация наиболее важных международных договоров. В законодательстве Республики Беларусь подобная обязательность референдума не установлена.

В процессе подготовки новой Конституции Республики Беларусь (1994 г.) в проекте для рассмотрения в первом чтении Верховным Советом предусматривалось, что исключительно на республиканском референдуме решаются вопросы о государственной границе, о вхождении в государственные и негосударственные образования, об отмене акта, принятого путем референдума. Представленный перечень вопросов свидетельствовал об их огромной важности для народа Республики Беларусь, и законодатель поступил бы правильно, включив его в новую Конституцию. В определенной мере это соответствовало бы тем целям, которые ставятся перед референдумом. В Конституции (ст. 78) использован иной подход: отмечено, что перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, определяется законом. Казалось бы, в иных случаях (не запрещенных законом) референдумы могут проводиться. Однако следует иметь в виду, что Конституция не допускает проведение референдумов по таким вопросам, как смещение с поста Президента, роспуск Парламента и др.

Раздел IV. ПРЕЗИДЕНТ, ПАРЛАМЕНТ, ПРАВИТЕЛЬСТВО, СУД

Глава 3. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Статья 79. Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина.

Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти.

Президент обладает неприкосновенностью, его честь и достоинство охраняются законом.

Комментарий к статье 79

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6 Конституции) вовсе не означает отсутствия необходимости обеспечения их взаимодействия. За рубежом обычно учреждается пост главы государства (монарха, президента), который является должностным лицом, занимающим высшее место в системе государственных органов.

Анализ конституций многих зарубежных стран показывает, что глава государства либо выводится над всеми ветвями власти, либо включается в законодательную и исполнительную ветви власти, либо только в исполнительную власть.

При этом во многих конституциях термин "глава государства" прямо не упоминается. В литературе обычно под ним понимается монарх либо президент страны. Именно глава государства обеспечивает высшее представительство страны, часто он является символом государства, единства нации.

Шарль де Голль так излагал свою доктрину конституционного строительства: "По моему мнению, необходимо, чтобы государство имело голову, т.е. руководителя, в котором нация может видеть стоящего над течениями человека, уполномоченного решать главное, и гаранта ее судеб". Именно эта доктрина была реализована в Конституции Франции, принятой на референдуме 1958 г. Конституция Беларуси в новой редакции весьма схожа с Конституцией Франции.

Президент Республики Беларусь занимает особое место в системе государственных органов. Согласно ст. 79 Конституции он является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти.

Таким образом, Конституция Республики Беларусь возлагает на Главу государства важнейшие функции и задачи.

Возложение на Президента Республики Беларусь обязанности быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина обусловлено задачей обеспечения стабильности конституционного строя, безусловным гарантированием прав и свобод человека и гражданина. В этих же целях на Президента возлагают функции арбитра между властями.

Доктрина президентского арбитража имеет явно монархические корни, где глава государства обладает весьма важной функцией - обеспечивая взаимодействие органов государственной власти, осуществляя посредничество между ними, Президент тем самым возвышается над всеми иными государственными структурами. Хотя полномочия главы того или иного государства зависят от формы правления. Иногда они являются чисто номинальными, как монарха в Великобритании, нередко - весьма существенными, как в США, Франции, России, Казахстане. Юридическое и фактическое положение главы государства предопределяется как складывающимися политическими условиями, так и историческими традициями.

Обычно действует индивидуальный глава государства, однако есть исключения. Например, в Швейцарии функции главы государства осуществляются коллегиальным органом - федеральным советом, состоящим из членов, избираемых парламентом сроком на четыре года. Функции председательствующего в федеральном совете выполняет Президент Швейцарской конфедерации, избираемый парламентом на один год из числа членов федерального совета.

Посредничество Президента имеет скорее политический, чем чисто юридический характер, ведь Конституционный Суд Беларуси в юридическом отношении обладает обширными правами, в том числе в отношении разрешения споров о компетенции посредством проверки конституционности нормативных актов.

Над Президентом есть единственный высший арбитр - народ. Именно он является источником государственной власти и носителем суверенитета. В случае, когда разногласия между ветвями власти не могут быть сняты, то вполне уместно его обращение к народу с тем, чтобы на референдуме был решен вопрос в ту или иную пользу.

Особенность статуса Президента Республики Беларусь состоит в том, что он выступает, с одной стороны, в качестве арбитра, с другой - сам может активно руководить правительством, подчиненными ему органами.

У Президента есть исключительно единоличные полномочия, когда не требуется контрассигнирование или какое-либо иное участие другого государственного органа (например, внесение предложения, согласование и т.д.). О таких полномочиях Президента Республики Беларусь будет рассказано ниже.

Президент обладает неприкосновенностью, его честь и достоинство охраняются законом. Публичное оскорбление Президента или клевета в отношении его, в том числе с использованием печати или других средств массовой информации, влекут установленную законом ответственность. В частности, согласно ст. 172-1 КоАП за распространение средствами массовой информации заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство Президента, возможно наложение штрафа на должностных лиц в размере от 50 до 100 минимальных заработных плат (в настоящее время штраф исчисляется исходя из соответствующего количества базовых величин).

Согласно ст. 367 УК клевета в отношении Президента Республики Беларусь, содержащаяся в публичном выступлении, либо в печатном или в публично демонстрирующемся произведении, либо в средствах массовой информации, наказывается штрафом или исправительными работами на срок до двух лет, или ограничением свободы на срок до четырех лет, или лишением свободы на тот же срок. То же действие, совершенное лицом, ранее судимым за клевету или оскорбление, либо соединенное с обвинением в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет или лишением свободы на тот же срок. В ст. 368 УК предусмотрена ответственность за оскорбление Президента. Публичное оскорбление Главы государства наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или арестом на срок до шести месяцев, или ограничением свободы на срок до двух лет, или лишением свободы на тот же срок. То же действие, совершенное лицом, ранее судимым за оскорбление или клевету, либо соединенное с обвинением в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или ограничением свободы на срок до трех лет, или лишением свободы на тот же срок.

Уголовное дело о публичном оскорблении Президента или клевете в отношении его, в том числе с использованием печати или других средств массовой информации, возбуждается в порядке, предусмотренном УПК Республики Беларусь.

Иски о защите чести и достоинства Президента предъявляются в суд в порядке, предусмотренном ГПК Республики Беларусь: заявление о защите чести и достоинства Президента Республики Беларусь подается в суд Генеральным прокурором, прокурорами областей, г.Минска, приравненными к ним прокурорами с согласия Президента Республики Беларусь.

Статья 80. Президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в Республике Беларусь не менее десяти лет непосредственно перед выборами.

Комментарий к статье 80

В Конституции определены требования, которые предъявляются к кандидату в Президенты Республики Беларусь. Президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в Республике Беларусь не менее десяти лет непосредственно перед выборами (ценз оседлости). (Для сравнения: в США кандидат на пост Президента должен прожить в этой стране не менее 14 лет.) Таким образом, к кандидату предъявляются не только требование обладать определенным жизненным опытом, но и некоторые другие. Например, знать Республику Беларусь, быть гражданином Беларуси по рождению. Это означает, что лицо, получившее гражданство в порядке приема в него, не может участвовать в выборах. Аналогичное правило закреплено в законодательстве США.

Интересно, что Президентом Ирландии избрана Мэри Мак Элис, родившаяся в Белфасте и проживавшая в столице Северной Ирландии. Как отмечалось в прессе, на первый взгляд, трудно понять, как родившийся в Великобритании человек был избран в другом государстве президентом. Однако странного в этом ничего нет, так как между Северной Ирландией и Ирландией очень близкие связи, житель Северной Ирландии легко может получить паспорт гражданина Ирландии и участвовать в выборах на пост главы государства - Ирландии (см.: Народная газета. - 1998. - 21 февраля).

Важно отметить, что белорусское законодательство не предусматривает каких-либо требований к национальности кандидата. В зарубежной практике существуют примеры установления национально-этнического ценза (Мексика, Португалия, Монголия и др.).

Нередки случаи, когда президентами избираются лица, не принадлежащие к национальному большинству страны. Например, Президент Аргентины К.С.Менем по происхождению сириец, а Президент Перу А.Фухимори - перуанец японского происхождения.

Часто важнейшим фактором, влияющим на избираемость кандидата в Президенты, является его отношение к религии и принадлежность к той или иной конфессии. Например, традиционным для США является принадлежность президентов к протестантам, исключением из этого оказался Дж.Кеннеди - католик по своим религиозным убеждениям.

В Италии для занятия поста Президента необходимо достичь 50 лет. В некоторых странах часто возрастного требования нет (например, во Франции важно, чтобы кандидат обладал пассивным избирательным правом по выборам в Парламент). Ограничения на занятие должности по достижении определенного возраста обычно не устанавливаются, все решают избиратели. Например, Р.Рейган был избран Президентом США в 69 лет.

В 1993 г. в Конституцию Азербайджана были внесены изменения, которыми отменен запрет на занятие должности Президента лицом, достигшим 65 лет. Это позволило Г.Алиеву, давно перешагнувшему этот возраст (родился 10 мая 1923 г.), баллотироваться на президентский пост и в результате победить на выборах.

Необычно протекала избирательная кампания по выборам Президента Литвы. В 1998 г. ее Президентом стал Валдас Адамкус, 71-летний человек, до недавнего времени бывший гражданином США. 26 февраля 1998 г. он официально вступил на пост Главы государства. Учитывая, что в Литве это был на то время уже третий по счету Президент, можно считать, что избиратели стали достаточно опытными и искушенными в предвыборной гонке и сделали свой выбор, основательно взвесив все "за" и "против". Видимо, при этом учитывалось не только предложенная программа действий, но и прошлое этого человека, который многие годы прожив в другой стране, накопил огромный управленческий опыт. (Советская Белоруссия. - 1998. - 26 февраля).

Попытка возврата к власти "старых" кадров была и в Армении. Там достаточно сильную конкуренцию Р.Кочаряну, ставшему в итоге Президентом Армении, на президентских выборах, в том числе и во втором туре, составил К.Демирчян, бывший первый секретарь ЦК компартии Армении: в ходе второго тура Р.Кочарян получил 62% голосов, а его соперник - на треть меньше.

Статья 81. Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (В редакции решения Республиканского референдума от 17 октября 2004).

Кандидаты на должность Президента выдвигаются гражданами Республики Беларусь при наличии не менее 100 тысяч подписей избирателей.

Выборы Президента назначаются Палатой представителей не позднее чем за пять месяцев и проводятся не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий предыдущего Президента.

Если должность Президента оказалась вакантной, выборы проводятся не ранее чем через 30 дней и не позднее чем через 70 дней со дня открытия вакансии.

Комментарий к статье 81

Выборы Президента в любом государстве являются важнейшим политико-юридическим событием. Ему предшествует огромная подготовительная работа органов государства, политических партий, граждан, средств массовой информации и других субъектов избирательного процесса.

Правовой основой для проведения выборов Президента Республики Беларусь является Конституция, а также (при первых выборах Президента) Закон от 29 марта 1994 г. "О выборах Президента Республики Беларусь" с последующими изменениями, в настоящее время - Избирательный кодекс и иные правовые акты.

В соответствии со ст. 81 Конституции выборы Президента назначаются Палатой представителей не позднее чем за пять месяцев и проводятся не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий предыдущего Президента. Если же должность Президента оказалась вакантной, то выборы проводятся не ранее чем через 30 дней и не позднее чем через 70 дней со дня открытия вакансии. Сокращенные сроки проведения предвыборных мероприятий в этом случае устанавливаются Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов.

В соответствии со ст. 60 Избирательного кодекса выдвижение кандидатов в Президенты при проведении очередных выборов начинается за 80 дней и заканчивается за 50 дней до выборов.

В Конституции закреплены важнейшие демократические принципы выборов - всеобщие, свободные, равные, прямые при тайном голосовании (см. ст.ст. 64 - 68 Конституции), которые должны быть обеспечены в процессе выборов Главы государства.

Важно подчеркнуть, что из двух основных типов президентских выборов (прямые и непрямые) в нашей Конституции предпочтение отдано первому. В отличие от других стран, где президент избирается коллегией выборщиков (США) или через референдум (Сирия, Египет), парламентом или другими представительными органами (Германия, Италия, Греция, Венгрия, Чехия, Словакия и др.), в Беларуси Президент избирается путем всеобщих прямых выборов.

Следует иметь в виду, что тип выборов президента во многом предопределяет и форму правления - президентскую или парламентскую республику. В мировой практике нет примеров, когда бы президент избирался, например, парламентом и обладал бы такими полномочиями, которые характеризовали республику как президентскую.

Для того чтобы выборы президента были эффективными, избиратели должны иметь право выбора между кандидатами, т.е. желательно иметь двух и более кандидатов в президенты.

Кандидатами в Президенты Республики Беларусь не могут быть выдвинуты граждане, не имеющие права в соответствии с законодательством занимать должности в государственном аппарате в связи с наличием судимости, не снятой и не погашенной в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь (ст. 60 Избирательного кодекса).

Законодательством Республики Беларусь не устанавливается ограничений для пребывания кандидата в Президенты на должности в качестве государственного служащего либо на действительной военной службе, не предъявляется требование иметь духовное звание. Хотя в некоторых странах такого рода ограничения все же есть (например, в Мексике).

Обычно кандидаты в президенты стремятся заручиться поддержкой политических организаций, являются их лидерами или представителями. Какого-либо законодательного предписания в Республике Беларусь на этот счет нет. Вполне возможно избрание Президентом и лица, которое не имеет собственной партии либо опирается на широкую поддержку народа. Наглядное тому подтверждение выборы первого белорусского Президента в 1994 г.

В ряде государств правом выдвижения кандидатов в Президенты обладают только политические партии. Согласно ст. 81 новой редакции Конституции 1994 г. кандидаты на должность Президента выдвигаются только гражданами при наличии не менее 100 тыс. подписей избирателей.

Отказ в Конституции от выдвижения кандидата в Президенты парламентариями представляется вполне демократичным, выдвижение кандидатов путем сбора подписей избирателей широко практикуется за рубежом.

В некоторых государствах избрание Президента осуществляется только на один срок, а в других допускается пребывание не более двух сроков подряд, тем самым допускается после определенного перерыва право вновь баллотироваться на президентский пост, в третьих (например, во Франции, Италии) ограничения не устанавливаются. 17 октября 2004 г. был проведен республиканский референдум, по итогам которого более 77% граждан от общего числа внесенных в списки для голосования высказались за новую редакцию части первой ст. 81 Конституции, в которой нет указания на занятие должности Президента Республики Беларусь не более двух сроков.

По Конституции Республики Беларусь не предусмотрено избрание наряду с Президентом и вице-президента, т.е. лица, непосредственно помогающего Главе государства в выполнении его обязанностей, при необходимости даже временно замещая его. В ряде стран пост вице-президента предусмотрен, например в США, Болгарии. Однако в Конституции Республики Беларусь закреплено, кто выполняет обязанности Президента в случае его отсутствия. В определенной мере опыт некоторых государств, где возникали острые разногласия между Президентом и вице-президентом, повлиял на модель власти в Республике Беларусь, где, как отмечалось выше, вице-президент не избирается. Обычно в законодательстве и на практике за рубежом предусматривается, что при несогласии вице-президента с политикой Президента он должен уйти со своего поста, публичная критика действий Президента вторым лицом в государстве, избираемым "в одной связке" с Главой государства, недопустима. "Вторым" лицом по должности в Республике Беларусь является Премьер-министр, поэтому очень важны его сотрудничество и взаимопонимание с Президентом.

Статья 82. Считается, что выборы состоялись, если в голосовании приняли участие более половины граждан Республики Беларусь, включенных в список избирателей.

Президент считается избранным, если за него проголосовало более половины граждан Республики Беларусь, принявших участие в голосовании.

Если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, то в двухнедельный срок проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов избирателей. Избранным считается кандидат в Президенты, получивший при повторном голосовании больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Порядок проведения выборов Президента определяется законом Республики Беларусь.

Комментарий к статье 82

Президент Республики Беларусь считается избранным, если за него проголосовали больше половины граждан Республики Беларусь, принявших участие в голосовании.

Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняли участие менее половины граждан, внесенных в списки избирателей, а также в связи с выбытием всех зарегистрированных кандидатов в Президенты Республики Беларусь.

Выборы Президента Республики Беларусь в целом по республике или по отдельным участкам для голосования, районам, городам, районам в городах, областям, городу Минску могут быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе выборов или при подсчете голосов нарушений, если они повлияли на итоги выборов в целом по республике. Решение о признании выборов недействительными принимается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Беларусь в течение 10 дней. Право обжалования решения о признании выборов недействительными принадлежит кандидатам в Президенты Республики Беларусь. За рубежом обычно именно органы конституционного контроля проверяют конституционность выборов и референдумов. По мнению автора, такое право должно принадлежать Конституционному Суду.

Сообщение об итогах выборов Президента Республики Беларусь передается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов средствам массовой информации для обнародования и опубликования не позднее чем через 3 дня с момента подписания протокола об итогах выборов.

Кодексом предусмотрено, что если в бюллетень было включено более двух кандидатов в Президенты Республики Беларусь и ни один из них не набрал необходимого количества голосов, то в двухнедельный срок Центральной комиссией проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов избирателей. Сообщение о проведении второго тура голосования публикуется в печати в трехдневный срок.

Избранным считается кандидат в Президенты, получивший во втором туре голосования более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Если в связи со снятием кандидатур остается один кандидат, второй тур голосования проводится по его кандидатуре. В этом случае за его избрание должны проголосовать более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Выборы считаются состоявшимися, если в них приняли участие более половины избирателей, внесенных в списки граждан, имеющих право участвовать в выборах.

Если на выборах Президента Республики Беларусь баллотировалось не более двух кандидатов в Президенты и ни один из них не был избран, а также в случае признания выборов Президента несостоявшимися или недействительными либо второй тур голосования не позволил определить избранного Президента, Центральная комиссия по выборам и проведению республиканских референдумов решает вопрос о назначении повторных выборов с повторным выдвижением кандидатов в Президенты. При этом она может принять решение о проведении выборов территориальными и участковыми комиссиями в новом составе.

Согласно закону повторные выборы проводятся в течение трех месяцев после основных выборов. Голосование проводится на тех же участках для голосования по спискам, составленным для проведения основных выборов и уточненным накануне повторных выборов.

Образование комиссий по выборам Президента Республики Беларусь, выдвижение и регистрация кандидатов в Президенты Республики Беларусь, другие мероприятия, связанные с проведением повторных выборов Президента, проводятся в порядке, установленном законом о выборах Президента Республики Беларусь.

В этом случае сообщение о проведении повторных выборов в трехдневный срок публикуется в печати и обнародуется в других средствах массовой информации.

Статья 83. Президент вступает в должность после принесения Присяги следующего содержания:

"Вступая в должность Президента Республики Беларусь, торжественно клянусь верно служить народу Республики Беларусь, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Республики Беларусь, свято и добросовестно исполнять возложенные на меня высокие обязанности".

Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, судей Конституционного, Верховного и Высшего Хозяйственного судов не позднее двух месяцев со дня избрания Президента. С момента принесения Присяги вновь избранным Президентом полномочия предыдущего Президента прекращаются.

Комментарий к статье 83

В Конституции и действующем законодательстве Республики Беларусь предусматривается порядок вступления Президента в должность (инаугурация - от лат. inaugurare - посвящать). Основным моментом инаугурации является принесение вновь избранным Президентом Присяги. Именно с произнесением Присяги прекращаются полномочия предыдущего Президента.

Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда не позднее двух месяцев со дня избрания Президента. Президент приносит Присягу следующего содержания: "Вступая в должность Президента Республики Беларусь, торжественно клянусь верно служить народу Республики Беларусь, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Республики Беларусь, свято и добросовестно исполнять возложенные на меня высокие обязанности".

Смена власти должна осуществляться по Конституции, как хорошо отлаженный механизм. Хотя иногда происходят неожиданные события. Так, один из самых длительных сроков между выборами Президента и днем вступления его в должность установлен в Аргентине, где от выборов в 1989 г. до инаугурации прошло 7 месяцев.

Установленный в Республике Беларусь двухмесячный срок для принесения Присяги вновь избранным Президентом, а значит и для вступления его в должность является оптимальным. Он позволяет остыть политическим страстям, которые, естественно, разгораются в связи с выборами, Президенту, оставляющему свой пост, удается в этом случае завершить решение многих начатых дел, а вновь избранному Главе государства постепенно войти в курс государственных дел и более основательно подготовиться к выполнению своих обязанностей. Небольшой промежуток времени позволяет предупредить и бездеятельность уходящего Президента, властных структур.

В целях сохранения мира и стабильности в государстве очень важно, чтобы в переходный период "старый" и "новый" Президенты не делали каких-либо заявлений о деятельности друг друга, при этом могут быть регулярные встречи и взаимные консультации без публичной критики друг друга. Аналогично должны строить свою работу и сотрудники администраций обоих Президентов. В течение двухмесячного срока у вновь избранного Президента есть возможность окончательно определить состав Правительства, который он хотел бы сформировать, наметить решение других кадровых вопросов.

Статья 84. Президент Республики Беларусь:

1) назначает республиканские референдумы;

2) назначает очередные и внеочередные выборы в Палату представителей, Совет Республики и местные представительные органы;

3) распускает палаты в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией;

4) назначает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов;

5) образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента Республики Беларусь, другие органы государственного управления, а также консультативно-совещательные и иные органы при Президенте;

6) с согласия Палаты представителей назначает на должность Премьер-министра;

7) определяет структуру Правительства Республики Беларусь, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимает решение об отставке Правительства или его членов;

8) с согласия Совета Республики назначает на должность Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов;

9) с согласия Совета Республики назначает на должность судей Верховного Суда, судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка;

10) назначает шесть судей Конституционного Суда, иных судей Республики Беларусь;

11) освобождает от должности Председателя и судей Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя и членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка по основаниям, предусмотренным законом, с уведомлением Совета Республики;

12) назначает на должность и освобождает от должности Председателя Комитета государственного контроля;

13) обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики;

14) обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, которые заслушиваются без обсуждения на заседаниях Палаты представителей и Совета Республики; имеет право участвовать в работе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением;

15) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Беларусь;

16) назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус; назначает представителей Президента в Парламенте и других должностных лиц, должности которых определены в соответствии с законодательством, если иное не предусмотрено Конституцией;

17) решает вопросы о приеме в гражданство Республики Беларусь, его прекращении и предоставлении убежища;

18) устанавливает государственные праздники и праздничные дни, награждает государственными наградами, присваивает классные чины и звания;

19) осуществляет помилование осужденных;

20) ведет переговоры и подписывает международные договоры, назначает и отзывает дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях;

21) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств;

22) в случае стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государства, вводит на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики;

23) в случаях, предусмотренных законодательством, вправе отложить проведение забастовки или приостановить ее, но не более чем на трехмесячный срок;

24) подписывает законы; имеет право в порядке, установленном Конституцией, возвратить закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей;

25) имеет право отменять акты Правительства;

26) непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления; имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству;

27) формирует и возглавляет Совет Безопасности Республики Беларусь; назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Совета Безопасности;

28) является Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь; назначает на должности и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил;

29) вводит на территории Республики Беларусь в случае военной угрозы или нападения военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики;

30) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами.

Комментарий к статье 84

Полномочия белорусского Президента закреплены преимущественно в ст. 84 Конституции. Однако и в иных ее статьях, Законе "О Президенте Республики Беларусь" и других нормативных актах содержатся нормы, посвященные правам и обязанностям Президента.

Рассмотрим основные из них.

1. Назначение республиканских референдумов.

Президент является единственным лицом, которое может назначить референдум - народное голосование.

Республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь как по собственной инициативе, так и по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от установленного Конституцией состава (полного состава) каждой из палат, либо по предложению не менее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тыс. граждан от каждой из областей и города Минска (ст. 74 Конституции).

Таким образом, действующая редакция Конституции не проводит разграничение между субъектами, инициирующими референдум, и возможным по нему решению о назначении (либо отказе в назначении) референдума.

Если предложение палаты Парламента, граждан о проведении референдума внесено в соответствии с законом, то Президент назначает республиканский референдум. На наш взгляд, это должно быть сделано указом Президента.

При определении даты проведения референдума Президент связан сроками, указанными в Конституции, а именно: она устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента о назначении референдума.

К сожалению, ни в Конституции, ни в законах не определено, в течение какого срока после внесения надлежащим образом оформленного предложения следует издать Указ. По мнению автора, это необходимо сделать в течение месяца после внесения предложения.

2. Назначение очередных и внеочередных выборов в Палату представителей, Совет Республики и местные представительные органы.

Конституция разграничила полномочия Президента и Парламента в решении вопросов о проведении выборов. Если это касается коллегиальных представительных органов, то решение о назначении выборов принимает Президент (п. 2 ст. 84), а если Главы государства, то Палата представителей (п. 3 ст. 97). Такой подход в большей мере позволяет исключить ситуацию, когда бы нарушались сроки проведения выборов, что, к сожалению, уже имело место в нашей современной истории при проведении выборов в Парламент в 1995 г.

Согласно ст. 93 Конституции срок полномочий Парламента - четыре года. Полномочия Парламента могут быть продлены на основании закона только в случае войны. Отсчет полномочий палат Парламента должен осуществляться со дня начала первой после выборов сессии палат. С тем, чтобы не было коллизий в определении сроков созыва и начала работы первой сессии палат, в Конституции этот вопрос специально весьма подробно регламентирован. Так, в соответствии со ст. 93 Конституции первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. Отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет 30-дневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть досрочно прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей.

В нашем законодательстве не предусматривается, кто должен принимать решение о проведении выборов в коллегиальные представительные органы, если по каким-либо причинам Президент не издает соответствующий указ. Согласно российскому законодательству, если Президент России в установленный срок не принимает решение о проведении выборов, то эту обязанность должен выполнить Центризбирком.

Выборы нового состава палат Парламента назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва. Если же речь идет о внеочередных выборах палат Парламента, то они проводятся в трехмесячный срок со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

3. Роспуск палат Парламента.

Досрочное прекращение полномочий палат Парламента, т.е. их роспуск, является одним из способов разрешения конфликта между властями, прежде всего между законодательной и исполнительной. Арбитром в данном случае выступает Глава государства.

Полномочия палат Парламента могут быть прекращены досрочно лишь в случае и порядке, предусмотренном Конституцией. Во-первых, они могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству. Так, согласно части девятой ст. 106 Конституции Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов.

При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия. Необходимо отметить, что согласно п. 7 ст. 97 Конституции вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы деятельности. Полагаю, что данная норма распространяется и на случаи постановки Премьер-министром вопроса о доверии Правительству, т.е. в течение указанного срока подобная инициатива со стороны Премьер-министра недопустима.

Во-вторых, полномочия палат Парламента могут быть прекращены в случае вотума недоверия Правительству. Вотум недоверия Правительству может быть выражен по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей (п. 7 ст. 97 Конституции). Частным случаем выражения вотума недоверия Правительству является повторное отклонение Палатой представителей программы деятельности Правительства (п. 5 ст. 97 Конституции). При выражении вотума недоверия Правительство должно заявить Президенту об отставке.

В-третьих, полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Решение названной палатой Парламента о согласии на назначение Премьер-министра должно быть принято не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае, если Палата представителей дважды отказывает в даче согласия на назначение Премьер-министра, Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

В-четвертых, полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции. Рассмотрение Конституционным Судом вопроса о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь осуществляется по предложению Президента. Его рассмотрение не может быть отклонено по инициативе Конституционного Суда. По мнению автора, в законе следовало бы дать толкование понятий "систематическое", "грубое" нарушение Конституции, а также установить сроки, в течение которых Президент вправе внести предложение в Конституционный Суд (например, один - два года) со дня принятия палатой Парламента соответствующего правового акта (закона, постановления).

Учитывая важность данной проблемы, видимо, нецелесообразно использовать по аналогии те нормы права, которые отнесены к другим отраслям права, например, трудового.

У Президента будут все основания для постановки вопроса перед Конституционным Судом о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента, если, например, он налагал вето на принятые законы, однако, вопреки нормам Конституции, оно было преодолено. И в тех случаях, когда палаты Парламента принимали другие акты (постановления) и нарушали (систематически или грубо) Конституцию, также есть основания для постановки соответствующего вопроса перед Конституционным Судом.

В Конституции закреплено, что с прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей, т.е. допускается роспуск как одной, так и двух палат одновременно.

В зарубежном законодательстве существуют как аналогичные, так и иные правила, когда досрочно прекращаются полномочия лишь той палаты парламента, которая причастна к тому или иному решению - выражению вотума недоверия, отказу в доверии правительству и др.

Решение о роспуске палат Парламента Президент может принять не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат (ст. 94 Конституции).

Существуют ограничения на роспуск палат: их полномочия не могут быть досрочно прекращены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности. Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

4. Назначение членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

Одним из важнейших правомочий Президента является его право самостоятельно либо во взаимодействии с другими органами производить назначения на должности в государственных органах.

Некоторые должностные лица назначаются Президентом самостоятельно, т.е. не требуется какое-либо согласование с иными органами, иные - с участием других государственных органов.

Согласно п. 4 ст. 84 Конституции Президент назначает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. Остальных шесть членов Центризбиркома избирает Совет Республики. Таким образом, обеспечивается равное представительство как Главы государства, так и Парламента в органе, который решает вопросы проведения выборов как Президента, так и в Парламент. В соответствии с Законом "О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов" кандидатуры в состав Центральной комиссии рекомендуются соответственно Президенту и Совету Республики совместными представлениями президиумов областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов.

5. Образование, упразднение и реорганизация Администрации Президента и некоторых других органов.

В действующей Конституции прямо закреплено право Президента образовывать, упразднять или реорганизовывать Администрацию Президента, другие органы государственного управления, а также консультативные и иные органы при Президенте.

В новой редакции Конституции речь идет не только о создании Администрации Президента, но и определяется, что она является органом государственного управления. Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г. N 97 "Вопросы Администрации Президента Республики Беларусь" образована Администрация Президента Республики Беларусь - орган государственного управления, установлена численность работников Администрации Президента, а также утверждено Положение об Администрации и ее структура.

Президентом приняты и другие решения о создании некоторых иных органов.

6. Назначение на должность Премьер-министра.

Премьер-министр назначается Президентом с согласия Палаты представителей. Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь определяет порядок рассмотрения вопроса о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра (ст.ст. 213 - 217).

Вопрос о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра Республики Беларусь решается на заседании Палаты представителей путем тайного голосования и оформляется постановлением.

Депутаты Палаты представителей вправе задавать вопросы Президенту Республики Беларусь, самому кандидату на должность Премьер-министра, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, агитировать "за" или "против" нее.

Кандидатура на должность Премьер-министра Республики Беларусь считается одобренной, если за нее проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей.

Решение по вопросу о даче согласия на назначение Президентом Республики Беларусь Премьер-министра принимается Палатой представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра.

В случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

7. Определение структуры Правительства, назначение и освобождение от должности членов Правительства и их отставка.

Президент самостоятелен в определении структуры Правительства. В этих целях он может создавать министерства и ведомства, входящие в структуру Правительства.

Если ранее назначение и освобождение от должности заместителей Премьер-министра, руководителей некоторых наиболее важных министерств и ведомств осуществлялось с согласия Парламента, то сейчас эти вопросы решаются Главой государства.

8. Назначение Председателей высших судебных инстанций.

В соответствии с п. 8 ст. 84 Конституции Президент с согласия Совета Республики назначает на должность Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов.

В соответствии с Регламентом Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь вопрос о даче согласия на назначение Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда включается в повестку дня сессии Совета Республики в качестве отдельного вопроса. При этом одной из постоянных комиссий Совета Республики дается поручение дать заключение по кандидатурам, представляемым для дачи согласия на назначение.

Постоянная комиссия Совета Республики обсуждает на своих заседаниях представленные кандидатуры и готовит заключение по каждой из них.

На заседании Совета Республики председатель постоянной комиссии знакомит членов Совета Республики с заключением постоянной комиссии по представленным кандидатурам. Кандидатуры на указанные должности представляет Президент или уполномоченное им должностное лицо.

После представления Совету Республики Президентом кандидатур на указанные выше должности эта палата Парламента рассматривает вопрос о даче согласия на назначение Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда не позднее 10 дней с момента получения соответствующего представления Президента Республики Беларусь в период проведения сессии Совета Республики и не позднее 10 дней с момента начала ближайшей сессии Совета Республики, если соответствующее представление Президента получено в период перерыва между сессиями Совета Республики.

Согласно Регламенту Совета Республики обсуждение по предложенной кандидатуре может не открываться, если на этом не настаивают члены Совета Республики.

При отклонении Советом Республики кандидатуры, представленной Президентом Республики Беларусь для назначения на вышеуказанные должности, Совет Республики принимает постановление, которое направляется Президенту Республики Беларусь. Повторное предложение Президента Республики Беларусь по кандидатуре рассматривается в порядке, предусмотренном Регламентом. В случае отклонения этой кандидатуры Совет Республики может обратиться к Президенту Республики Беларусь с предложением о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий.

По вопросу дачи согласия на назначение Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка по решению Совета Республики проводится тайное или открытое голосование. Постановление принимается большинством голосов от полного состава Совета Республики.

9. Назначение судей высших судебных инстанций, Председателя Центризбиркома, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка.

Согласно п. 9 ст. 84 Конституции Президент производит назначение на должности судей Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка с согласия Совета Республики.

Процедура назначения на должности указанных лиц аналогична назначению на должности руководителей высших судебных инстанций, указанных в п. 8 ст. 84 Конституции.

10. Назначение судей Конституционного Суда.

С учетом равного участия Президента и Парламента в формировании Конституционного Суда Президент самостоятельно решает вопрос о назначении 6 из 12 судей Конституционного Суда.

При этом он должен прежде всего руководствоваться требованиями, изложенными в части второй ст. 116 Конституции, согласно которой Конституционный Суд формируется из высококвалифицированных специалистов в области права, имеющих, как правило, ученую степень.

Указание в Конституции на наличие, как правило, ученой степени означает, по мнению автора, что по крайней мере большинство Конституционного Суда должно состоять из таких лиц. Следует отметить также, что в Конституции не указывается, в какой области научных знаний должна быть эта степень.

11. Освобождение от должности Председателя и судей высших судебных инстанций, Председателя и членов Центризбиркома, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка.

Согласно п. 11 ст. 84 Конституции освобождение от должности Председателя и судей Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя и членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка производится Президентом по основаниям, предусмотренным законом, с уведомлением Совета Республики.

В соответствии со ст. 15 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь может быть освобожден от должности по основаниям, предусмотренным законом о Конституционном Суде. К числу таких оснований относятся: просьба об отставке, утрата гражданства, достижение предельного возраста пребывания в должности судьи, продолжение деятельности, несмотря на предупреждение Конституционного Суда, не совместимой с должностью судьи, и др. (ст. 19 Закона). По аналогичным основаниям допускается досрочное прекращение полномочий судьи Конституционного Суда.

В Законе "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь" установлены основания прекращения полномочий судей. Они могут быть лишены своих полномочий за умышленное нарушение законности или совершение порочащего поступка, не совместимых с их высоким званием, не иначе как по решению органа, избравшего или назначившего их, а также в связи с вступившим в силу обвинительным приговором суда в отношении их. Судьи могут быть освобождены от исполнения обязанностей по другим предусмотренным законом основаниям (по состоянию здоровья, в связи с избранием или назначением на другую должность либо с переводом с их согласия на другую работу по собственному желанию и др.).

Основания освобождения судей хозяйственных судов предусмотрены Законом "О хозяйственном суде в Республике Беларусь" (ст. 12).

Срок полномочий Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов - 5 лет. Председатель, заместитель Председателя, секретарь, члены Центральной комиссии могут быть освобождены от должности до истечения срока их полномочий Президентом Республики Беларусь в случае письменного заявления о сложении своих полномочий; утраты гражданства; систематического неисполнения своих обязанностей; совершения действий, дискредитирующих Центральную комиссию; вступления в отношении их в законную силу обвинительного приговора суда (ст. 3 Закона "О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов").

В соответствии с Законом "О Прокуратуре Республики Беларусь" освобождение Генерального прокурора Республики Беларусь от должности в течение срока полномочий может иметь место лишь в случаях совершения им преступлений, в связи с невозможностью исполнения обязанностей по службе по состоянию здоровья, а также по собственному желанию (ст. 13 Закона).

Порядок назначения и освобождения от должности Председателя и членов Правления Национального банка определяется Законом "О Национальном банке Республики Беларусь".

12. Назначение и освобождение от должности Председателя Комитета государственного контроля.

Комитет государственного контроля Республики Беларусь является государственным органом, образуемым Президентом Республики Беларусь и осуществляющим контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Совета Министров и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

13. Обращение с посланиями к народу.

Обращение Президента с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики имеет важное значение для разъяснения проводимой Главой государства политики. Посредством таких обращений Президент может изложить те задачи и цели, к которым он стремится либо решает в настоящее время.

Конституция, текущее законодательство не регламентируют частоту обращений Президента к народу. Определять частоту и время таких обращений исходя из складывающейся ситуации - это право Главы государства.

14. Обращение с ежегодными посланиями к Парламенту; участие в работе Парламента.

Для полномочий президентов многих стран характерно наличие права на обращение к парламенту с посланием. Обычно, как и по белорусской Конституции, такие послания Президента могут быть ежегодными. Однако не исключается право Президента обратиться с посланием к Парламенту и в связи с какими-то особыми обстоятельствами. В посланиях Президент может высказывать свое видение внутриполитической и внешнеполитической ситуации, предлагать перечень (или в иной форме) нормативных актов, которые необходимо принять Парламенту, т.е. предлагать программу законопроектных работ, может высказать мнение о своей поддержке работы, проводимой Парламентом.

Например, в своем первом послании парламенту новоизбранный Президент Франции де Голль в январе 1959 г. выразил свое доверие парламенту, что по оценкам французских исследователей было делом достаточно необычным. Это в определенной мере подчеркивало утрату парламентом суверенитета и то, что другой орган - Президент - сейчас стоит над ним. В одном из своих последующих посланий Президент Франции, имея в виду возможность применения чрезвычайных полномочий, предусмотренных ст. 16 Конституции Франции, отмечал свое видение тех условий, в которых должен действовать парламент.

Президент Республики Беларусь обращается с Посланием к Парламенту, в котором анализируется ситуация в экономике, социальное развитие, взаимоотношения государства и общества, может излагаться концепция государственного строительства, подводиться итоги правотворческой деятельности, взаимоотношения ветвей власти, государственной власти и оппозиции, вопросы обеспечения безопасности личности и государства, внешнеполитической деятельности и т.д.

Текст послания Президента раздается каждому депутату. Его текст может быть зачитан как самим Президентом, так и представителем Главы государства в Парламенте либо иным уполномоченным лицом.

В связи с наличием у Президента Республики Беларусь права досрочно прекратить полномочия Палаты представителей или Совета Республики (как обеих одновременно, так и одной из них) возникает вопрос о возможности направления Послания Президента лишь одной (вновь избранной) палате Парламента. Это допустимо, если текст остался неизменным и сохранившая свои полномочия палата уже его заслушала. Принципиальные изменения в тексте послания требуют его направления и заслушивания и той палатой, которая сохранила свои полномочия.

Следует ли рассматривать направление Президентом посланий Парламенту как его обязанность либо это является его правом? С одной стороны, в Конституции говорится, что послания являются ежегодными, таким образом, по крайней мере раз в год Президент должен направить Парламенту свое послание, с другой - в Конституции не предопределяется содержание послания, в отличие от обращения с посланием к народу. В Конституции не определяются и последствия ненаправления Парламенту послания. К тому же послание заслушивается без обсуждения и свою оценку ему парламентарии на своем заседании дать не могут. Хотя, видимо, это не исключает возможность сделать соответствующий анализ в последующем, в том числе в средствах массовой информации.

К сожалению, в действующем законодательстве (ни в Законе "О Президенте Республики Беларусь", ни в регламентах палат Парламента) не определены сроки, в течение которых должно быть заслушано послание Президента Парламенту. Этот вопрос может быть решен путем его согласования с руководителями обеих палат Парламента. Если такое согласие не достигнуто, то, исходя из того, что Президент может выступать перед Парламентом в любое время с речью или сообщением, послание Президента должно быть заслушано на сессии палат в первоочередном порядке. При необходимости Президент для этих целей может созвать внеочередную сессию.

Целесообразно направлять послания при избрании Президента либо палат Парламента.

Согласно регламентам палат Парламента ежегодные послания могут заслушиваться отдельно каждой палатой либо совместно.

В некоторых странах еще совсем недавно парламентарии обязаны были заслушивать послание президента стоя. Так было, например, во времена де Голля, Ш.Помпиду. Однако с приходом к власти В.Жискар д'Эстэна подобное правило было отменено.

В Конституции закреплено, что Президент Республики Беларусь имеет право участвовать в работе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением. Тем самым исключается проведение таких закрытых заседаний Парламента, на которых не допускается присутствие Президента. Это является важной гарантией взаимодействия Главы государства и Парламента.

В регламентах палат Парламента определяется процедура проведения заседаний, в том числе и очередность выступлений, однако право Президента на выступление в любое время с речью или сообщением является незыблемым и не может быть в этой связи ограничено. По существу, таким образом Президент может своевременно влиять на ход обсуждения проблемы в Парламенте и его органах с целью принятия устраивающего его решения, отражающего и позицию Главы государства.

15. Руководство заседаниями Правительства.

В силу того, что Президент является Главой государства, в п. 15 ст. 84 Конституции предусмотрено, что Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Беларусь. Обычно это происходит, когда на заседании Правительства рассматриваются наиболее важные вопросы. В этом случае Президент руководит ходом заседания. Он вправе выступать с докладом, сообщением, задавать вопросы присутствующим членам Правительства и иным должностным лицам (см. также Закон "О Совете Министров Республики Беларусь").

16. Назначение руководителей республиканских органов государственного управления, определение их статуса; назначение некоторых иных лиц.

Конституцией определено, что Президент самостоятельно назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус.

Президент может иметь своих представителей в Парламенте. Конституция не определяет их количество. Возможно, что эти обязанности будут осуществлять представители Президента в каждой из палат или это будет один человек. В Конституции не определяется, в течение какого срока такое назначение должно быть сделано. В соответствии с утвержденным Президентом Положением об Администрации Президента Республики Беларусь Глава Администрации Президента имеет право без специальных на то полномочий выступать в качестве представителя Президента в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания.

Представителю Президента в Парламенте может быть предоставлено право доводить до сведения парламентариев позицию Президента по той или иной проблеме, решать другие вопросы, например, связанные с принятием законов. Однако, по мнению автора, своему представителю Президент не может делегировать те права, которые являются неотъемлемыми правами Главы государства, например, право законодательной инициативы и т.п.

Президент, являясь Главой государства, может назначать и других должностных лиц, если их должности определены в соответствии с законодательством и если иное не предусмотрено Конституцией. Здесь возможно несколько ограничений: Конституцией или принятым в соответствии с ней другим нормативным актом назначение данного лица отнесено к прерогативе другого органа; имеются ограничения финансового характера, т.е. в соответствии с утвержденным бюджетом невозможно создать соответствующую структуру и ввести должность, на которую предполагалось назначить лицо.

17. Решение вопросов, связанных с приемом в гражданство, его прекращением и предоставлением убежища.

Гражданство - это неотъемлемый атрибут государственного суверенитета, который определяет принадлежность лица к государству, обуславливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны государства (см. также комментарий к ст. 10 Конституции).

18. Установление государственных праздников и праздничных дней, награждение государственными наградами, присвоение классных чинов и званий.

Президент своими решениями, обычно принимаемыми в форме указов, устанавливает государственные праздники и праздничные дни.

Государственные праздники могут устанавливаться в связи с важными историческими событиями, спецификой той или иной профессии и т.д.

Дни государственных праздников могут быть как рабочими, так и нерабочими.

Указом Президента Республики Беларусь от 26 марта 1998 г. N 157 "О государственных праздниках и праздничных днях в Республике Беларусь" определены государственные праздники, а также праздничные дни.

С правом Парламента устанавливать государственные награды, классные чины и звания непосредственно связано правомочие Президента награждать государственными наградами, присваивать классные чины и звания. Таким образом, в данном случае один орган принимает закон, а другой - его исполняет, что является реализацией концепции разделения властей.

19. Осуществление помилования осужденных.

Помилование отличается от амнистии тем, что оно осуществляется в отношении конкретных лиц по их ходатайству либо иных уполномоченных лиц и органов.

Согласно Положению о порядке осуществления в Республике Беларусь помилования осужденных, утвержденному Указом Президента от 3 декабря 1994 г. в редакции Указа Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2004 г. N 190, к ведению Президента Республики Беларусь относится осуществление помилования лиц, осужденных судами Республики Беларусь, а также судами иностранных государств и отбывающих наказание на территории Республики Беларусь в соответствии с международными договорами Республики Беларусь либо на основе принципа взаимности.

Президент Республики Беларусь, кроме ходатайств о помиловании, рассматривает: материалы в отношении лиц, осужденных к смертной казни, не ходатайствующих о помиловании; представления Председателя Верховного Суда либо Генерального прокурора о применении помилования к лицам, осужденным к смертной казни.

Помилование осужденных осуществляется в виде: замены смертной казни пожизненным заключением; освобождения полностью или частично от отбывания как основного, так и дополнительного наказания; замены наказания или его неотбытой части более мягким наказанием; освобождения от наказания условно; снятия судимости.

Помилование осуществляется по личным ходатайствам осужденных. Ходатайства о помиловании рассматриваются только после вступления приговоров в законную силу.

В исключительных случаях, если осужденные не отбывают наказание в исправительных учреждениях, исполнение приговоров по их делам может быть отсрочено судом до рассмотрения ходатайств о помиловании.

Согласно п. 4 Положения ходатайства о помиловании подаются осужденными через администрацию исправительного учреждения либо другого органа, исполняющего наказание или иные меры уголовной ответственности, которые в течение месяца со дня подачи этих ходатайств направляют их на рассмотрение Президента Республики Беларусь с приложением копий приговоров, определений и постановлений судов, подробных характеристик о работе и поведении осужденных с указанием мнений администрации и наблюдательной комиссии или комиссии по делам несовершеннолетних по существу ходатайств, а также других документов и данных, имеющих значение для рассмотрения вопроса о помиловании.

Ходатайства о помиловании в виде снятия судимости направляются осужденными с приложением копий приговоров, определений и постановлений судов, подробных характеристик с места работы, учебы или жительства, сведений о возмещении имущественного и морального вреда, причиненного преступлением (если имеются).

Положением определено, что при рассмотрении ходатайств о помиловании принимаются во внимание:

характер, тяжесть и степень общественной опасности совершенного преступления, личность осужденного, его поведение, отношение к труду, участие в работе самодеятельных организаций в местах лишения свободы, срок отбытого наказания, возмещение имущественного и морального вреда, причиненного преступлением, и другие заслуживающие внимания обстоятельства;

мнение администрации исправительного учреждения либо другого исполняющего наказание или иные меры уголовной ответственности органа, наблюдательной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, общественных объединений, а в иных необходимых случаях также мнение районного, городского исполнительных комитетов или местной администрации (п. 5).

Согласно п. 7 Положения лица, осужденные к смертной казни, могут обратиться с ходатайством о помиловании к Президенту Республики Беларусь в течение десяти суток со дня вручения им копии приговора или кассационного определения.

Согласно мерам, гарантирующим защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни, одобренным Экономическим и Социальным Советом ООН 25 мая 1984 г. (ООН: Права человека и борьба с преступностью. - Мн., 1990. - С. 279 - 281), каждый приговоренный к смертной казни имеет право на подачу прошения о помиловании или замене приговора; помилование или замена приговора могут быть предоставлены во всех случаях вынесения смертного приговора. Смертный приговор не может быть приведен в исполнение до рассмотрения прошения о помиловании.

Если осужденный к смертной казни не подаст в указанный срок ходатайство о помиловании либо заявит о своем нежелании обращаться с таким ходатайством, об этом составляется акт с соблюдением установленных правил. Ходатайство или акт направляется Президенту Республики Беларусь не позднее трехдневного срока со дня приема ходатайства от осужденного или составления акта.

Исполнение приговора в отношении лица, осужденного к смертной казни, приостанавливается до рассмотрения ходатайства о помиловании или материалов об отказе от подачи ходатайства.

Предварительно до внесения на рассмотрение Президента Республики Беларусь ходатайства о помиловании (соответствующие материалы) рассматриваются в Комиссии по вопросам помилования при Президенте Республики Беларусь (далее - Комиссия).

Подготовленные Комиссией предложения вносятся на рассмотрение Президента Республики Беларусь.

Ходатайства о помиловании лиц, осужденных к пожизненному заключению, лишению свободы или более мягкому наказанию, вносятся на рассмотрение Президента Республики Беларусь при наличии предложений Комиссии о применении помилования. Если Комиссия не нашла оснований для таких предложений, об этом доводится до сведения Президента Республики Беларусь и осужденным сообщается об отклонении ходатайств в десятидневный срок со дня вынесения решения Президентом Республики Беларусь (п. 15 Положения).

В соответствии с п. 16 Положения в случае отклонения ходатайств о помиловании повторные ходатайства о помиловании лиц, осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления, при отсутствии новых заслуживающих внимания обстоятельств могут быть внесены на рассмотрение Комиссии через год, а ходатайства лиц, осужденных за другие преступления, - через 6 месяцев со дня отклонения предыдущих ходатайств. Повторные ходатайства, поступившие до окончания указанных сроков, прилагаются к имеющимся материалам, о чем сообщается заявителям.

Решения о помиловании или об отклонении ходатайств о помиловании осужденных к смертной казни, а также помиловании осужденных к пожизненному заключению, лишению свободы или другому более мягкому наказанию принимаются в форме указов Президента Республики Беларусь.

Указы Президента Республики Беларусь о помиловании или об отклонении ходатайств о помиловании направляются к исполнению в соответствующие органы (см. п. 19 Положения).

Подготовка материалов к ходатайствам о помиловании для рассмотрения Комиссией и Президентом Республики Беларусь, а также контроль за своевременным исполнением указов Президента Республики Беларусь возлагаются на отдел по вопросам гражданства и помилования Администрации Президента Республики Беларусь.

Отдел по вопросам гражданства и помилования Администрации Президента Республики Беларусь запрашивает от соответствующих государственных органов материалы, необходимые для рассмотрения ходатайств о помиловании, их мнение о целесообразности применения акта помилования, а также может давать им поручения о проверке отдельных вопросов.

20. Ведение переговоров и подписание международных договоров; назначение и отзыв дипломатических представителей.

Являясь Главой государства, Президент без какого-либо специального уполномочивания представляет Республику Беларусь в отношениях с другими странами и международными организациями. Это может проявляться и в праве подписывать международные договоры, заявлять о позиции страны по отношению к той или иной международной проблеме. Основное ограничение при заключении международных договоров состоит в том, чтобы они не противоречили Конституции (см. ст.ст. 8 и 116).

В целях повышения эффективности работы государственных органов по организации визитов в иностранные государства делегаций во главе с Президентом, а также обеспечения действенного контроля за выполнением достигнутых в ходе этих визитов договоренностей Президентом Республики Беларусь 5 февраля 1998 г. принят Указ "О мерах по повышению эффективности визитов в иностранные государства делегаций Республики Беларусь во главе с Президентом Республики Беларусь и реализации договоренностей, достигнутых в ходе этих визитов". Указом предусмотрена необходимость перспективного планирования визитов, разработки программ визитов, обеспечения строгого контроля за выполнением договоренностей, достигнутых в ходе визита.

Прерогативой Президента как главы государства является назначение и отзыв дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях. Дипломатическими работниками являются сотрудники Министерства иностранных дел, дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Беларусь за границей, имеющие дипломатические ранги. Назначение на другие дипломатические должности производится приказами по Министерству иностранных дел. Указом Президента Республики Беларусь 6 апреля 1995 г. N 142 утверждено Положение о дипломатической службе Республики Беларусь. Им определен порядок приема граждан Республики Беларусь на дипломатическую службу, прохождения и прекращения ее дипломатическими работниками.

В соответствии с Положением назначение послов, постоянных представителей при международных организациях и освобождение их от должности производится указами Президента Республики Беларусь, посланников и генеральных консулов - постановлениями Совета Министров. На другие дипломатические должности лица назначаются и от этих должностей освобождаются приказами Министра иностранных дел.

Дипломатическая служба обеспечивает практическое осуществление внешней политики, представляет интересы государства в сфере международных отношений, а также юридических лиц и граждан за рубежом.

Дипломатическая служба формируется из граждан Республики Беларусь, обладающих специальными знаниями и отвечающих установленным требованиям.

Специалисты, принимаемые на дипломатическую службу, назначаются на дипломатические должности с учетом квалификации и представляются к дипломатическому рангу, соответствующему их должности.

Дипломатический работник, возвратившийся в Республику Беларусь после работы за границей, назначается, как правило, на должность не ниже той, которую он занимал за границей.

Дипломатическим работникам с учетом занимаемой должности и квалификации присваиваются следующие дипломатические ранги: атташе; третий секретарь; второй секретарь второго класса; второй секретарь первого класса; первый секретарь второго класса; первый секретарь первого класса; советник второго класса; советник первого класса; Чрезвычайный и Полномочный Посланник второго класса; Чрезвычайный и Полномочный Посланник первого класса; Чрезвычайный и Полномочный Посол.

21. Прием вверительных и отзывных грамот дипломатических представителей.

Президент принимает вверительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств.

Верительной грамотой является документ, удостоверяющий представительный характер дипломатического представителя и аккредитующий его в этом качестве в иностранном государстве. Вверительные грамоты, адресуемые Главе принимающего государства, подписываются Главой государства, назначающего дипломатического представителя, и скрепляются подписью Министра иностранных дел. Вверительная грамота имеет характер общих полномочий дипломатического представителя.

Отозвание дипломатического представителя по инициативе своего правительства оформляется путем вручения Главе государства пребывания отзывной грамоты - документа об отозвании дипломатического представителя, подписанного Главой назначившего его государства. Отзывные грамоты оформляются так же, как и вверительные грамоты.

По установившейся практике Президент Республики Беларусь принимает вверительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств в присутствии Министра иностранных дел Республики Беларусь либо его заместителя и других ответственных работников указанного Министерства.

22. Введение чрезвычайного положения.

Согласно п. 22 ст. 84 Конституции в случае стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государства, Президент вводит на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики.

Чрезвычайное положение является временной мерой и оно может объявляться с целью скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка.

При введении чрезвычайного положения необходимо указывать мотивы такого решения, срок и границы его действия (см. комментарий к ст. 63 Конституции).

23. Об отложении проведения забастовки либо ее приостановлении.

Согласно п. 23 ст. 84 Конституции в случаях, предусмотренных законодательством, Президент вправе отложить проведение забастовки или приостановить ее, но не более чем на трехмесячный срок. Таким образом, в законе должны быть предусмотрены случаи, когда проведение забастовки, право на которую закрепляет ст. 41 Конституции, будет отложено или она будет приостановлена, но не более чем на трехмесячный срок (см. комментарий к ст. 41 Конституции).

24. Подписание законов.

Одним из важных аспектов взаимодействия властей является принятие законов и их подписание.

Подписание законов, как и право законодательной инициативы, представляет собой мощное средство воздействия одной власти на другую. За этим кроются не только чисто формальные аспекты взаимоотношения властей, но и потенциальные возможности для усиления своего положения.

Стремясь обеспечить в реальности действие принципа разделения властей, который во многом сводится не только к разграничению компетенции, но и проблеме взаимного сдерживания, взаимовлияния законодательной и исполнительной власти, в Конституции закреплено правило о том, что все законы подписываются Президентом. При этом он имеет право возвращать закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей, т.е. Президент обладает правом вето на принятый закон.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном ст. 100 Конституции, представляется в 10-дневный срок Президенту на подпись. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Таким образом, в новой редакции Конституции предусмотрены последствия, когда Президенту представляется на подпись закон в последние дни сессии и по окончании предусмотренного срока для решения вопроса о подписании закона Президент не может вернуть его в Парламент, так как наступил перерыв между сессиями. В США подобная практика получила название "карманное вето", которое не может быть преодолено конгрессом в силу отсутствия какой-либо процедуры на этот счет. Несколько иной подход предусмотрен в Регламенте Палаты представителей.

При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее 30 дней. Совет Палаты представителей направляет текст закона, возвращенного Президентом с возражениями, в головную комиссию для заключения по нему и устанавливает срок для внесения законопроекта для рассмотрения Палатой представителей. Головная комиссия организует работу по законопроекту в порядке, предусмотренном Регламентом для всех законопроектов.

Возражения Президента Республики Беларусь рассматриваются в комиссии, являющейся головной по законопроекту, которая готовит заключение по возражениям и вносит его в Совет Палаты представителей. В заключении комиссии должно быть одно из предложений: согласиться с возражениями Президента Республики Беларусь и направить возвращенный им закон на доработку; внести возвращенный закон на рассмотрение Палаты представителей для преодоления возражений Президента Республики Беларусь.

Совет Палаты представителей рассматривает заключение комиссии и принимает решение о доработке закона и определяет головную комиссию или принимает решение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о повторном рассмотрении закона Палатой представителей.

Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке.

После доработки возвращенного Президентом Республики Беларусь закона комиссия вносит в Совет Палаты представителей предложение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о рассмотрении законопроекта во втором чтении. При рассмотрении законопроекта в Палате представителей на голосование ставятся лишь те положения, в которые в процессе доработки были внесены изменения. Затем проводится голосование по законопроекту в целом.

Если закон рассматривается Палатой представителей для преодоления возражений Президента, голосование проводится по закону в целом. В этом случае изменение и дополнение закона не допускается. Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее 2/3 голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее 20 дней. Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке.

Вместе с текстом закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь с его возражениями и повторно рассмотренного Палатой представителей, на имя Председателя Совета Республики направляются также постановление Палаты представителей о повторном рассмотрении закона, возражения Президента Республики Беларусь, стенографический отчет (стенограмма) заседания Палаты представителей на возражения Президента Республики Беларусь.

Постоянная комиссия Совета Республики, которая ранее давала заключение по закону, возвращенному Президентом Республики Беларусь, рассматривает замечания Президента и текст закона, принятого Палатой представителей при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему заключение. Повторное заключение готовится постоянной комиссией в порядке, установленном Регламентом Совета Республики.

При получении заключения постоянной комиссии Председатель Совета Республики вносит предложение о включении в повестку дня заседания Совета Республики вопроса о повторном рассмотрении закона.

При повторном рассмотрении закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь и принятого Палатой представителей в ранее принятой редакции, Совет Республики вправе: не открывая обсуждения, поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции; открыть обсуждение по закону.

По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Республики обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой Палатой представителей редакции.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.

В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

25. Право отмены актов Правительства.

Закрепленное в п. 25 ст. 84 Конституции правомочие означает право Президента отменить любой акт подотчетного ему центрального органа государственного управления - Правительства. При этом Президент может руководствоваться не только тем, что соответствующий акт противоречит законодательству. Президент может отменить акт Правительства и по мотивам нецелесообразности его принятия. Этим данное правомочие отличается от права соответствующих исполнительных и распорядительных органов отменять противоречащие законодательству акты нижестоящих органов (см. ст. 122 Конституции).

26. Контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления.

В соответствии с п. 26 ст. 84 Конституции Президент непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления; имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству.

Из анализа Конституции следует, что контроль за деятельностью местных органов управления и самоуправления призваны осуществлять в первую очередь такие контрольно-надзорные органы, как Комитет государственного контроля, Прокуратура Республики Беларусь и их органы на местах.

Президент не обладает правом отмены решений местных Советов, однако в случае несоответствия этих решений законодательству он может приостановить их действие. В законодательстве пока отсутствует механизм, определяющий дальнейшие действия Президента. Необходимо определить срок, в течение которого Президент должен обратиться со дня обнаружения данного факта в вышестоящий Совет депутатов (Совет, принявший незаконное решение) с предложением его отменить.

27. Формирование Совета Безопасности.

Одним из документов, утвердивших Положение о Совете Безопасности Республики Беларусь, является Указ Президента Республики Беларусь от 5.08.1994 N 24. Однако, если ранее в Конституции было указано, что Президент лишь возглавляет Совет Безопасности, что дало основание для споров о порядке определения его состава, то в соответствии с новой редакцией Конституции 1994 г. Президент не только возглавляет Совет Безопасности, но и формирует его. В Конституции непосредственно предусмотрено, что Глава государства назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Совета Безопасности. Ныне действующий состав Совета Безопасности Республики Беларусь утвержден Указом Президента от 23 января 2004 г. N 41.

Руководит аппаратом Совета Безопасности Государственный секретарь Совета Безопасности Республики Беларусь - помощник Президента Республики Беларусь по национальной безопасности.

28. Руководство Вооруженными Силами Республики Беларусь.

В президентских республиках Глава государства обычно является Главнокомандующим Вооруженными Силами. Он же назначает на должности и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил. Поэтому вполне уместным выглядит также закрепление в Конституции Республики Беларусь указанных выше правомочий (п. 28 ст. 84).

Вооруженные Силы Республики Беларусь предназначены для защиты Республики Беларусь, охраны ее Государственной границы, суверенитета и территориальной целостности.

Согласно Закону "О Вооруженных Силах" от 3 ноября 1992 г. в редакции Закона от 24 июля 2002 г. основными задачами Вооруженных Сил являются:

в мирное время:

поддержание боевого потенциала, боевой и мобилизационной готовности войск (сил) на уровне, обеспечивающем отражение нападения локального масштаба;

обеспечение информационной безопасности своей деятельности;

упреждающее вскрытие любых проявлений подготовки нападения на Республику Беларусь;

защита и охрана Государственной границы Республики Беларусь в воздушном пространстве;

создание многофункциональных оборонительных систем с целью комплексного решения задач обеспечения вооруженной защиты Республики Беларусь;

всесторонняя подготовка к проведению войсковой мобилизации;

готовность к стратегическому развертыванию в рамках перевода страны на условия военного времени;

выполнение программ и планов оперативной, боевой и мобилизационной подготовки, внедрение в учебно-боевую практику войск новых форм и способов ведения боевых действий, новых военных технологий;

содержание вооружения и военной техники в состоянии постоянной технической готовности к боевому применению;

совершенствование противовоздушной обороны как единой с союзными государствами боевой оборонительной системы;

поддержание на высоком уровне морально-психологического состояния личного состава;

в военное время:

вооруженная защита Республики Беларусь;

отражение нападения в любых условиях стратегической обстановки как самостоятельно, так и совместно с вооруженными силами союзников;

нанесение поражения противнику и создание предпосылок для прекращения военных действий (заключения мира) на условиях, не противоречащих интересам Республики Беларусь (ст. 3).

Вооруженные Силы составляют основу военной организации государства.

Вооруженные Силы состоят из центральных органов военного управления; видов Вооруженных Сил; родов войск; специальных войск; военных учебных заведений и организаций Министерства обороны.

К центральным органам военного управления относятся Министерство обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил. Генеральный штаб организационно входит в состав Министерства обороны.

Видами Вооруженных Сил являются сухопутные войска; военно-воздушные силы и войска противовоздушной обороны.

Общее руководство Вооруженными Силами согласно Конституции и Закону осуществляется Президентом Республики Беларусь - Главнокомандующим Вооруженными Силами и Советом Министров Республики Беларусь в пределах полномочий, делегированных ему Президентом Республики Беларусь.

Министр обороны Республики Беларусь осуществляет непосредственное руководство Вооруженными Силами, несет персональную ответственность за боевую и мобилизационную готовность, подготовку войск и штабов к выполнению задач по обеспечению военной безопасности и вооруженной защиты Республики Беларусь, ее суверенитета, независимости и территориальной целостности.

Министерство обороны несет ответственность за развитие Вооруженных Сил и их подготовку к выполнению задач по обеспечению военной безопасности и вооруженной защиты Республики Беларусь, ее суверенитета, независимости и территориальной целостности.

Министерство обороны осуществляет материально-техническое и ресурсное обеспечение повседневной и боевой деятельности войск (сил), разрабатывает концептуальные документы (доктрины, программы, планы) и нормативные правовые акты по строительству и развитию Вооруженных Сил, программу вооружений, а также вырабатывает обоснованные предложения по государственному оборонному заказу и финансированию Вооруженных Сил.

Генеральный штаб реализует оперативные функции по управлению Вооруженными Силами, организует взаимодействие и осуществляет координацию деятельности Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований по выполнению задач в сфере обороны.

Командования видами Вооруженных Сил являются органами оперативного управления подчиненными войсками (силами), разрабатывают и реализуют планы развития и применения видов Вооруженных Сил, организуют мобилизационную и оперативную подготовку, техническое и материальное обеспечение повседневной и боевой деятельности подчиненных войск (сил).

Законом установлен запрет на привлечение Вооруженных Сил для выполнения задач, не связанных с обеспечением военной безопасности и вооруженной защиты Республики Беларусь, ее суверенитета, независимости и территориальной целостности. Исключения сделаны лишь для случаев необходимости защиты населения и оказания ему помощи при возникновении чрезвычайных ситуаций в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

В Вооруженных Силах запрещена деятельность политических партий и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Также не допускается создание религиозных объединений. Деятельность указанных объединений в Вооруженных Силах может осуществляться в рамках, предусмотренных законодательством Республики Беларусь.

Президент, являясь Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, ответствен перед народом за обеспечение надежной защиты государства, выполнение международных соглашений по обороне, осуществление военной политики и военной доктрины Республики Беларусь. Он назначает высший командный состав Вооруженных Сил Республики Беларусь.

29. Введение на территории государства военного положения, объявление полной или частичной мобилизации.

Согласно статье 21 Закона "Об обороне" от 17 июля 2002 г. с объявлением состояния войны или началом военных действий наступает военное время. Началом военного времени являются день и час объявления войны или нападения на Республику Беларусь.

Окончанием военного времени являются объявленные день и час прекращения войны.

В случае внезапного нападения на Республику Беларусь Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования, государственные органы обязаны принять все меры для его отражения, не ожидая объявления войны.

Для устранения военной угрозы или отражения нападения на Республику Беларусь вводится военное положение.

Правовые основы, введение и отмена, меры по обеспечению режима военного положения на территории Республики Беларусь определяются в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Законом предусмотрен перевод экономики Республики Беларусь, государственных органов на работу в условиях военного времени, осуществление мероприятий по мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, объявление полной или частичной мобилизации.

Правовые основы государственного регулирования в области мобилизации, права, обязанности и ответственность государственных органов и иных организаций, граждан определяются законодательством Республики Беларусь.

Составной частью оборонных мероприятий является территориальная оборона Республики Беларусь. Она организуется по территориально-зональному принципу. Территория Республики Беларусь делится на зоны и районы территориальной обороны, границы которых совпадают с административно-территориальными границами областей и районов.

Задачи, организация территориальной обороны, порядок взаимодействия ее составных элементов определяются Президентом Республики Беларусь. Для этих целей формируются территориальные войска. Они предназначены для выполнения отдельных боевых задач, проведения организационно обеспечивающих мероприятий и работ в интересах вооруженной защиты государства и организационно состоят из воинских частей и подразделений. Комплектование территориальных войск осуществляется в угрожаемый период или с началом военных действий (ст. 24).

Составной частью оборонных мероприятий Республики Беларусь является гражданская оборона. Ее организация, задачи и функции предусмотрены законодательством Республики Беларусь.

Согласно ст. 5 Закона "Об обороне" Президент вводит на территории Республики Беларусь в случае военной угрозы или нападения военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь.

В Конституции не оговаривается, в течение какого срока Совет Республики должен рассматривать принятое Президентом решение о введении военного положения либо проведение полной или частичной мобилизации. Эти вопросы решены в Регламенте Совета Республики.

Процедура рассмотрения в Совете Республики решений Президента о введении военного положения, проведении полной или частичной мобилизации аналогична рассмотрению вопроса о введении Президентом чрезвычайного положения.

Президент может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (см. п. 30 ст. 84 Конституции).

Статья 85. Президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

В случаях, предусмотренных Конституцией, Президент издает декреты, имеющие силу законов. Президент непосредственно или через создаваемые им органы обеспечивает исполнение декретов, указов и распоряжений.

Комментарий к статье 85

Президент как реальный глава государства обладает достаточно широкими полномочиями в нормотворческой сфере.

Новая редакция Конституции не содержит прямого указания на то, что Глава государства одновременно является и главой исполнительной власти. Президент ныне как бы возвышается над всеми иными властными структурами. В этом заключается и его потенциал как субъекта нормотворчества.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента: декреты, указы, распоряжения.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.

Определение нормативности акта Президента имеет огромное значение. Во-первых, правильный выбор формы акта (например, указа или распоряжения) влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием такого акта.

В Конституции и законе о Президенте Республики Беларусь определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты.

Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Таким образом, декреты Президента могут быть двух видов - декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости.

Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона.

По мнению автора, необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента - декрета, указа, распоряжения.

Предоставление полномочия издания декретов в принципе вполне объяснимо. Оно позволяет действовать оперативно, когда Парламент по каким-то причинам не может столь же быстро реагировать на ситуацию.

На практике пока еще не было принято законов, где бы прямо делегировались те или иные права Президенту по изданию декретов.

Обоснованно было бы практиковать издание декретов после запроса мнения Правительства, высших органов судебной власти.

Было бы полезно, чтобы необходимость в издании временных декретов обосновывалась правительством, другими органами государственной власти, чтобы для этого были представлены веские аргументы. В этом случае именно на эти органы возлагалась бы вина за возможные отрицательные последствия принятия таких актов.

Нельзя забывать и о том, что передача Парламентом части своих полномочий Президенту является ограничением прав Национального собрания. Часто это может быть обусловлено и нежеланием Президента, чтобы Парламент занимался законодательной деятельностью в той или иной сфере. В то же время довод об оперативности принятия Президентом декретов может быть решающим.

Отличием Конституции Беларуси от конституций других стран является то, что в ней предусмотрен своеобразный подход к оформлению и сохранению действия принятых Президентом временных декретов, которые на основании ст. 101 Конституции могут издаваться Президентом как по его собственной инициативе, так и по предложению Правительства. В последнем случае декреты должны скрепляться подписью Премьер-министра. Таким образом, при этом действует принцип контрассигнирования со стороны главы правительства. В остальных случаях Конституция и законодательство не предусматривают совместных полномочий Президента и других органов, как это имеет место в деле с контрассигнированием временных декретов.

Кроме того, за рубежом декреты сохраняют обычно силу, если они подтверждены парламентским большинством, у нас же сохраняют силу пока не отменены не менее чем двумя третями голосов депутатов.

Необходимо уяснить цель подписания Премьер-министром временных декретов, предложенных Президенту. Видимо, это сделано для того, чтобы подчеркнуть ответственность Правительства. В то же время здесь нельзя говорить о совместных полномочиях, так как Президент может и самостоятельно издать временный декрет.

Если декреты носят нормативный характер, то сложнее дело обстоит с указами. В некоторых случаях они включают положения как нормативного, так и ненормативного характера. Если декреты, по мнению автора, всегда имеют нормативный характер, то в отношении указов этого сказать нельзя. К сожалению, ни Конституция, ни закон не определяют четко, какие отношения регулируются указами, а какие могут регламентироваться распоряжениями Президента. К указам нормативного характера следует относить акты, устанавливающие общие правила поведения, рассчитанные на неоднократность применения.

Выяснение характера указа (является он нормативным или нет) имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Так, согласно ст. 116 Конституции Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов. Это общее положение, предопределяющее статус Конституционного Суда. В то же время в данной статье среди перечня актов, которые могут быть проверены Конституционным Судом, названы указы Президента, причем в ней не делается оговорки о том, какие это указы - нормативные или ненормативные.

В свою очередь, постановления палат Парламента - акты по вопросам распорядительного характера - не могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде.

Как было отмечено в Заключении Конституционного Суда от 15 апреля 1997 г., в нормативном акте, в отличие от правоприменительного, устанавливаются правила общеобязательного характера, рассчитанные на применение многократно и в течение длительного времени.

В Рекомендательном законодательном акте "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ", принятом 13 мая 1995 г. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, определено, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, т.е. общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение (ст. 2). В систему нормативных актов государства согласно названному Закону входят, в частности, Конституция, законы, а также имеющие нормативный характер указы Президента. При этом в ст. 11 подчеркнуто, что нормативные правовые акты Президента издаются в форме указов. К сожалению, не сказано, а могут ли издаваться указы и ненормативного характера и каково их отличие от распоряжений Президента.

Споры сняты принятием Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" от 10 января 2000 г. В нем нормативный правовой акт определяется как официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

Существуют различные точки зрения относительно места указов в иерархии нормативных актов Республики Беларусь.

Некоторые специалисты рассматривают их в качестве подзаконных актов, тем самым определяя их место вслед за законами. В принципе с этим можно было бы согласиться, если бы в Конституции прямо было записано, что указы должны соответствовать Конституции и законам. Однако этого нет. Кроме того, у Президента есть самостоятельные полномочия, непосредственно определенные в Конституции. В принципе можно утверждать, что указы идут вслед за законами, хотя в некоторых случаях они могут базироваться не на законах, а на Конституции. В случае возникновения спора о верховенстве закона или указа, он должен разрешаться Конституционным Судом в рамках дела о конституционности указанных нормативных актов.

В ст. 100 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. закреплялись основные права и обязанности Президента. Среди них важнейшей была запись в п. 1 ст. 100 о праве Президента принимать меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан.

Следует подчеркнуть, что ст. 100, как и в целом Конституция, не содержала исчерпывающий перечень полномочий Президента. Так, в п. 26 ст. 100 было указано, что Президент осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами. В отличие от этого в ст. 83 Конституции, где речь шла о компетенции Парламента, закреплялось, что он решает иные вопросы в соответствии с Конституцией. Таким образом, основой деятельности Парламента являлась только Конституция, а Президента - Конституция и законы. Парламент был не вправе путем принятия закона расширять свою компетенцию.

К сожалению, на практике не совсем верно трактовалось содержание ст. 146 Конституции. В ней закреплялось верховенство Конституции, предусматривалось, что законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. В случае расхождения закона с Конституцией действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон.

Недостатком этой формулировки является неясность того, как в случае расхождения закона с Конституцией обеспечивается действие Конституции. Например, возможно ли издание Президентом указа, если соответствующие полномочия в Конституции прямо отнесены к ведению Президента, но в то же время имеется закон, который явно противоречит Конституции.

Ожесточенная "правовая война" между Парламентом и Президентом в 1995 - 1996 гг. проявилась в том, что в принятом 21 февраля 1995 г. Законе "О Президенте Республики Беларусь" было закреплено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, и даже постановлениям Верховного Совета, не могут их дополнять и изменять. Один только факт, что акты Президента, который являлся Главой государства, не должны противоречить постановлениям Верховного Совета - по существу решениям правоприменительного распорядительного характера - свидетельствовал о желании Парламента нарушить закрепленный в Конституции баланс властей.

Конституция от 15 марта 1994 г. позволяла разграничивать указы Президента:

1) указы, полномочия на издание которых вытекают из Конституции (ст. 100 и др.);

2) указы, базирующиеся на законах (см. п. 26 ст. 100).

Новая редакция Конституции 1994 г. предусматривает два вида указов:

1) указы, издание которых основывается на конституционной норме;

2) указы, полномочия на издание которых предусмотрены законом.

В первом случае можно утверждать, что указы не имеют подзаконного характера, так как основываются на конституционной норме. Вопрос лишь в том, кто должен сказать свое окончательное слово в возможном споре. По мнению автора, в случае спора о компетенции (когда она уже реализуется через принятие актов) Конституционный Суд, как уже отмечалось, по предложению уполномоченных на то субъектов должен дать свое заключение. В целом же было бы полезно наделить Конституционный Суд правом рассматривать споры о компетенции.

Второго рода указы в иерархии нормативных актов со всей очевидностью идут вслед за законами. Эти рассуждения еще раз подтверждают вывод, который автор уже неоднократно высказывал в печати, о необходимости при издании нормативных актов ссылаться в преамбуле на акт более высокой юридической силы, т.е. Конституцию или закон.

Хотелось бы также подчеркнуть следующее. В некоторых случаях может возникнуть необходимость восполнения тех пробелов, которые должны быть разрешены законами. На этот счет есть прямое указание в Конституции. В этом случае допустимо издание указа, который будет сохранять свое действие до вступления в силу соответствующего закона. Таким образом, можно говорить об указах временного характера и наличии института законодательного вето. Подобная схема рассуждений была бы вполне логичной, если бы была воспринята общераспространенная за рубежом модель сохранения юридической силы временных декретов.

Издание Президентом актов, которые по своей юридической силе равны закону, характерно и для других стран. Так, согласно Конституции Казахстана Президент вправе издавать указы, обладающие силой закона. Парламент может также не менее чем двумя третями голосов делегировать на срок до одного года отдельные законодательные полномочия.

Согласно Конституции Казахстана палаты Парламента также на срок до одного года могут делегировать законодательные полномочия Президенту. Эти же полномочия (законодательные) переходят к киргизскому Президенту в случае роспуска палат Парламента.

Президент США также может издавать исполнительные приказы, имеющие силу закона, которые Конгресс отменить не вправе. Лишь Верховный Суд страны вправе проверить конституционность таких исполнительных приказов.

Любые юридические решения Президента должны облекаться в ту форму, которая предусмотрена Конституцией (декрет, указ, распоряжение). Даже если есть настоятельная необходимость оперативно довести до сведения различных субъектов то или иное решение Президента (иногда это практикуется путем направления телеграммы), то ничто не мешает разработчикам такого документа (более того, это необходимо делать) "облечь" его в декрет, указ, распоряжение и направить его по тем же каналам, что и направляется телеграмма. Это позволит исключить иногда высказываемые замечания относительно нормотворческой деятельности Главы государства.

Следует подчеркнуть еще одну особенность указов Президента. Обычно они не подлежат утверждению Парламентом. Исключением является решение о введении чрезвычайного положения, об объявлении полной или частичной мобилизации. Полагаем, что по этим вопросам недопустимо взамен указов принимать декреты, поскольку это приведет к нарушению баланса, установленного Конституцией.

Распоряжения Президента - это акты ненормативного характера. Они издаются в связи с решением организационных и некоторых кадровых вопросов.

Согласно Закону "О Президенте Республики Беларусь", декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

В законе не определен источник официального опубликования декрета. Этот пробел вначале был восполнен в Указе Президента от 3 декабря 1994 г. N 252 (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому официальным является опубликование в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, в "Народной газете", газетах "Белорусская нива", "Звязда", "Рэспублiка" и "Советская Белоруссия". В нем было также предусмотрено, что не подлежат публикации указы Президента или их отдельные части, содержащие государственные секреты. В настоящее время, согласно Декрету от 10 декабря 1998 г. N 22, официальным опубликованием декретов и указов, распоряжений Президента является доведение его правовых актов до всеобщего сведения путем воспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и газете "Советская Белоруссия". До 1 января 2001 г. правовые акты официально публиковались в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь в соответствии с подлинниками, подписанными Президентом Республики Беларусь.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу с момента официального опубликования, если в них не указан иной срок введения в действие.

Указы Президента Республики Беларусь, не имеющие нормативного характера, вступают в силу со дня их опубликования.

Декреты, указы Президента Республики Беларусь с соблюдением требований, предъявленных к деятельности по распространению правовой информации, могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

В случае разновременного опубликования декрета, указа Президента Республики Беларусь в нескольких официальных источниках срок вступления их в силу должен определяться по дате первоначального опубликования.

Распоряжения Президента Республики Беларусь вступают в силу с момента издания, если в них не указан иной срок введения в действие.

Распоряжения Президента Республики Беларусь обязательно доводятся до сведения государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан, на которых распространяется их действие; они могут быть опубликованы в установленном порядке.

Подготовка декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь к опубликованию и направление их на опубликование осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь.

В настоящее время официальными источниками опубликования актов Президента Республики Беларусь является издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и газета "Советская Белоруссия".

Статья 86. Президент не может занимать другие должности, получать помимо заработной платы денежные вознаграждения, за исключением гонораров за произведения науки, литературы и искусства.

Президент приостанавливает членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий.

Комментарий к статье 86

В законодательстве зарубежных стран предусматривается запрет на совмещение должности президента с занятием иной должности, поэтому кандидат в президенты должен брать на этот счет определенные обязательства. В Беларуси не допускается пребывание Президента в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, в течение срока полномочий Президент должен приостановить членство в этих общественных объединениях.

Однако указанное не исключает, на наш взгляд, права общественных объединений публично поддерживать Президента, вступать с ними в диалог, обсуждать вопросы, представляющие взаимный интерес.

Статья 87. Президент может в любое время подать в отставку. Отставка Президента принимается Палатой представителей.

Комментарий к статье 87

Порядок принятия отставки Президента регулируется Регламентом Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.

Отставка Президента принимается Палатой представителей и оформляется постановлением Палаты представителей, принимаемым большинством голосов от полного ее состава.

Президент не обязан сообщать Палате представителей мотивы ухода в отставку.

Регламентом не решен вопрос о возможности обсуждения причин ухода в отставку Президента. На наш взгляд, депутаты Палаты представителей вправе задавать в связи с этим вопросы Президенту, чтобы принятие отставки было осознанным.

Статья 88. Президент Республики Беларусь может быть досрочно освобожден от должности при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять обязанности Президента. Решение о досрочном освобождении Президента принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей и большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики на основании заключения специально создаваемой палатами комиссии.

Президент может быть смещен с должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее одной трети ее депутатов. Расследование обвинения организуется Советом Республики. Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее двух третей от полного состава Совета Республики, а также не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Непринятие Советом Республики и Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Предложение о смещении Президента с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.

В случае смещения Президента в связи с совершением преступления дело по существу обвинения рассматривается Верховным Судом.

Комментарий к статье 88

При стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои обязанности Президент может быть освобожден от должности. Предварительным условием для принятия такого решения является заключение специально создаваемой палатами комиссии. Решения палат о создании комиссии оформляются постановлениями. Полагаем, что речь должна идти о раздельно принимаемых самостоятельных постановлениях. В случае расхождения по составу специально создаваемой комиссии возможно образование согласительной комиссии для преодоления возникающих разногласий.

В законодательстве не определен срок, в течение которого Президент не способен осуществлять свои обязанности по причине болезни, то есть он может быть и меньшим, чем четыре месяца, как это предусмотрено в трудовом законодательстве. Важно, что освобождение от должности допускается только при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои обязанности, то есть скорее всего речь может идти о каких-то необратимых процессах.

Помимо отставки, освобождения от должности по состоянию здоровья должность Президента может оказаться вакантной в случае его смещения. Однако это допустимо только при совершении Президентом государственной измены или иного тяжкого преступления. Определение государственной измены, тяжкого преступления дано в ст.ст. 356, 12 УК. При этом указанный Кодекс преступления в зависимости от характера и степени общественной опасности подразделяет на преступления, не представляющие большой общественной опасности, менее тяжкие, тяжкие и особо тяжкие. В этой связи смещение Президента с должности возможно не только при совершении тяжкого, но и особо тяжкого преступления.

Конституцией и регламентами палат достаточно подробно определена процедура смещения Президента с должности по этой причине, а также гарантии прав Главы государства.

В истории белорусского государства была попытка смещения Президента с должности по инициативе 73 депутатов Верховного Совета Республики Беларусь. Показателен факт, что, вопреки всем действующим правовым правилам, после поступления предложения в Конституционный Суд 19 ноября 1996 г. производство по делу, несмотря на всю сложность вопроса, было возбуждено в этот же день и назначено к рассмотрению на 22 ноября 1996 г. До 22 ноября шесть депутатов отозвали свои подписи о смещении Президента с должности, а после проведения 24 ноября 1996 г. народного голосования по вопросам, предложенным Главой государства, дополнительно еще несколько депутатов, видя поддержку народа, посчитали невозможным требовать смещение Президента с должности.

Показательными в этом отношении являются недавние процессы по смещению президентов с должности в США и Литве. Они продолжались в течение нескольких месяцев. Главы государств, как и любой иной гражданин, имели возможность для надлежащей подготовки по делу, общения с избирателями, доказывать свою правоту. На этом фоне с правовой стороны только отрицательно могут быть оценены действия депутатов и Конституционного Суда, желавших в трехдневный срок закончить этот процесс. Не отвергая права на такую инициативу, заметим, что все требования закона обязательны для всех участников процедуры смещения Главы государства с должности. В Литве Президент в итоге был смещен с должности, и это явилось первым случаем в европейской истории. В Корее именно благодаря заключению Конституционного Суда Президент страны был восстановлен в своей должности, несмотря на решение Парламента.

Статья 89. В случае вакансии должности Президента или невозможности исполнения им своих обязанностей по основаниям, предусмотренным Конституцией, его полномочия до принесения Присяги вновь избранным Президентом переходят к Премьер-министру.

Комментарий к статье 89

Из текста комментируемой статьи следует, что Премьер-министр занимает второе место в иерархии должностных лиц государства. Он призывается к временному исполнению обязанностей Президента только в указанных в настоящей статье случаях. Неконституционны требования о временной передаче власти второму лицу в государстве, например, в связи с нахождением Президента в отпуске либо его болезнью, которая не препятствует ему в целом выполнять свои обязанности. Звучавшие вопреки этому в свое время (1994 - 1995 гг.) соответствующие заявления только разжигали противостояние между властями и, видимо, именно на это и были нацелены, если, конечно, исключить "безграмотность" людей, выдвигавших такие идеи.

Глава 4. ПАРЛАМЕНТ - НАЦИОНАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

Статья 90. Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь.

Парламент состоит из двух палат - Палаты представителей и Совета Республики.

Комментарий к статье 90

Родиной парламентов считается Англия. Позднее парламенты как сословно-представительные учреждения, ограничивающие власть монарха, стали возникать во Франции, Испании.

Слово "парламент" происходит от французского parler - говорить.

Согласно Конституции Республики Беларусь (ст. 90) Парламентом является Национальное собрание Республики Беларусь - представительный и законодательный орган республики.

Национальное собрание Республики Беларусь имеет представительный характер, т.е. оно выражает интересы граждан Республики Беларусь.

Воля народа является верховной во всех сферах жизни. Конкретным выражением фактического осуществления народного суверенитета является народное представительство посредством образования парламента страны.

Парламент состоит из двух палат - Палаты представителей и Совета Республики.

Идея двухпалатного Парламента получила широкое распространение в мире. Опыт показывает, что двухпалатный парламент всегда имеется в федеративных государствах, а также обычно в унитарных государствах, где число жителей превышает 10 миллионов. Главное, что такой парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере обеспечивает проведение принципа разделения властей - законодательной и исполнительной, а значит содействует стабильности в государстве.

Традиционно двухпалатные парламенты состоят из палаты представителей (палаты депутатов) - нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем десятимиллионным населением, в Палате представителей - 212 членов, в Сенате - 178, Ирландии соответственно - 144 и 50, Нидерландах - 150 и 75, Франции - 487 и 274. Оптимальное соотношение примерно 2:1 или 5:3.

Введение двухпалатного парламента позволяет обеспечить преемственность власти, прежде всего путем обновления части ее состава через 2 - 3 года при общем сроке полномочий палаты 4 - 6 лет. Безусловно, что в различных странах имеются свои особенности. Так, в соответствии с Конституцией Бразилии 1988 г. Национальный конгресс (парламент) является двухпалатным органом. Он состоит из сената и палаты депутатов. Срок полномочий члена сената - 8 лет, каждые 4 года сенат обновляется одновременно на одну или две трети. В палате депутатов 503 парламентария, избираемых на 4 года.

Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на нерушимых принципах народовластия, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, нерушимые принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции он является законодательным органом. Однако это не исключает право парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

В основных законах государств даются различные определения органа, который олицетворяет законодательную власть. В ст. 1 Конституции США определено, что все установленные в ней законодательные полномочия предоставляются конгрессу США, который состоит из сената и палаты представителей. В отличие от формулировок Конституций многих развитых государств парламент Японии по Конституции является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства (ст. 41). В Конституции Франции сформулировано, что законы принимаются парламентом, хотя здесь существуют весомые прерогативы и у исполнительной власти. В Великобритании сфера законодательной деятельности парламента безгранична, он может без каких-либо ограничений принять закон по любому вопросу. Иные органы не вправе принимать акты, которые бы стояли выше законов парламента.

Реализация парламентом одной из своих функций - осуществление законодательной деятельности - не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у парламента была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из юридической природы Парламента. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и других стран подтверждают эту мысль.

Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на принципе народовластия. Основная его цель - посредством разумного законодательствования утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции Парламент является законодательным органом. Однако это не исключает право Парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

Статья 91. Состав Палаты представителей - 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. От каждой области и города Минска тайным голосованием избираются на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

Выборы нового состава палат Парламента назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва.

Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

Комментарий к статье 91

Формирование парламента обычно осуществляется путем прямых выборов, однако нередко принцип выборности дополняется и назначением части парламентариев главой государства.

Выборы нового состава палат Парламента Республики Беларусь назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

В составе Палаты представителей 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. Избрание осуществляется тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска. Таким образом избирается по 8 членов Совета Республики, а еще 8 членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

11 декабря 1996 г. Президентом был издан Декрет N 3, которым утверждено Положение о выборах членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Декрет принят в силу специфики ситуации, возникшей в связи с реформированием Верховного Совета после проведения референдума и отсутствием специального закона, регламентирующего выборы членов Совета Республики. В Декрете воспроизведены многие нормы Конституции и решены необходимые процессуальные аспекты формирования Совета Республики.

Формирование Совета Республики осуществляется на основе демократических принципов: выборы являются свободными, равными для всех депутатов Советов депутатов базового уровня при тайном голосовании. В данном случае также следует вести речь о реализации гражданами косвенного избирательного права: в результате одобрения новой редакции Конституции они делегировали депутатам местных Советов базового уровня и города Минска право избирать Совет Республики.

Декретом Президента предусмотрено право выдвижения кандидатов в члены Совета Республики президиумами местных Советов депутатов базового уровня и города Минска совместно с соответствующими исполнительными комитетами. Не отвергая такой подход, автор считает целесообразным расширить круг субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов в члены Совета Республики, а именно: им должен обладать каждый депутат Совета депутатов базового уровня, участвующий в заседании по выборам членов Совета Республики.

Следует отметить, что количественный состав Парламента Республики Беларусь в последние годы претерпел существенные изменения. Если ранее его численный состав был 485 депутатов, в последующем 360, затем 260, то ныне - 174. Указанная норма является оптимальной, что позволяет с одной стороны Верховному Совету быть органом достаточно широкого представительства народа республики, а с другой - работоспособным. Расчеты показывают, что в парламентах Японии, Бразилии, ФРГ, Великобритании, Франции, Италии от 1 млн. жителей представлено соответственно 6,2, 4,3, 9,2, 11,4, 15,2, 16,5 избранников.

Таким образом, если подходить с формальной стороны, то для Парламента нашей республики характерно достаточно широкое представительство. Однако не следует забывать о другом важном аспекте: Парламент должен быть работающим, инициативным, полноправным центром государственной власти и, что тоже не менее важно, не слишком дорогим для налогоплательщиков.

Показателем того факта, что Парламент - реально представительный орган, является его социальный состав. К таким характеристикам следует относить возраст депутатов, количество мужчин и женщин в Парламенте, их профессиональную принадлежность. С возрастной структурой обычно косвенно связана длительность пребывания одних и тех же лиц в Парламенте. У нас же пока не получила распространения тенденция к многолетнему участию в работе Парламента одних и тех же лиц, т.е. их профессионализация. Для депутатов нет ограничений относительно пребывания в Парламенте. Хотя дебаты по этому поводу иногда ведутся (например, в США).

Для сравнения заметим, что наибольшее представительство женщин "в органах, принимающих решение", в скандинавских странах. В парламентах Швеции, Финляндии, Дании их до 40%, Норвегии - 50%. В правительстве Швеции, сформированном в 1993 г., из 21 министра - 8 женщин. Среди них министры финансов, иностранных дел, юстиции, культуры, спикер Парламента. В ЮАР женщин - членов Парламента - 25%. У нас, например, в Верховный Совет 12-го созыва (1990 - 1995 гг.) было избрано 13 женщин, по итогам выборов 17 октября 2004 г. в Палату представителей Национального собрания - 32 женщины.

Статья 92. Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года.

Членом Совета Республики может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет и проживший на территории соответствующей области, города Минска не менее пяти лет.

Депутаты Палаты представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Депутат Палаты представителей может быть одновременно членом Правительства.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом двух палат Парламента. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов. Член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

Комментарий к статье 92

В палаты Парламента могут быть избраны только граждане Республики Беларусь, при этом установлен возрастной ценз: депутатом Палаты представителей может быть лицо, достигшее 21 года, а членом Совета Республики - достигшее 30 лет и проживающее на территории соответствующей области, города Минска не менее пяти лет.

В силу того что Совет Республики является палатой территориального представительства, в Конституции идет речь о профессиональной работе лишь депутатов Палаты представителей. Они осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если только иное не предусмотрено Конституцией (например, установлены изъятия на переходный период).

Одно и то же лицо не может быть одновременно членом двух палат Парламента. Это обычное требование, характерное для парламентов всех стран. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов, даже работая в местном Совете на общественных началах. Согласно Конституции член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Хотя, на наш взгляд, исходя из характера взаимоотношений Правительства и названной палаты Парламента, это ограничение могло бы и отсутствовать. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

Статья 93. Срок полномочий Парламента - четыре года. Полномочия Парламента могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

Первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет тридцатидневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей.

Комментарий к статье 93

Обычно срок полномочий парламента четыре - пять лет. Срок полномочий белорусского Парламента - четыре года. Полномочия могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

После выборов в Парламент в 1995 г. на практике возникла дискуссия о времени начала работы Парламента нового созыва. С целью избежать каких-либо разногласий на этот счет в новой редакции Конституции предусмотрено, что первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. При этом отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет 30-дневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

Статья 94. Полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.

Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции.

Решения по этим вопросам Президент принимает не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности.

Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

Комментарий к статье 94

В случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей. Так, полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения ими Конституции.

Президент принимает решения по этим вопросам не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены: в период чрезвычайного или военного положения, в последние 6 месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности.

Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

Согласно Конституции Национальное собрание - Парламент - является представительным и законодательным органом Республики Беларусь.

Конституционный Суд по предложению Президента дает заключения о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь.

Если, например, закон был подписан Президентом без возражений, то впоследствии не совсем корректно ставить вопрос о нарушении Конституции палатами Парламента.

Роспуск палат Парламента по этой причине обычно не предусматривается законодательством других стран. Представляется, что это основание появилось в тексте Конституции в виде противовеса устремлениям депутатов предусмотреть отстранение Президента по итогам референдума. Если исходить из содержания данной нормы Конституции Республики Беларусь, то роспуск палат Парламента может происходить, если будет установлен факт нарушения Конституции при принятии ими своих решений, в отношении которых было наложено вето Президента, но оно было продлено.

Статья 95. Палаты собираются на две очередные сессии в год.

Первая сессия открывается 2 октября; ее продолжительность не может быть более восьмидесяти дней.

Вторая сессия открывается 2 апреля; ее продолжительность не может быть более девяноста дней.

Если 2 октября или 2 апреля приходятся на нерабочий день, то сессия открывается в первый следующий за ним рабочий день.

Палата представителей, Совет Республики в случае особой необходимости созываются на внеочередную сессию по инициативе Президента, а также по требованию большинства не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат по определенной повестке дня.

Внеочередные сессии созываются указами Президента.

Комментарий к статье 95

Сессия - это организационно-правовая форма работы палат Парламента. В период сессии проходят пленарные заседания депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики, работы комиссий и других органов палат Парламента. Работа депутатов, членов Совета Республики с избирателями, на своих территориях осуществляется по сути непрерывно: как в период между пленарными заседаниями палат Парламента, так и по окончании сессии.

В комментируемой статье Конституции достаточно детально решены вопросы проведения сессий палат Парламента (количество очередных и возможность проведения внеочередных, дата и продолжительность проведения, порядок отзыва внеочередных сессий).

Следует иметь в виду, что очередные сессии открываются в прямо указанные в Конституции сроки. Можно в этой связи сказать, что они открываются "по праву": никто не может запретить их проведение в определенные сроки.

В целом комментируемая статья весьма схожа с соответствующими статьями Конституции Франции.

В регламентах палат Парламента содержатся положения, касающиеся порядка и сроков проведения сессий. В частности, в соответствии со ст. 50 Регламента Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь требование большинства не менее двух третей голосов от полного состава палаты должны направляться Президенту Республики Беларусь с обоснованием необходимости проведения внеочередной сессии, предлагаемых повестки дня и даты его созыва (см. также ст. 88 - 90 Регламента Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, принятого в редакции постановления от 29 июня 2001 г.).

В ст. 95 Конституции предусмотрено право Президента инициировать в случае особой необходимости созыва внеочередной сессии. В Регламенте Совета Республики (ст. 54) прямо закреплено, что в этом случае вопрос о проведении внеочередной сессии Совет Республики не обсуждает.

В регламентах обеих палат предусмотрено, что они обязаны провести внеочередную сессию, инициированную Президентом, в соответствии с повесткой и сроки, определенные указом Президента.

При открытии и закрытии сессий исполняется Государственный гимн Республики Беларусь. В зале, где проводятся заседания палат, устанавливается Государственный флаг Республики Беларусь и изображение Государственного герба Республики Беларусь.

Для Президента Республики Беларусь в зале заседаний Палаты представителей отводится специальное место.

Заседания Палаты представителей проводятся на белорусском или русском языке.

Статья 96. Палата представителей избирает из своего состава Председателя Палаты представителей и его заместителя.

Совет Республики избирает из своего состава Председателя Совета Республики и его заместителя.

Председатели Палаты представителей и Совета Республики, их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палат.

Палата представителей и Совет Республики из своего состава избирают постоянные комиссии и иные органы для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат.

Комментарий к статье 96

В каждой из палат Парламента избирается Председатель и по одному заместителю. Выборы осуществляются тайным голосованием с использованием бюллетеней (см. часть четвертую ст. 103 Конституции).

В регламентах палат предусмотрена процедура выдвижения кандидатов на указанные посты и их выборов. Так, согласно Регламенту Палаты представителей кандидатуры на должность ее Председателя вправе выдвигать депутаты данной палаты, а также депутатские группы, Совет Палаты представителей, постоянные комиссии палаты. Допускается самовыдвижение. Принципиальных отличий нет и при выдвижении кандидата на должность заместителя Председателя. Пожалуй можно лишь отметить, что согласно Регламенту таким правом как и любой другой депутат обладает Председатель. Исходя из особой природы Парламента как коллегиального органа, где должны быть представлены различные точки зрения, предложение Председателя палаты по данному вопросу не является решающим и единственным.

Претенденты на указанные выборные должности могут заявить о самоотводе.

Кандидаты на выборные должности выступают на заседаниях палат, по их кандидатурам проводится обсуждение, они отвечают на вопросы соответственно депутатов, членов Совета Республики.

Обсуждение кандидатур прекращается по решению палат, принятому большинством голосов от ее полного состава (в Палате представителей) либо от присутствующих на заседании членов Совета Республики.

В бюллетень (в списки) для тайного голосования по кандидатурам Председателя Палаты представителей, Председателя Совета Республики и их заместителей включаются выдвинутые кандидатуры, за исключением заявивших самоотвод. Если при проведении выборов в Палате представителей необходимо утверждение списка кандидатур, то в Совете Республики, как это было принято в прежней редакции Регламента, голосование по вопросу включения кандидатов в списки для тайного голосования не проводятся (что более справедливо и демократично). В настоящее время согласно действующему Регламенту Совета Республики Национального собрания Совет Республики утверждает списки кандидатур на указанные должности.

Кандидаты считаются избранными, если в результате голосования они получили большинство от полного состава палат. Результаты голосования оформляются постановлением.

При этом следует иметь в виду, что если на одну должность выдвигалось более двух кандидатов и ни один из них не набрал необходимого для избрания количества голосов, то проводится голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов. Если при голосовании ни один из двух кандидатов не набрал необходимого количества голосов, то проводятся повторные выборы, т.е. вся процедура выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур.

По общему для двух палат правилу кандидатом на должность Председателя и его заместителя нельзя выдвигаться более двух раз в течение одной сессии. При этом, на наш взгляд, это правило касается выдвижения на одну должность. Если же кандидат выдвигался дважды, например, на должность Председателя и не был избран, то это не должно лишать его права еще по крайней мере дважды выдвигаться на должность заместителя.

Председатель Палаты представителей, его заместитель подотчетны Палате представителей и могут быть досрочно освобождены от должности тайным голосованием с использованием бюллетеней.

Вопрос о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя может предлагаться для рассмотрения Палатой представителей Председателем Палаты представителей, его заместителем, депутатами Палаты представителей, депутатскими группами, Советом Палаты представителей, постоянными комиссиями Палаты представителей.

При рассмотрении вопросов о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей или его заместителя им должно быть предоставлено слово для выступления.

Тайное голосование по вопросам о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя проводится в порядке, предусмотренном Регламентом для избрания кандидатов на эти должности.

Решение о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя принимается, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей, и оформляется постановлением Палаты представителей.

Председатель Палаты представителей осуществляет общее руководство Палатой представителей; ведет заседания Палаты представителей; возглавляет Совет Палаты представителей; направляет в Совет Республики принятые Палатой представителей проекты законов; представляет Палату представителей; координирует деятельность Палаты представителей с Советом Республики, Президентом Республики Беларусь, другими государственными органами, политическими партиями, общественными объединениями и профсоюзами; подписывает постановления Палаты представителей и решения Совета Палаты представителей; дает поручения постоянным комиссиям, Секретариату и иным органам Палаты представителей по вопросам, относящимся к их ведению; вносит вопросы для рассмотрения Советом Палаты представителей; отменяет распоряжения заместителя Председателя Палаты представителей; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством и Регламентом.

Председатель Палаты представителей издает распоряжения по вопросам организации деятельности Палаты представителей и ее Секретариата.

Заместитель Председателя Палаты представителей исполняет поручения Председателя и замещает его в случае необходимости; координирует работу постоянных комиссий, Секретариата и иных органов Палаты представителей; организует формирование планов рассмотрения законопроектов Палатой представителей; организует своевременную и качественную подготовку комиссиями вопросов для рассмотрения Палатой представителей; организует подготовку заседаний Палаты представителей и заседаний ее Совета; обеспечивает освещение деятельности Палаты представителей в средствах массовой информации; дает поручения постоянным комиссиям и иным органам Палаты представителей по вопросам, относящимся к их ведению; готовит и вносит предложения по вопросам структуры и штатной численности Секретариата Палаты представителей; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством и Регламентом.

В целях реализации своих полномочий заместитель Председателя Палаты представителей издает распоряжения.

Аналогичные полномочия и у руководителей Совета Республики (см., напр., ст.ст. 24 - 30 Регламента Совета Республики).

Палата представителей для организации законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палаты, организации работы постоянных комиссий и иных органов создается постоянно действующий орган - Совет палаты представителей. В его состав входят Председатель и заместитель Председателя палаты, председатели постоянных комиссий, а также шесть депутатов, избираемых Палатой представителей. Совет возглавляет Председатель Палаты представителей. Из числа депутатов Палаты представителей на срок ее полномочий избираются постоянные комиссии.

Основная их задача - ведение законопроектной работы, предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению Палаты представителей. Перечень и состав постоянных комиссий утверждаются Палатой представителей и оформляются постановлением.

Регламентом Палаты представителей определено, что в состав постоянной комиссии входит от 5 до 13 депутатов (по Регламенту Совета Республики в состав его постоянной комиссии должно входить не менее восьми членов Совета Республики, ее численный состав определяется Советом Республики).

При необходимости Палата представителей может создавать временные комиссии. Для коллективного обсуждения и высказывания мнений по законопроектным и иным вопросам, относящимся к ведению Палаты представителей, реализации предвыборных программ депутатов Палаты представителей вправе объединяться в постоянные либо временные группы. Минимальное число ее членов - 10 депутатов.

В Совете Республики создается Президиум Совета Республики (его полномочия аналогичны полномочиям Совета Палаты представителей), избираются постоянные и при необходимости временные комиссии. Создание депутатских групп регламентом не предусмотрено.

Статья 97. Палата представителей:

1) рассматривает по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом, проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции;

2) рассматривает проекты законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов;

3) назначает выборы Президента;

4) дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра;

5) заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу; повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия Правительству;

6) рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству;

7) по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей выражает вотум недоверия Правительству; вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности;

8) принимает отставку Президента;

9) выдвигает большинством голосов от полного состава Палаты представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления; на основании соответствующего решения Совета Республики принимает большинством не менее двух третей голосов от полного состава решение о смещении Президента с должности;

10) отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей.

Палата представителей может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Комментарий к статье 97

Реализация парламентом одной из своих функций - осуществление законодательной деятельности - не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым.

В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета всегда была бы возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе.

Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции, палаты Парламента должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции (в 1990 - 1991 гг.). Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Неверным является подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

Конституция Беларуси, принятая 15 марта 1994 г., закрепляла за высшим представительным органом право принимать законы, принимать и изменять Конституцию. Однако в ней не определялся предмет законодательного ведения. В литературе высказывалось мнение о том, что закрепление в Конституции вопросов, решаемых только народным представительством, будет способствовать усилению исполнительной власти, ее нормотворческой активности. И это справедливо, так как при республиканской форме правления в разделении властей нуждается прежде всего исполнительная власть - для защиты себя от диктата власти законодательной, у которой также есть мощные средства воздействия на исполнительную власть.

Определение предмета законодательного ведения позволяет исключить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти.

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего в ст.ст. 97 и 98.

Основная функция любого Парламента - законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). Принятие законов - это дело обеих палат, но законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия для каждой из палат являются, как правило, исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

Полномочия Палаты представителей

1. Рассмотрение проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции.

В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании.

Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений Конституции, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, по аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов.

Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев.

Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум". Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными.

Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее трех месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований).

Учитывая специфичность субъектов, в Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом либо его представителем. Если же проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его докладывает Председатель Палаты представителей либо его заместитель (ст. 172 Регламента). Полагаю, что в последнем случае не вполне правомерно лишение представителя граждан, инициирующих корректировки Конституции, докладывать проект на сессии Палаты представителей.

В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конституционную стабильность.

Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).

Практически аналогичной является процедура толкования Конституции Палатой представителей, которая имеет цель обеспечить правильное и единообразное толкование конституционных норм. Регламентом предусмотрено направление такого проекта депутатам не позднее чем за семь дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

2. Рассмотрение проектов законов.

В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.

Таким образом, в Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако, на мой взгляд, он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

3. Назначение выборов Президента.

В новой редакции Конституции распределены роли по назначению выборов Президента и палат Парламента. Палата представителей назначает выборы Главы государства. Порядок и сроки назначения выборов Президента предусмотрены Конституцией (ст. 81) и Избирательным кодексом (ранее - Законом "О выборах Президента Республики Беларусь").

Решение о назначении выборов Президента Республики Беларусь и об обеспечении связанных с этим организационных мероприятий по их подготовке и проведению является исключительным правом Палаты представителей: оно принимается без участия второй палаты - Совета Республики. Данное решение принимается в форме постановления Палаты представителей.

4. Дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра.

Представление Президента относительно кандидатуры Премьер-министра вначале рассматривается в постоянных комиссиях Палаты представителей, чьи заключения должны быть доложены головной комиссией перед голосованием на заседании палаты.

Решение относительно дачи согласия на назначение Президентом Премьер-министра должно быть принято Палатой представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре.

Конституцией предусмотрены последствия двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра.

Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра принимается путем тайного голосования с использованием бюллетеней. Согласно ст. 222 Регламента Палаты представителей решение о даче согласия на назначение Премьер-министра оформляется постановлением Палаты представителей. На наш взгляд, соответствующее постановление должно оформляться и в случае отказа в даче согласия.

5. Заслушивание доклада Премьер-министра о программе Правительства.

Одним из проявлений контрольных полномочий Палаты представителей является заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства. Право Парламента - одобрить или отклонить программу. Однако повторное ее отклонение означает выражение недоверия Правительству. В этом случае возможен роспуск Палаты либо отставка Правительства. Соответствующее решение принимается Президентом с учетом тех гарантий, которые установлены для Палаты представителей Конституцией (см. ст. 94 и др.).

6. Рассмотрение вопроса о доверии Правительству.

Инициировать его рассмотрение вправе Премьер-министр. На практике этот вопрос может быть увязан с принятием решения по какому-либо важному вопросу, например, по представленному законопроекту.

7. Выражение вотума недоверия Правительству.

Вотум (от лат. votum - желание, воля) - это мнение, выраженное голосованием. Инициировать выражение вотума недоверия Правительству могут не менее трети от полного состава депутатов Палаты представителей, то есть не менее 37 депутатов. Согласно Регламенту предложение депутатов по данному вопросу вносится в письменной форме. Председатель Палаты представителей или его заместитель направляют это предложение в постоянные комиссии, которые передают свои замечания головной комиссии. Последняя готовит заключение и вместе с необходимыми материалами передает в Совет Палаты представителей для предложения о включении этого вопроса в повестку дня ближайшего заседания Палаты представителей (ст. 223 Регламента). Несмотря на отрицательное мнение Совета Палаты представителей предложение о включении этого вопроса в повестку дня, на наш взгляд, на заседании палаты должно быть обязательно рассмотрено.

Гарантией нормальной деятельности Правительства на первом ее этапе является недопущение постановки вопроса о его ответственности в течение года после одобрения программы деятельности. Это позволяет Правительству сосредоточиться исключительно на выполнении программы и только после истечения года можно давать какие-либо оценки его работе, в том числе выражать недоверие.

8. Рассмотрение вопросов об отставке.

Срок полномочий Президента Республики Беларусь - пять лет, однако он в любое время может подать в отставку, которая принимается Палатой представителей, что должно быть зафиксировано соответствующим постановлением.

Президент не обязан указывать мотивы своей отставки.

9. Рассмотрение вопроса о досрочном освобождении от должности, смещении с должности Президента Республики Беларусь.

Согласно Конституции (ст. 88) Президент Республики Беларусь может быть досрочно освобожден от должности при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои обязанности. Решение о досрочном освобождении от должности Президента принимается большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Палаты представителей и большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Совета Республики на основании заключения специально создаваемой палатами комиссии.

Президент может быть смещен с должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее 1/3 ее депутатов. Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее 2/3 от полного состава Совета Республики, а также не менее 2/3 от полного состава Палаты представителей.

Непринятие Советом Республики и Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Установление срока для принятия решения призвано исключить возможные злоупотребления со стороны депутатов, не допустить ситуации, когда над Президентом длительное время висела бы угроза смещения с должности. Предложение о смещении Президента с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.

Статья 98. Совет Республики:

1) одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию; о толковании Конституции; проекты иных законов;

2) дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка;

3) избирает шесть судей Конституционного Суда;

4) избирает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов;

5) отменяет решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству;

6) принимает решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом;

7) рассматривает выдвинутое Палатой представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не менее двух третей голосов от полного состава принимает решение о смещении Президента с должности;

8) рассматривает указы Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и не позднее чем в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение.

Совет Республики может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Комментарий к статье 98

Если говорить о законотворческом процессе, то в первую очередь следует отметить право Совета Республики одобрять или отклонять принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию; о толковании Конституции; проекты иных законов.

Совет Республики обладает обширными полномочиями при решении кадровых вопросов. Как уже отмечалось, он дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка; избирает шесть судей Конституционного Суда; избирает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

Учитывая, что Совет Республики является палатой территориального представительства, он обладает рядом полномочий по отношению к местным Советам. Так, Совет Республики вправе отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству; принять решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом (см. ст. 19 Закона "О местном управлении и самоуправлении").

Совет Республики является второй инстанцией, которая после Палаты представителей рассматривает обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не менее 2/3 голосов от полного состава принимает решение о смещении Президента с должности; рассматривает указы Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и не позднее чем в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение; может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Статья 99. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей.

Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства.

Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики в этом случае должны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение.

По требованию Президента либо, с его согласия, Правительства Палата представителей, Совет Республики на своих заседаниях принимают решения, голосуя в целом за весь внесенный Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.

Комментарий к статье 99

Вопрос о понятии права законодательной инициативы постоянно вызывал интерес как у ученых-правоведов, так и у практиков. Некоторые исследователи полагают, что право законодательной инициативы - это не что иное, как лишь возможность вносить проекты законов на рассмотрение Парламента, другие - дополнительно включали и право вносить предложения о разработке или принятии новых законов, отмене либо совершенствовании действующих.

Достаточно полное определение законодательной инициативы сформулировано следующим образом. "Право законодательной инициативы - это специальное, закрепленное Конституцией правомочие государственного органа или члена законодательного собрания вносить подготовленные ими законопроекты непосредственно в законодательный орган, который, в свою очередь, обязан принять и рассмотреть его по существу по докладу данного органа или лица, вынесшего законопроект. Право законодательной инициативы может в известных случаях осуществляться также путем внесения в законодательный орган мотивированного предложения о принятии нового закона либо об изменении, дополнении или отмене действующего" (Кириченко М.Г. Конституционные основы судебной системы в СССР. - М., 1979. - С. 136). Конечный результат проявления права законодательной инициативы заключается в решении Парламента принять или отклонить предложенный законопроект.

В Регламенте Палаты представителей раскрывается сущность права законодательной инициативы. Она осуществляется посредством внесения проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь; законов о толковании Конституции и законов и постановлений Палаты представителей; законов об изменениях и дополнениях, отмене, а также признании утратившими силу законодательных актов, принятых ранее Верховным Советом и его органами. Таким образом, законодатель понимает под правом законодательной инициативы внесение проектов, предложение о необходимости его разработки или принятия не относится к праву законодательной инициативы. Данный подход является справедливым, так как в зависимости от того, будет ли эта работа над проектом или предложением о его принятии, различен механизм их реализации и его результаты.

Конституция закрепляет лишь круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы (ст. 99). Им обладают Президент, депутаты Палаты представителей, Совет Республики, Правительство, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек. При этом необходимо учитывать следующие особенности. Конституционный Суд вправе вносить предложения в Парламент о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов. Такие предложения рассматриваются Парламентом в порядке, им установленном. В Основном Законе выделен особый уровень законодательной инициативы, который касается изменения или дополнения Конституции (ст. 138). Круг таких субъектов значительно уже нежели тот, который указан в ст. 99 Конституции.

Приоритетному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты законов, непосредственно направленные на реализацию положений Конституции Республики Беларусь.

Первоочередному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты, подготовленные на основе нормативных правовых актов, принятых Парламентским Собранием Союза Беларуси и России и имеющих статус законодательной рекомендации.

Законопроект или проект постановления Палаты представителей, внесенный субъектом права законодательной инициативы в соответствии с законом и правилами, установленными Регламентом, подлежит обязательному рассмотрению Палатой представителей.

Согласно Регламенту субъект права законодательной инициативы информируется Секретариатом Палаты представителей о регистрационном номере внесенного проекта и головной комиссии по подготовке заключения по проекту, который сохраняется на всех этапах рассмотрения проекта в Палате представителей и ее органах.

Право законодательной инициативы может быть реализовано несколькими субъектами одновременно.

Субъект права законодательной инициативы вправе отозвать внесенный проект до рассмотрения в Палате представителей во втором чтении. Субъект права законодательной инициативы вправе отозвать свою подпись до рассмотрения законопроекта или проекта постановления Палаты представителей во втором чтении в случае, если законопроект или проект постановления Палаты представителей были внесены несколькими субъектами права законодательной инициативы.

Проект закона должен содержать исчерпывающую однозначную информацию о целях и существе регулируемых отношений, их субъектах, объектах, соответствовать отраслевым принципам построения системы права. Проект закона может включать информацию о содержании специальных понятий и терминов, которые используются в тексте.

Проекты законов Республики Беларусь представляются субъектами права законодательной инициативы к рассмотрению Палатой представителей с приложением следующих материалов: сопроводительного письма; обоснования необходимости принятия данного закона; финансового обоснования законопроекта и информации о предполагаемых затратах, связанных с реализацией законопроекта. Указанные материалы могут быть оформлены единым документом.

К проекту могут быть приложены информация о предварительной экспертизе законопроекта учеными и специалистами (если такая экспертиза проводилась), а также заключения заинтересованных государственных органов, их замечания и предложения.

В ряде случаев ранее к рассмотрению принимались проекты актов, источники финансирования которых не определены, хотя их принятие требует дополнительных бюджетных расходов. Например, только принятие нескольких законов и постановлений (об индексации доходов населения, Кодекс о земле, об улучшении положения женщин, о социальной защите граждан, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС) потребовало в 1991 г. дополнительных средств из бюджета на сумму около 7 млрд.руб., в том числе из бюджета республики - более 2 млрд.руб. при дефиците бюджета 3,5 млрд.руб.

Эта практика не была изжита и в последующем, когда уже была принята новая Конституция. В связи с этим автором данного комментария предлагалось закрепить во Временном регламенте Верховного Совета правило о том, что проект не может вноситься для рассмотрения без соответствующего финансово-экономического обоснования, прошедшего экспертизу в Министерстве финансов республики. Такое правило должно было действовать во всех случаях - при представлении проекта как к первому, так и ко второму чтению. В определенной мере данная идея нашла свое закрепление в Законе "О Верховном Совете Республики Беларусь": проекты законов либо законодательные предложения, направленные на регламентацию или изменение финансово-кредитной системы Республики Беларусь, или относятся к республиканскому бюджету, могли быть внесены в Верховный Совет при наличии заключения Кабинета Министров, Контрольной палаты и Национального банка Республики Беларусь (ст. 46). Однако законодатель не всегда обеспечивал исполнение этого требования.

Как отмечалось, в юридической литературе под правом законодательной инициативы понимают право специально указанных в Конституции или законе субъектов на внесение проекта закона либо другого вопроса, которому соответствует обязанность Парламента рассмотреть и принять по нему решение, основанное на законе.

Неправомерно расширять круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы в законах, если они определены в Конституции. Данный вопрос тесно связан с более глубокой проблемой о возможности расширения некоторых положений Конституции, когда они, например, имеют закрытый перечень. Представляется, что в этом случае Парламент не вправе расширять перечень, закрепленный в Конституции, путем принятия обычного закона.

Характерно, что круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в прошлом постоянно расширялся. Несмотря на эту тенденцию были и исключения из этого правила (Так, ранее действовавшее законодательство (см. ст. 7 Конституции Республики Беларусь, Закон СССР о кооперации в СССР в редакции 1988 г.) к общественным организациям относило и кооперативные организации. В силу этого их республиканские органы пользовались правом законодательной инициативы (например, Белкоопсоюз, Союз кооператоров Республики Беларусь и др.). Однако в связи с отнесением кооперативов к организациям граждан, которые объединились прежде всего для хозяйственной деятельности (см. Закон СССР о кооперации в редакции от 6 июля 1990 г., новую редакцию ст.ст. 7, 102 Конституции Республики Беларусь), эти органы были лишены права на законодательную инициативу. Только в 1990 - 1993 гг. таким правом были наделены Контрольная Палата Республики Беларусь, Председатель Комитета государственной безопасности, союзы и ассоциации коммерческих банков. Однако некоторые органы не пользовались предоставленным им правом законодательной инициативы. Среди них областные Советы депутатов, Академия Наук, некоторые общественные организации. По этой причине, а также в связи с необходимостью повышения качества законопроектов, роли парламентских структур круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, существенно уменьшен. В новой Конституции круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, значительно сужен, что отвечает мировой практике.

Опыт свидетельствует, что в других странах правом законодательной инициативы обладает обычно весьма узкий круг органов и лиц. Так, во Франции право законодательной инициативы принадлежит Премьер-министру и членам Парламента, в США - депутатам обеих палат, Италии - правительству, членам Палаты депутатов и Сената, органам и институтам, которые будут наделены таким правом конституционным законом. Таким образом, в парламентарных государствах правом законодательной инициативы обладают как исполнительная власть, так и депутаты.

В президентских республиках исполнительная власть иногда таким правом не обладает. У нее имеются другие, весьма сильные полномочия для воздействия на законодательный процесс. Например, обращение президента с посланиями к парламенту, право вето на принятый закон. Во многих государствах вне зависимости от формы правления повестка дня сессий обычно формируется по инициативе исполнительной власти. В Великобритании она предлагается в тронной речи, подготавливаемой Кабинетом Министров, в США - в президентском послании (Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. - М., 1972. - С. 243).

Активную роль в законодательном процессе во Франции играет Правительство. В соответствии с регламентом из шести дней пять отводится для заседаний, где рассматриваются проекты правительства. Согласно действующим во Франции процедурам Парламент находится в довольно жестких условиях, так как правительство наделено широкими полномочиями относительно обсуждения законопроекта в палатах. Оно может потребовать обсуждения проекта без внесения в него изменений, вправе выступить против всех поправок, предварительно не обсуждавшихся в комиссии, потребовать в любой момент голосования по законопроекту в целом - это значит, поставить перед палатой вопрос о принятии закона в целом либо его отклонении, что исключает постатейное обсуждение и внесение каких-либо поправок и позволяет избежать кромсания текста, сохранить основную его идею (Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. - М., 1977. - С. 95 - 96). Депутаты играют незначительную роль в законотворчестве. Как отмечается в литературе, не более 10 - 15% законов имеют в своей основе предложение французских парламентариев, при этом речь идет обычно о законах, не имеющих большого значения (Крутоголов М.А. Парламент Франции: Организационные и правовые аспекты деятельности / Ред. Урьяс Ю.П., АН СССР. Ин-т гос-ва и права. - М.: Наука, 1988. - С. 192).

Совершенно новым для нас явлением стало закрепление в Конституции народной инициативы: определенное число граждан, обладающих избирательным правом, может внести предложение о принятии закона или даже о внесении изменений или дополнений в Конституцию. Подобное положение свидетельствует о демократичности Основного Закона, о создании реальных возможностей для участия граждан в решении общегосударственных вопросов.

Выше уже обращалось внимание на существование как бы двух уровней права законодательной инициативы:

1) в связи с предложением о принятии обыкновенного законодательного акта;

2) об изменении Конституции.

Конечно, процедура изменения Основного Закона должна быть более сложной, весомой, а круг инициаторов достаточно оптимальным с тем, чтобы обеспечить взвешенный подход уже на стадии постановки самого вопроса об изменении Конституции. Поэтому правильным является сокращение числа субъектов, имеющих право предлагать изменения и дополнения Конституции: такой инициативой обладают Президент, а также не менее 150 тыс. граждан республики, обладающих избирательным правом.

Более жестко подходят к изменению Конституции и в других государствах. Так, во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит только президенту, действующему по предложению премьер-министра, а также членов парламента.

В нашей республике согласно Конституции и сложившейся практике правом законодательной инициативы пользуется каждый депутат. Реализуя его, он нередко исходит из популистских или местнических интересов. Искоренить подобную практику могло бы введение такого правила, согласно которому для внесения законопроекта в Парламент необходима поддержка хотя бы не менее пяти депутатов. Такой подход позволил бы уже на начальной стадии проводить апробацию этих проектов, изучать возможность их положительного рассмотрения в Парламенте. Учитывая, что по Конституции указанным правом пользуется каждый депутат Палаты представителей, можно было бы в Регламенте закрепить указанную норму, которая носила бы рекомендательный характер.

Ограничения могут быть и другого рода. Например, в Великобритании важные вопросы, которые Правительством по различным причинам не могут быть включены в его законодательную программу, иногда решаются посредством инициирования проектов отдельными членами Парламента. Однако "правила процедуры запрещают отдельным членам парламента выдвигать законопроекты, связанные с государственными расходами, и (с 30-х годов) здравый смысл исключает выдвижение крупных спорных вопросов. Такого рода законопроекты обычно касаются моральных аспектов и семейных вопросов, а также социальных реформ, которые могут быть осуществлены вне рамок правительственной политики" (Бромхед П. Эволюция Британской Конституции. - М., 1978. - С. 210). Это разумная практика и ее также следовало рекомендовать придерживаться членам Парламента. Частично эти вопросы уже решены в новой редакции Конституции 1994 г.

В целом индивидуальная законодательная инициатива в развитых демократических государствах проявляется нечасто, обычно она реализуется правительством. Иногда вводятся ограничения на законодательную инициативу по предмету законодательного регулирования. Например, в ирландском Парламенте финансовые законопроекты могут вноситься только депутатами, являющимися членами правительства (Штокало В.А. Законодательный процесс в Ирландии // Вестник Московского университета. Серия II. Право. - 1980/6. - С. 72). Учитывая, что законодательная программа, разрабатываемая правительством, реализуется соответствующим министерством с полного согласия правительства, нельзя не подчеркнуть разумность этого правила. Ведь в данном случае исключается стремление к популистским предложениям, когда, не имея источников для финансирования, предлагаются проекты вроде бы в интересах населения.

Законопроекты, предлагаемые в порядке законодательной инициативы, в парламентарных государствах (Великобритания, Ирландия и другие) подразделяют на правительственные и депутатские билли (См. Бромхед Питер. Указ. работа. - С. 203 - 212; Штокало В.А. Указ. работа. - С. 73; Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. - С. 244).

По признанию английских исследователей, билли, внесенные отдельными депутатами, подвергаются множеству опасностей и только ничтожное их число достигает книги статутов (См. Мишин А.А. Указ. работа. - С. 244).

Аналогичный подход закреплен в новой редакции Конституции. Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства.

Согласно Регламенту Палаты представителей, если в заключении головной комиссии указывается, что внесенный законопроект после принятия может повлечь сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов и этот законопроект внесен не Президентом либо по его поручению - Правительством, то законопроект возвращается Председателем Палаты представителей или его заместителем субъекту права законодательной инициативы, внесшему этот законопроект, для получения согласия Президента на рассмотрение законопроекта в Палате представителей. После получения такого согласия законопроект вносится в Палату представителей в обычном порядке.

В практике работы белорусского парламента также проявилась тенденция к интенсивной законотворческой деятельности исполнительной власти, особенно Главы государства и практически отсутствию самостоятельных законодательных предложений в форме представления конкретных законопроектов у отдельных депутатов.

Проекты законов, предлагаемые государственными и общественными органами, не владеющими правом законодательной инициативы, либо отдельными гражданами, могут быть внесены в Парламент через органы и лиц, которые владеют правом законодательной инициативы.

С принятием Закона "Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь" можно назвать еще одно ограничение в реализации права законодательной инициативы: не допускалось принятие совместных актов органов государственной власти и общественных объединений, поэтому общественное объединение в лице ее республиканского органа, не вправе настаивать на принятии совместного акта.

В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" также предусмотрена возможность принятия (издания) нормативного правового акта несколькими нормотворческими органами, если только Конституцией не предусмотрено иное. При этом согласно ст. 11 этого Закона не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами (должностными лицами), один (одно) из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь исходя из особенностей компетенции этих органов (должностных лиц). Изменение и прекращение действия совместных нормативных правовых актов осуществляются только совместно принявшими (издавшими) их государственными органами (должностными лицами), если иное не предусмотрено названным Законом.

Необходимо обеспечивать сбалансированность правовой системы, исключающей какие-либо противоречия между новым и старым актом. Поэтому мною предлагалось в свое время, чтобы в аналитической справке к проекту указывался перечень нормативных актов, подлежащих корректировке в связи с принимаемым новым законом. Полностью поддерживаю высказанную в юридической литературе идею о введении правила, согласно которому завершение подготовки проекта связывать с разработкой комплекса нормативно-методических материалов и документов для разных субъектов. Во всяком случае, весьма желательно хотя бы в общих чертах представлять себе содержание и готовить "обеспечивающий пакет", другие законы, идущие в русле принимаемого закона, изменение действующих законодательных актов, пересмотр и отмену правительственных и ведомственных актов, издание новых "во исполнение", инструктивно-расчетные документы, научно-методические рекомендации, заключение новых или изменение действующих договоров (соглашений) (Тихомиров Ю.А. Действие закона. - М., 1992. - С. 83 - 84).

Каждая статья, глава, раздел или иная структурная часть проекта ставятся на голосование отдельно. Если по законопроекту не имеется никаких замечаний и предложений, Палата представителей может принять решение о голосовании по законопроекту в целом. Поправки, не принятые комиссией, голосуются при обсуждении соответствующей статьи, главы, раздела, иной структурной части проекта. На голосование ставятся только поправки депутатов Палаты представителей и других субъектов права законодательной инициативы, представленные в письменной форме. Для обоснования поправки слово предоставляется депутату Палаты представителей, субъекту права законодательной инициативы или его представителю.

Каждая поправка обсуждается и голосование по ней проводится отдельно. Вначале ставится на голосование поправка, затем, если решение не принято, - статья в редакции, предложенной комиссией. Если внесено несколько поправок по одной статье проекта, то вначале обсуждается и выносится на голосование та из них, принятие или отклонение которой позволит решить вопрос о других поправках.

После того как проведено голосование по всем статьям, главам, разделам или иным структурным частям проекта, а также по всем поправкам, законопроект ставится на голосование в целом.

Если в процессе второго чтения в законопроект вносились изменения и дополнения, голосование в целом по проекту проводится только после распечатки окончательного текста законопроекта с принятыми поправками. При этом головная комиссия должна сделать заключение об отсутствии в проекте внутренних противоречий. После заслушивания заключения головной комиссии голосование по законопроекту в целом проводится без обсуждения.

Конституцией предусмотрено, что по требованию Президента либо с его согласия - Правительства Палата представителей на своем заседании принимает решение, голосуя в целом за внесенные Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.

Регламентом Палаты представителей, установлено, что такое требование может быть выдвинуто Президентом либо Правительством до рассмотрения законопроекта Палатой представителей или на любом этапе рассмотрения, но до принятия законопроекта в целом во втором чтении.

В результате второго чтения Палатой представителей может быть принято решение о принятии проекта закона либо о его отклонении. Указанное решение оформляется постановлением Палаты представителей.

Статья 100. Любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Законопроект, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией.

Закон считается одобренным Советом Республики, если за него проголосовало большинство от полного состава Совета Республики, либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным - десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе, для преодоления возникших разногласий. Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, Президент либо по его поручению Правительство могут потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение. Закон считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном настоящей статьей, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.

В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Комментарий к статье 100

Законопроект считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

В соответствии с Конституцией проекты программных законов об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республике Беларусь считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Решение о принятии закона по требованию Президента либо по его поручению - Правительства в соответствии с частью пятой ст. 100 Конституции Республики Беларусь (т.е. без участия Совета Республики) считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Если по результатам голосования законопроект не принят Палатой представителей, Палата представителей может принять решение об отклонении законопроекта. Решение об отклонении законопроекта считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей.

В случае принятия такого решения рассмотрение данного законопроекта возможно лишь после его повторного внесения в Палату представителей в порядке реализации права законодательной инициативы. При этом он рассматривается как новый законопроект.

Если решение об отклонении законопроекта не было принято либо если предложение об отклонении законопроекта не вносилось, законопроект направляется на доработку в соответствующую комиссию: о чем делается протокольная запись. Палата представителей может расширить число комиссий для доработки законопроекта или поручить доработать его специальной комиссии. После доработки законопроект рассматривается вновь во втором чтении.

При принятии решения часто требуется выяснить два аспекта: кворум лиц, которые должны присутствовать при голосовании, и непосредственно само число лиц, высказавшихся в пользу того или иного решения.

Хотелось бы отметить, что в недавно принятых конституциях других государств видно стремление придать особое значение некоторым видам законов. Согласно Конституции Эстонии необходимый кворум для заседаний Государственного собрания может устанавливаться его Регламентом, если соответствующий вопрос специально не оговорен в Конституции. В ней закрепляется следующее правило - только большинством членов Государственного собрания могут быть приняты и изменены законы: о гражданстве, о выборах, о референдуме, о регламенте Государственного собрания, о правительстве, о банке, о госбюджете, о государственном контроле и некоторые другие (всего 17 законов). Такой подход, судя по всему, объясняется их важностью для государства и поэтому необходима стабильность при принятии соответствующих решений, что и проявляется в специальной регламентации на конституционном уровне данного вопроса.

Дифференцированный подход закреплен в Конституции Литвы - законы считаются принятыми, если за них проголосовало большинство членов сейма, участвовавших в заседании. Конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало более половины всех депутатов сейма, а изменения в них вносятся большинством голосов не менее 3/5 всех членов сейма. Перечень конституционных законов устанавливается сеймом большинством голосов 3/5 членов сейма.

Особенности работы коллегиальных представительных органов именно в том и проявляются, что они принимают решения путем голосования. Голосование - это тот инструмент, который позволяет выявить коллективное мнение голосующих по поводу содержания принимаемого решения. В правовой сфере оно применяется при принятии правотворческих, правоприменительных решений, а также при формировании выборных органов. От качества правовых норм, определяющих процедуру голосования, зависит его результат, а в конечном итоге и эффективность правового регулирования. Более того, здесь могут быть проблемы, связанные с определением законности принятых решений.

Каждое заседание палат Парламента Республики Беларусь начинается с определения их правомочности.

Голосование по проектам законов открытое. Важно соблюсти требования кворума заседания и набрать необходимое число голосов, а также обеспечить свободу волеизъявления. За рубежом известны следующие формы голосования: путем вставания со своих мест, "голосование ногами", выход парламентариев в различные комнаты.

Конституцией установлена обязанность Парламента рассмотреть проекты законов в срочном порядке. В соответствии со ст. 99 Конституции Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить в Палату представителей предложения об объявлении рассмотрения проекта закона срочным.

Палата представителей должна рассмотреть такой законопроект в течение десяти дней со дня его внесения на рассмотрение.

При получении проекта закона для рассмотрения в срочном порядке Председатель Палаты представителей, а в его отсутствие заместитель назначают головную комиссию, определяют конкретные сокращенные сроки для подготовки и рассмотрения проекта, меры по ускорению этого процесса.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона для рассмотрения в срочном порядке должен быть доведен до сведения депутатов Палаты представителей не позднее чем за два дня, а предложения и замечания депутатов Палаты представителей направляются в головную комиссию не позднее чем за сутки до рассмотрения.

Законопроекты для срочного рассмотрения дорабатываются, вносятся и обсуждаются на сессии Палаты представителей в порядке, установленном Регламентом для всех законопроектов.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более 20 дней, если иное не предусмотрено Конституцией (при объявлении проекта закона срочным он должен быть рассмотрен Советом Республики в течение 10 дней со дня внесения его на рассмотрение).

Вместе с принятым Палатой представителей законопроектом в Совет Республики направляются и все материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Палату представителей, а также постановление Палаты представителей по принятому законопроекту, стенографический отчет (стенограмма) заседания Палаты представителей, поправки, отклоненные в ходе доработки законопроекта, тексты неучтенных замечаний и предложений, заключения экспертов, специалистов и экспертно-правового управления Секретариата Палаты представителей по данному законопроекту, мнения заинтересованных государственных органов и должностных лиц, первоначальный текст законопроекта, представленный субъектом права законодательной инициативы.

К законопроекту, следствием принятия которого может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, в обязательном порядке прилагается документ, подтверждающий согласие Президента Республики Беларусь либо по его поручению Правительства на внесение этого законопроекта. Отсутствие вышеуказанного документа является основанием для отклонения законопроекта Советом Республики.

В соответствии с Регламентом Совета Республики срок, в течение которого Совет Республики рассматривает поступивший из Палаты представителей законопроект, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого законопроекта в Секретариате Совета Республики.

Если последний день срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день.

Поступивший из Палаты представителей законопроект регистрируется в Секретариате Совета Республики и передается Председателю Совета Республики, который определяет одну или несколько постоянных комиссий, на рассмотрение которых передается поступивший законопроект. При этом устанавливается срок рассмотрения законопроекта и определяется комиссия, ответственная за его рассмотрение.

В течение пяти дней с момента регистрации поступивший из Палаты представителей законопроект с прилагаемыми к нему документами и материалами направляется всем членам Совета Республики. При наличии замечаний и предложений по законопроекту члены Совета Республики направляют их в комиссию, ответственную за рассмотрение данного законопроекта.

Постоянные комиссии, которым передан законопроект на рассмотрение, обсуждают его на своих заседаниях и принимают по нему заключения, которые направляются в постоянную комиссию, ответственную за рассмотрение этого законопроекта. Она обобщает направленные ей заключения, замечания и предложения по законопроекту и дает по нему заключение.

Рассмотрение постоянной комиссией законопроекта, принятого Палатой представителей, осуществляется открыто. На заседания комиссии могут приглашаться инициатор законопроекта или его представитель, ученые и специалисты в качестве экспертов, а также представители средств массовой информации. Заключение по рассматриваемому законопроекту принимается путем открытого голосования большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.

В заключении постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение принятого Палатой представителей законопроекта, дается оценка рассматриваемого законопроекта и принимается одно из следующих решений: рекомендовать Совету Республики одобрить принятый Палатой представителей законопроект; рекомендовать Совету Республики отклонить принятый Палатой представителей законопроект, изложив в заключении мотивы, по которым постоянная комиссия считает необходимым его отклонение.

Заключение постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение законопроекта, принятого Палатой представителей, представляется Совету Республики.

Если постоянная комиссия, ответственная за рассмотрение законопроекта, предлагает Совету Республики одобрить законопроект, принятый Палатой представителей, без обсуждения, Совет Республики большинством голосов от присутствующих на заседании членов Совета Республики принимает решение о проведении голосования по одобрению законопроекта без обсуждения. В случае, когда предложение комиссии не набирает необходимого количества голосов, а также во всех остальных случаях после оглашения заключения постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение законопроекта, Совет Республики проводит обсуждение законопроекта.

Порядок обсуждения законопроекта определяется Советом Республики.

По результатам рассмотрения принятого Палатой представителей законопроекта председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении законопроекта Советом Республики. В случае недостаточной подготовленности к рассмотрению законопроекта Совет Республики вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Совета Республики. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении законопроекта.

Постановление Совета Республики об одобрении законопроекта принимается большинством голосов от полного состава Совета Республики, если иное не предусмотрено Конституцией.

Постановления Совета Республики об одобрении законопроектов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, актов о толковании Конституции, а также законопроектов об основных направлениях внутренней и внешней политики, о военной доктрине считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее 2/3 полного состава Совета Республики.

Решение об одобрении или отклонении принятого Палатой представителей законопроекта должно быть принято до истечения сроков, предусмотренных Конституцией.

Если законопроект не был рассмотрен Советом Республики в установленные Конституцией сроки, то он считается одобренным и направляется Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законопроект считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Республики. Решение об отклонении законопроекта оформляется постановлением Совета Республики.

В постановлении Совета Республики об отклонении законопроекта могут содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного законопроекта, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Республики и Палатой представителей, а также предложение о создании на паритетной основе согласительной комиссии для выработки согласованного текста законопроекта.

Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Постановление Совета Республики об отклонении принятого Палатой представителей законопроекта вместе с этим законопроектом либо постановление Совета Республики об одобрении принятого Палатой представителей законопроекта в пятидневный срок направляются в Палату представителей.

Если при повторном рассмотрении Палатой представителей законопроекта, отклоненного Советом Республики, Палата представителей принимает его с учетом всех предложений Совета Республики, соответствующая постоянная комиссия Совета Республики подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Совета Республики принятого Палатой представителей законопроекта.

Если при повторном обсуждении законопроекта, отклоненного Советом Республики, Палата представителей приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Республики либо содержащей какие-либо изъятия или новые предложения по отношению к ранее принятой редакции, законопроект рассматривается Советом Республики как вновь принятый.

Принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики закон вместе с постановлением Совета Республики в десятидневный срок представляется Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики либо принятый в соответствии с Конституцией только Палатой представителей, представляется в десятидневный срок на подпись Президенту Республики Беларусь. Удостоверить аутентичность принятого Палатой представителей и одобренного Советом Республики закона, направляемого Президенту на подпись, возложено на Председателя Совета Республики.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента в срок не позднее 30 дней.

Совет Палаты представителей направляет текст закона, возвращенного Президентом с возражениями, в головную комиссию по законопроекту для заключения и устанавливает срок для внесения законопроекта для рассмотрения Палатой представителей. Головная комиссия организует работу по законопроекту в порядке, предусмотренном Регламентом для всех законопроектов.

Возражения Президента Республики Беларусь рассматриваются в комиссии, являющейся головной по законопроекту. Комиссия готовит заключение по возражениям и вносит его в Совет Палаты представителей. В заключении комиссии должно быть одно из предложений:

согласиться с возражениями Президента Республики Беларусь и направить возвращенный им закон на доработку;

внести возвращенный закон на рассмотрение Палаты представителей для преодоления возражений Президента Республики Беларусь.

Совет Палаты представителей рассматривает заключение комиссии и принимает решение о доработке закона и определяет головную комиссию или принимает решение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о повторном рассмотрении закона Палатой представителей.

Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке.

После доработки возвращенного Президентом Республики Беларусь закона комиссия вносит в Совет Палаты представителей предложение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о рассмотрении законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении законопроекта в Палате представителей на голосовании ставятся лишь те положения, в которые в процессе доработки были внесены изменения. Затем проводится голосование по законопроекту в целом.

Если закон рассматривается Палатой представителей для преодоления возражений Президента, голосование проводится по закону в целом. В этом случае изменение и дополнение закона не допускается.

Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики.

В случае, если возражения Президента не были преодолены, закон направляется на доработку или отклоняется.

В таком же порядке Палатой представителей рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Если на одобрение Совета Республики Палатой представителей направлен закон, возвращенный Президентом со своими возражениями в Палату представителей, Совет Республики должен рассмотреть его повторно не позднее 20 дней. Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке.

Вместе с текстом закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь с его возражениями и повторно рассмотренного Палатой представителей, на имя Председателя Совета Республики направляются также постановление Палаты представителей о повторном рассмотрении закона, возражения Президента Республики Беларусь, стенографический отчет (стенограмма) заседания Палаты представителей на возражения Президента Республики Беларусь, заключение постоянной комиссии Палаты представителей на возражения Президента Республики Беларусь.

Постоянная комиссия Совета Республики, которая ранее давала заключение по закону, возвращенному Президентом Республики Беларусь, рассматривает замечания Президента и текст закона, принятого Палатой представителей при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему заключение.

Повторное заключение готовится постоянной комиссией в порядке, установленном Регламентом.

По получении заключения постоянной комиссии Председатель Совета Республики вносит предложение о включении в повестку дня заседания Совета Республики вопроса о повторном рассмотрении закона.

При повторном рассмотрении закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь и принятого Палатой представителей в ранее принятой редакции, Совет Республики вправе: не открывая обсуждения, поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции; открыть обсуждение по закону.

По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Республики обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой Палатой представителей редакции.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Совета Республики.

Если при повторном рассмотрении закона за его одобрение проголосовало менее 2/3 от полного состава Совета Республики, закон считается отклоненным Советом Республики.

Решение Совета Республики об отклонении или одобрении закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь и принятого Палатой представителей в ранее принятой редакции, оформляется постановлением Совета Республики.

Закон, одобренный Советом Республики, вместе с постановлением Совета Республики об одобрении закона в пятидневный срок направляются Председателем Совета Республики на подпись Президенту Республики Беларусь.

В таком же порядке Совет Республики рассматривает возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращены для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Если при повторном рассмотрении Палатой представителей закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь, он принят в новой редакции, то законопроект рассматривается Советом Республики как вновь принятый.

Статья 101. Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Комментарий к статье 101

Практика делегирования Парламентом своих полномочий другим органам государственной власти не является новой. Она широко распространена за рубежом (во Франции, Испании, Германии), а также имела место ранее и в нашей правотворческой деятельности. Высший представительный орган, каковым по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся Верховный Совет Республики Беларусь, в определенных случаях своими решениями делегировал правотворческие функции иным органам. Наиболее часто такими полномочиями ранее наделялись Президиум Верховного Совета, Совет Министров и значительно реже - иные органы.

Полномочия иным органам могли передаваться как путем установления специальных условий, так и путем предоставления полномочий общего характера.

Одним из первых актов Верховного совета 12-го созыва, которым последний делегировал часть своих прав Президиуму Верховного Совета, было постановление от 15 февраля 1991 г. "О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере регулирования земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь". Этим постановлением предусмотренные Кодексом о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также по разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Однако прежде непосредственно в указанный Кодекс Законом от 15 февраля 1991 г. были внесены изменения, позволявшие местным Советам депутатов передавать указанные полномочия своим исполнительным органам. Подобное решение означало возложение на Президиум несвойственных функций по решению вопросов оперативного характера.

Одним из постановлений Верховный Совет поручил Совету Министров утвердить порядок купли-продажи квартир (домов), предусмотрев в постановлении концепцию соответствующего решения Правительства и тем самым определив рамки его действий. В то же время Парламент ограничил и себя, приняв акт-рамку, где предусмотрены лишь самые принципиальные моменты, детали же отдал на решение исполнительного органа.

Другим постановлением, о формировании валютных фондов, в 1992 г. Верховный Совет предоставил Правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. тем самым предоставил Совету Министров право корректировать решение Парламента. Эта же практика продолжалась и в последующее время, когда исполнительной власти делегировались те или иные права.

В законодательстве ранее не определялись требования к формам актов, которыми могли быть делегированы правотворческие полномочия высшего представительного органа государственной власти. В одних случаях это осуществлялось законами, в других - постановлениями Верховного Совета.

Инициатива в подготовке проекта акта, которым делегируются определенные полномочия тому или иному органу, могла исходить от различных субъектов - Совета Министров, постоянных комиссий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, депутатов и др.

Необходимость в подготовке и принятии подобных актов обуславливалась различными причинами. Как правило, Верховный Совет постоянно проводил свои заседания лишь в определенный период, так как депутаты совмещали свои обязанности с выполнением иной работы. Поэтому для оперативного решения соответствующих вопросов в период между сессиями и наделялся тот или иной орган соответствующими правами. Чаще всего это касалось Президиума Верховного Совета. Только с мая 1990 г. Верховный Совет дал ему десятки поручений, в том числе относительно принятия соответствующих указов и постановлений.

Не всегда подобное делегирование полномочий иным органам было хорошо обоснованным и продуманным. Это наиболее наглядно проявилось в наделении местных Советов правом решать некоторые вопросы административной ответственности. Ситуацию в этой сфере иначе как хаосом нельзя было назвать. Появилась законность минская, брестская и т.п. Кроме того, Верховный Совет, делегировав эти права местным Советам, сам стал вносить коррективы в редакции тех статей Кодекса об административных правонарушениях, где изменены санкции по решению местных органов власти. Применять подобного рода нормы было практически невозможно. При этом нарушалось требование ст. 22 Конституции о равенстве всех перед законом. Закон от 25 ноября 1992 г. в части наделения местных Советов правом усиливать административную ответственность справедливо был признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции.

Другая причина в делегировании полномочий - это стремление соответствующего органа получить хотя бы на определенный период дополнительные права.

В государствах с различными формами правления могут быть различные обстоятельства, обуславливающие делегирование полномочий. Так, относительно австралийской правовой системы, где существует парламентарная форма правления, называются следующие причины делегирования законодательства:

1) возрастающая роль современного общества и связанного с ней роста бюрократии;

2) нехватка парламентского времени (министры являются членами парламента) для рассмотрения всех вопросов;

3) она тесно связана со второй и состоит в том, что, издавая закон, парламент может одобрить концепцию контроля в соответствующей области; не имея достаточных материалов для детальной регламентации, выгоднее самому издать нормативный акт на основе переданного полномочия, чем зависеть от издания специального закона.

Институт делегированного законодательства имеет свои преимущества и недостатки. Как отмечают некоторые юристы, огромным преимуществом является его величайшая гибкость: подзаконный акт всегда легче изменить, чем закон; кроме того, обеспечивается экономия парламентского времени, а также времени тех, кто связан с его деятельностью, краткость закона; законодательные полномочия передаются в руки специалистов в данной области; когда же передаются полномочия местному органу, то на первое место выходит знание местных условий, что более важно, чем абстрактный подход к решению проблемы, кроме того, более полно реализуется право на самоуправление. Однако имеются и недостатки. Наиболее существенным является ограничение функции парламента в законодательной области, причем многие важные вопросы хотя и передаются специалистам, но они не несут ответственности перед избирателями, т.е. ослабляется деятельность парламента - представительного органа - и усиливаются полномочия административных органов, для которых более характерны бюрократические решения и отсутствие эффективного контроля. В некоторых государствах именно эти причины привели к созданию в ряде штатов служб омбудсменов. Определенные проблемы возникают и в связи с поиском норм делегированного законодательства, к сожалению, они не всегда надлежащим образом доводятся до всеобщего сведения; полностью не обеспечивается своевременное обновление или даже отмена устаревших подзаконных актов.

В странах ближнего зарубежья парламенты также нередко передавали на решение других органов важнейшие вопросы государственной жизни. Например, Законом Украины от 21 ноября 1992 г. Кабинету Министров Украины для реализации полномочий, дополнительно переданных ему, было разрешено принимать декреты, имеющие силу закона. Особенностью этих актов являлось то, что они должны были передаваться в день подписания Премьер-министром Украины в Верховный Совет и вступали в силу, если в течение 10 дней Верховный Совет не наложил на них вето, но не ранее дня опубликования. Кроме того, декреты могли приостанавливать действие законодательных актов в целом или в отдельных частях, что предусматривалось непосредственно в декрете. По истечении срока действия закона, которым Правительству были даны дополнительные полномочия, декреты могли быть изменены или отменены только законом.

В Конституции от 15 марта 1994 г. не предусматривалось право одного органа передавать полномочия другому. Поэтому вопрос о делегировании прав мог быть решен либо в Конституции, либо в законе - в зависимости от того, где эти права (делегируемые) закреплены, и какова природа этих прав.

В практике работы Верховного Совета была попытка внесения изменений в Конституцию, в соответствии с которыми возможно было бы делегирование полномочий Парламента Правительству. Так, Правительством неоднократно в 1991 - 1992 гг. предлагалось ст. 97 Конституции 1978 г. после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: "Верховный Совет Республики Беларусь вправе на определенный срок передать отдельные свои полномочия, предусмотренные настоящей статьей, Совету Министров Республики Беларусь". Относительно данного проекта автором данного комментария были высказаны возражения. Подобная формулировка позволяла передать любое полномочие Парламента Правительству, например, даже принятие или изменение Конституции. Закрепление данного права могло привести к тому, что Парламент простым большинством голосов передавал бы свои конституционные полномочия Правительству, а это недопустимо. Поэтому автором предлагалось, по крайней мере, определить, какие конкретно полномочия могут быть делегированы Правительству, а также предусмотреть, что они могут быть переданы квалифицированным большинством голосов депутатов. Отметим, что до рассмотрения указанного вопроса о корректировке Конституции Верховный Совет 27 июня 1991 г. принял Закон, которым предоставил Совету Министров дополнительные полномочия на 1991 - 1992 гг. Его отдельные положения противоречили Конституции и поэтому не применялись. И лишь в последние дни действия прежней Конституции, 22 февраля 1994 г., Правительству удалось провести в Верховном Совете принятие закона по соответствующему изменению Конституции, чтобы в полной мере реализовывать положение Закона от 27 июня 1991 г. (Кстати, сам факт внесения корректировок в "старую" Конституцию свидетельствовал о том, что парламентское большинство не было уверено в успешном принятии новой Конституции 15 марта 1994 г.).

В новом Основном Законе от 15 марта 1994 г. не было формулировок, где содержалось бы указание на "исключительность" прав того или иного органа, как, например, в ст. 97 Конституции 1978 г. В Конституции, когда шла речь о компетенции Верховного совета, Президента, Правительства, перечислялись их права (ст.ст. 83, 100 и 106), когда же говорилось о полномочиях местных Советов, то уже закреплялась их исключительная компетенция, т.е. тем самым подчеркивалось, что никто, кроме них, не мог решать эти вопросы (ст. 120). Во второй части ст. 100 Конституции отмечалось, что Президент не вправе делегировать каким-либо органам и должностным лицам свои полномочия как Главы государства. Тем самым можно было предположить, что Парламент вправе делегировать некоторые свои полномочия другим органам и лицам. Делегируя свои полномочия, он вправе был осуществлять контроль за точным выполнением своего решения. Подчеркнем, что согласно закону о Верховном Совете (ст. 21) любой закон не мог быть изменен или отменен иначе как путем принятия закона или внесения изменений и дополнений в действующий.

Новая редакция Конституции 1994 г. существенно изменила правовой статус многих государственных органов: Президента, Парламента, Правительства, министерств, ведомств, местных Советов депутатов и др. Появились новые государственные структуры, внедрена новая система сдержек и противовесов в отношениях разделения властей и их взаимодействия. Конституция Республики Беларусь (ст. 101) предусматривает право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В этой связи следует иметь в виду, что такой закон может быть принят: во-первых, только с участием двух палат (здесь не могут действовать, на мой взгляд, нормы частей четвертой и пятой ст. 100 Конституции, позволяющие в определенных случаях принимать законы одной палатой - Палатой представителей); во-вторых, предложение о наделении законодательными полномочиями должно исходить только от Президента.

Такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

В ст. 97 Конституции закреплены основные правомочия Палаты представителей. Помимо рассмотренных, эта палата дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра; одобряет или отклоняет программу деятельности Правительства, с которой выступает Премьер-министр; рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству; выражает вотум недоверия Правительству, а также отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей. Некоторые из этих полномочий рассмотрены в других главах.

Палата представителей может принимать решения по иным вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Статья 102. Депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений и осуществлении своих полномочий. Это не относится к обвинению их в клевете и оскорблении.

В течение срока своих полномочий депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы лишь с предварительного согласия соответствующей палаты, за исключением совершения государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления.

Уголовное дело в отношении депутата Палаты представителей или члена Совета Республики рассматривается Верховным Судом.

Комментарий к статье 102

Важнейшей гарантией нормальной деятельности парламентариев является обладание ими неприкосновенностью, т.е. парламентским иммунитетом, что практически позволяет исключить уголовное преследование депутатов (членов Парламента) под надуманным предлогом.

Именно поэтому в части первой ст. 102 Конституции закрепляется принцип неприкосновенности членов представительного и законодательного органа - депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики. Однако следует иметь в виду, что член парламента не несет ответственности в связи с публичным выражением им своего мнения при обсуждении или внесении проектов законов, иных вопросов, голосовании, т.е. при осуществлении им своих полномочий. В этом смысле можно говорить о парламентском индемнитете.

В целях исключения злоупотребления своими полномочиями депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики не обладают неприкосновенностью, если они обвиняются в клевете или оскорблении, в том числе, можно сделать вывод, это касается и случаев клеветы и оскорбления при осуществлении депутатских полномочий.

Ответственность за клевету или оскорбления - это дела частного обвинения.

В административном и уголовном законодательстве предусмотрена ответственность за клевету и оскорбление. Так, согласно ст. 156-2 КоАП за клевету, то есть распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений, возможно наложение штрафа в размере до трех минимальных заработных плат (в настоящее время исчисление штрафа осуществляется в соответствующем количестве базовых величин) или наказание в виде исправительных работ на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка. За оскорбление, то есть умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме, предусмотрено наложение штрафа в размере до двух минимальных заработных плат (ст. 156-3 КоАП).

Соответствующая ответственность установлена и в уголовном праве. Так, за клевету, то есть распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений, совершенное в течение года после наложения мер административного взыскания за клевету либо оскорбление, предусмотрена ответственность в виде общественных работ, или штрафа, или исправительных работ на срок до одного года, или ареста на срок до трех месяцев, или ограничения свободы на срок до двух лет. Клевета, содержащаяся в публичном выступлении, либо в печатном или публично демонстрирующемся произведении, либо в средствах массовой информации, либо соединенная с обвинением в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или арестом на срок до шести месяцев, или ограничением свободы на срок до трех лет (ст. 188 УК). Оскорбление, то есть умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме, совершенное в течение года после наложения мер административного взыскания за оскорбление или клевету, наказывается общественными работами, или штрафом, или исправительными работами на срок до одного года, или ограничением свободы на срок до двух лет. Оскорбление, нанесенное в публичном выступлении, либо в печатном или публично демонстрирующемся произведении, либо в средствах массовой информации, наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или арестом на срок до трех месяцев, или ограничением свободы на срок до трех лет (ст. 189 УК).

В действующем законодательстве Республики Беларусь предусмотрена ответственность за посягательство на честь и достоинство человека. Так, согласно ст. 7 ГК гражданин или юридическое лицо вправе потребовать по суду опровержения порочащих их честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если не соответствующие действительности и порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина или юридического лица сведения распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации. В случае, если не соответствующие действительности, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина сведения содержатся в документе, исходящем от юридического лица, такой документ подлежит замене. Порядок опровержения порочащих сведений в иных случаях устанавливается судом.

В целях усиления парламентского контроля при решении вопроса об ответственности депутатов Палаты представителей (членов Совета Республики) предусмотрено, что в течение срока своих полномочий они могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы (например, подвергнуты приводу, задержаны) лишь с предварительного согласия соответствующей палаты. Исключение - совершение государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления.

Понятие государственной измены, и также иного тяжкого преступления даны в ст.ст. 12, 356 УК.

В целях обеспечения объективного и квалифицированного судебного разбирательства в отношении членов Парламента предусмотрено рассмотрение уголовных дел Верховным Судом. Однако одним из недостатков этого является отсутствие права на кассационную жалобу в связи с рассмотрением дела в Верховном Суде.

Соответствующая ответственность установлена за оскорбление Президента или клевету в отношении него (см. комментарий к ст. 79).

Статья 103. Заседания палат являются открытыми. Палаты, если этого требуют интересы государства, могут принять решение о проведении закрытого заседания большинством голосов от их полного состава. Во время заседаний, в том числе и закрытых, Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства могут выступать вне очереди записавшихся для выступления столько раз, сколько они этого потребуют.

Одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом. Запрос должен быть включен в повестку дня палаты. Ответ на запрос надлежит дать в течение двадцати сессионных дней в порядке, установленном палатой Парламента.

Заседание палаты считается правомочным при условии, что на нем присутствует не менее двух третей депутатов Палаты представителей или членов Совета Республики от полного состава палаты.

Голосование в Палате представителей и Совете Республики открытое и осуществляется лично депутатом, членом Совета Республики путем подачи голоса "за" или "против". Тайное голосование проводится только при решении кадровых вопросов.

Комментарий к статье 103

Одной из основных форм сессионной работы палат Парламента являются заседания палат, т.е. совместное обсуждение и принятие всеми депутатами Палаты представителей либо членами Совета Республики решений.

Обычно заседания палат открытые. В этих целях предусматривается порядок освещения работы палат в средствах массовой информации, а также участие более широкого круга лиц. Лишь в интересах государства большинством голосов от полного состава может быть принято решение о проведении закрытого голосования, т.е. участии в нем лишь парламентариев, а также некоторых должностных лиц. В соответствии с Конституцией в заседаниях, в том числе и закрытых, могут участвовать Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства.

Регламенты палат Парламента определяют круг лиц, которые, кроме тех, что указаны в Конституции, могут участвовать в заседаниях. Так, в заседаниях Палаты представителей, в том числе закрытых, имеют право присутствовать не только Президент Республики Беларусь и его полномочные представители, Премьер-министр Республики Беларусь, члены Правительства, но и Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Хозяйственного Суда, Председатель Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Генеральный прокурор, Председатель Правления Национального банка.

С согласия Председателя Палаты представителей или его заместителя на заседаниях Палаты представителей могут присутствовать приглашенные: представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам и иным вопросам. Работники Секретариата Палаты представителей могут участвовать в открытых заседаниях Палаты представителей при рассмотрении вопросов, относящихся к компетенции комиссий или иных органов, деятельность которых они обеспечивают.

Приглашенные для участия в заседании Палаты представителей вправе с разрешения председательствующего участвовать в обсуждении, задавать вопросы, давать справки, передавать в секретариат сессии тексты своих выступлений и другие материалы.

На заседаниях Палаты представителей, за исключением закрытых, без специального приглашения вправе присутствовать представители средств массовой информации, аккредитованные в Палате представителей.

Представители средств массовой информации и приглашенные не имеют права вмешиваться в работу Палаты представителей, обязаны воздерживаться от проявления одобрения или неодобрения, соблюдать порядок. Приглашенные, нарушающие Регламент, могут быть удалены председательствующим из зала заседаний.

Для приглашенных и представителей средств массовой информации, аккредитованных в Палате представителей, отводятся специальные места в зале заседаний.

В Совете Республики персональный состав приглашенных на закрытое заседание определяет Председатель Совета Республики (часть первая ст. 105 Регламента). При этом ограничения не могут, на наш взгляд, касаться тех лиц, которые указаны непосредственно в комментируемой статье Конституции и ст. 106 Регламента Совета Республики, который также обязателен для его Председателя.

Материалы закрытого заседания, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, можно использовать членам палат Парламента только для деятельности непосредственно в палате. Неприемлемо давать интервью о сути закрытого заседания и вопросах, которые были предметом обсуждения.

Новым в Конституции является то, что одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства. Весьма детально этот вопрос решен в Регламенте Палаты представителей.

Срок проведения такого заседания устанавливается в повестке дня сессии. Решение о проведении совместного заседания для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики принимается в порядке, установленном Регламентом.

Вопросы для направления их Правительству депутаты Палаты представителей подают письменно в Секретариат Палаты представителей не позднее чем за семь дней до начала заседания. Вопросы должны состоять из кратких запросов на информацию или решения по вопросам, которые входят в компетенцию Правительства. Список вопросов, на которые предусматривается получить ответы, их очередность утверждаются Председателем Палаты представителей или его заместителем и передаются до начала заседания депутатам Палаты представителей. Приглашения членам Правительства с перечнем вопросов направляются не позднее чем за пять дней до дня проведения заседания.

Депутату Палаты представителей, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа члена Правительства предоставляется возможность задать ему один уточняющий устный вопрос и выступить не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса.

В случае, если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Палаты представителей, он вправе дать письменный ответ на заданные вопросы, который доводится до сведения депутатов Палаты представителей Председателем Палаты представителей или его заместителем. Если депутат Палаты представителей, задавший вопрос, не удовлетворен письменным ответом, он имеет право повторно обратиться с вопросом к Правительству в порядке, предусмотренном Регламентом.

При наличии времени депутаты Палаты представителей могут задавать и другие вопросы в письменной и устной форме участвующим в заседании членам Правительства.

Одной из форм осуществления членами палат Парламента контрольной функции является запрос. При этом следует различать запросы, обращения и предложения парламентариев. Согласно ст. 16 Закона "О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь" запрос депутата Палаты представителей, члена Совета Республики - вносимое депутатом Палаты представителей на сессии Палаты представителей, членом Совета Республики на сессии Совета Республики в письменной форме предложение дать официальное разъяснение или изложить позицию по интересующим их вопросам, отнесенным к компетенции государственных органов или должностных лиц.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом, по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.

Запрос должен быть включен в повестку дня палаты и при необходимости обсужден. Палата принимает в установленном порядке решение о направлении запроса соответствующему должностному лицу, к которому он обращен.

Должностное лицо, к которому обращен запрос, обязано в течение двадцати сессионных дней дать ответ на запрос.

Письменный ответ на запрос оглашается на сессии палаты. Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе дать оценку ответу должностного лица на их запрос. По результатам обсуждения запроса и ответа на него может быть принято постановление палаты.

Запрос, ответ на него и постановление палаты Парламента, принятое по результатам его рассмотрения, подлежат официальному опубликованию.

Лица, к которым обращен запрос, несут установленную законодательством ответственность за своевременность рассмотрения запроса, полноту и достоверность представленной информации.

Обращение депутата Палаты представителей, члена Совета Республики - изложенное в письменной форме предложение к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, учреждений, организаций и предприятий о представлении информации и разъяснений по вопросам, относящимся к компетенции государственного органа, учреждения, организации, предприятия или должностного лица.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, к руководителям учреждений, организаций и предприятий независимо от форм собственности и подчинения (далее - предприятие), иным должностным лицам по вопросам, связанным с их парламентской деятельностью, и принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, другие государственные органы, органы общественных объединений, а также руководители учреждений, организаций и предприятий, иные должностные лица, к которым обращаются депутат Палаты представителей, член Совета Республики по вопросам, входящим в их компетенцию, обязаны дать ответ на их обращение в устной или по их требованию в письменной форме безотлагательно, а при необходимости дополнительного изучения или проверки фактов - не позднее чем в месячный срок.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики имеют право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных ими в обращении вопросов. Должностное лицо, организующее это рассмотрение, обязано известить их о времени и месте рассмотрения обращения заблаговременно, но не позднее чем за три дня.

Если депутат Палаты представителей, член Совета Республики не удовлетворены ответом на свое обращение, они вправе сделать запрос в соответствии с вышеназванным законом.

Лица, которым адресовано обращение депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, несут установленную законодательством ответственность за своевременность, полноту и достоверность представленной по обращению информации.

Предложения и замечания депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, высказанные ими на сессиях Палаты представителей, Совета Республики или переданные в письменной форме председательствующему на заседании, рассматриваются соответственно Палатой представителей, Советом Республики, их постоянными комиссиями и иными органами либо направляются на рассмотрение соответствующим государственным органам и должностным лицам.

Государственные органы, а также должностные лица, которым направлены предложения и замечания, внесенные на сессии Палаты представителей или Совета Республики, не позднее чем в месячный срок рассматривают эти предложения и замечания и о результатах сообщают в письменной форме непосредственно депутату Палаты представителей, члену Совета Республики либо председателю соответствующей палаты или Совету Палаты представителей, Президиуму Совета Республики.

Таким образом, для депутатского запроса (в отличие от обращений и предложений) характерно:

1) обращение к государственным органам, должностным лицам осуществляется на сессии палат (точнее было бы указать - на заседании палат);

2) это выраженное в письменной форме предложение государственным органам или должностным лицам дать официальное разъяснение или изложить позицию;

3) запрос должен быть включен в повестку дня палаты, т.е. необходимо принятие соответствующего решения (в отличие от прежнего порядка это принципиальное новшество; законодатель поступил совершенно справедливо, придав запросу особую значимость);

4) ответ должен быть дан в течение двадцати сессионных дней;

5) запрос, ответ на него и постановление палаты официального публикуются.

В новой редакции Конституции принципиально решен вопрос о голосовании: оно, как правило, открытое и только по кадровым вопросам проводится тайное голосование. Голосуют члены палат парламента только "за" или "против", воздержавшихся, как это было ранее, быть не может.

За рубежом известны и другие формы голосования: путем вставания со своих мест, голосование "ногами", выход парламентариев в различные комнаты.

Порядок голосования и порядок принятия решения детально предусмотрен в регламентах палат. Так, согласно Регламенту Палаты представителей голосование по вопросам, рассматриваемым Палатой представителей, может осуществляться с использованием электронной системы голосования или без использования электронной системы голосования (поднятием рук или бюллетенями для голосования). Способ голосования определяется решением Палаты представителей, если иное не установлено Регламентом.

Палата представителей может принять решение о проведении поименного голосования. На практике результаты поименного голосования используются прессой для доведения до сведения избирателей позиции депутата по данному вопросу. Естественно, что его результаты могут использоваться для обсуждения внутри фракций и т.п.

Следовало бы закрепить правило об обязательном опубликовании результатов поименного голосования. При этом желательно указывать, кто явился инициатором его проведения. Это будет способствовать более взвешенному подходу к предъявлению такого требования, т.к. избиратели смогут также оценить, заслуживал ли данный вопрос более усложненной процедуры голосования.

До начала голосования председательствующий объявляет предложения, ставящиеся на голосование, их формулировки, доводит до депутатов Палаты представителей информацию о том, каким числом голосов может быть принято решение.

При объявлении председательствующим голосования никто, кроме него, не вправе прервать голосование.

При проведении голосования без использования электронной системы путем поднятия рук подсчет голосов производится Счетной комиссией Палаты представителей.

При наличии нескольких вариантов решения вопроса, рассматриваемого Палатой представителей, голосование проводится по всем вариантам решения. Если какой-либо вариант решения набрал необходимое число голосов, голосование по другим вариантам не проводится.

В случае, когда ни один из вариантов решения не набрал необходимого числа голосов, голосование проводится по двум вариантам решения, получившим наибольшее число голосов депутатов Палаты представителей.

Если при голосовании по двум вариантам ни один из них не набрал требуемого числа голосов, решение считается не принятым, и вопрос направляется в головную комиссию для доработки.

При выявлении ошибок в порядке и технике проведения голосования по решению Палаты представителей проводится повторное голосование.

По окончании голосования председательствующий объявляет результаты голосования. Результаты голосования включаются в стенографический отчет заседания Палаты представителей.

По решению Палаты представителей результаты поименного голосования могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Тайное голосование проводится только с использованием бюллетеней.

Бюллетени изготавливаются под контролем Счетной комиссии по установленной ею форме в количестве, равном числу депутатов Палаты представителей. Бюллетени для тайного голосования должны содержать необходимую для голосования информацию. Неполученные бюллетени прошиваются, опечатываются и прилагаются к протоколу.

Счетная комиссия обязана создать условия для сохранения тайны подачи голосов.

Решение Палаты представителей, принятое тайным голосованием, может быть отменено или изменено только тайным голосованием.

При тайном голосовании каждому депутату Палаты представителей выдается один бюллетень для голосования по составу избираемого органа или кандидатурам должностного лица.

Бюллетени для тайного голосования выдаются депутатам Палаты представителей под расписку членами Счетной комиссии в соответствии со списком депутатов Палаты представителей по предъявлении ими удостоверения депутата Палаты представителей или иного документа, удостоверяющего его личность. После получения бюллетеня депутат Палаты представителей проходит в кабину для голосования.

Депутаты Палаты представителей, являющиеся членами Счетной комиссии и выдвинутые кандидатами в состав избираемых органов или кандидатами на определенные должности, на период голосования по их кандидатурам приостанавливают свою деятельность в Счетной комиссии.

Заполнение бюллетеней проводится депутатом Палаты представителей в кабине для тайного голосования путем зачеркивания в бюллетене фамилии кандидата, против которого он голосует, а в бюллетене по единственной кандидатуре - слов "за" или "против". В этом случае депутат Палаты представителей, желающий проголосовать за указанную в бюллетене кандидатуру, вычеркивает слово "против", а депутат Палаты представителей, желающий проголосовать против указанной кандидатуры, вычеркивает слово "за".

Бюллетень для тайного голосования опускается лично депутатом Палаты представителей в специальный ящик, опечатанный Счетной комиссией.

Депутаты Палаты представителей, не имеющие возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе по своему усмотрению пригласить в кабину другое лицо, за исключением кандидатов, избираемых на должности, и членов Счетной комиссии.

При выдвижении нескольких кандидатов на должность голосование проводится по каждой кандидатуре. Если при голосовании какая-либо из кандидатур набрала необходимое число голосов, голосование по остальным кандидатурам не проводится.

Если ни один из кандидатов на должность не получил большинства голосов от полного состава Палаты представителей, голосование проводится по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов депутатов Палаты представителей. Избранным считается тот кандидат, который получил большинство голосов от полного состава Палаты представителей.

Результаты тайного голосования путем подсчета голосов, поданных "за" или "против", определяются Счетной комиссией.

Бюллетени неустановленной формы являются недействительными. При избрании должностных лиц недействительными являются также бюллетени, в которых оставлены: две и более кандидатуры на одну должность; оба варианта голосования по единственной кандидатуре.

Фамилии, дописанные в бюллетене, при подсчете голосов не учитываются.

О результатах тайного голосования Счетная комиссия составляет протоколы, которые подписываются всеми членами Счетной комиссии. По докладу Счетной комиссии Палата представителей открытым голосованием принимает постановление об утверждении результатов тайного голосования.

Решения Палаты представителей по процедурным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов Палаты представителей и оформляются протокольно. Если при голосовании по процедурным вопросам количество голосов, поданных "за", равно количеству голосов, поданных "против", то проводится повторное голосование. Если в результате повторного голосования голоса распределились поровну, поставленное на голосование предложение считается непринятым.

К процедурным относятся вопросы о: порядке и способе голосования по рассматриваемым вопросам; проведении поименного голосования; порядке обсуждения законопроекта, проекта постановления и других рассматриваемых Палатой представителей документов (постатейно, по главам, разделам, иным структурным частям проекта или в целом); проведении повторного голосования; последовательности рассмотрения альтернативных законопроектов; продлении либо сокращении времени заседания Палаты представителей.

К процедурным относятся также иные вопросы, если это предусмотрено Регламентом.

Споры об отнесении вопросов к процедурным рассматриваются в комиссии Палаты представителей, на которую возложен контроль за соблюдением Регламента, и по ее заключению Палата представителей принимает решение.

Согласно ст. 133 ранее действовавшего Временного регламента Верховного Совета голосование могло быть проведено без подсчета голосов - по явному большинству, если ни один депутат не потребует иного, либо с подсчетом голосов. В первом случае, когда никто не настаивает на подсчете голосов, можно говорить о консенсусе.

Консенсус - это единогласие, ибо полного соблюдения позиций всех участников процесса принятия решения здесь не требуется. Он предполагает отсутствие только прямых возражений и допускает нейтральную позицию (воздержание от голосования). Вместе с тем консенсус - не решение большинства, так как он несовместим с отрицательной позицией хотя бы одного из участников.

Если открытое голосование позволяет, не ущемляя свободу выражения мнения, видеть, как голосует депутат, и тем самым при встрече с ним вести более открытый диалог, зная его позицию, то тайное голосование полностью устраняет от кого-либо зависимость и исключает какой-либо контроль.

Как отмечалось, в палатах Парламента организована электронная система подсчета голосов. В этом случае открытое голосование в какой-то мере приближается в большей степени к тайному голосованию, так как исчезает возможность видеть позицию голосующих, хотя нет запрета на ознакомление с результатами голосования в последующем. В этих условиях возрастает роль контроля за правильной работой электронной системы подсчета голосов и обслуживающего эту систему персонала.

Секретариату сессии палат по запросу избирателей, прессы должно быть вменено в обязанность давать исчерпывающую информацию по поводу того, как именно (в условиях открытости) голосовал тот или иной депутат.

Процедура голосования в Совете Республики определена его Регламентом и в основном она схожа с голосованием в Палате представителей.

Статья 104. Решения Палаты представителей принимаются в форме законов и постановлений. Постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера.

Решения Совета Республики принимаются в форме постановлений.

Решения палат считаются принятыми при условии, что за них проголосовало большинство от полного состава палат, если иное не предусмотрено Конституцией.

Законы об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республики Беларусь являются программными и считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава палат.

Законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. В таком же порядке публикуются и вступают в силу декреты Президента.

Закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

Комментарий к статье 104

Палаты Парламента могут принимать правовые акты двух видов: Палата представителей свои решения принимает в виде законов и постановлений, а Совет Республики только в форме постановлений.

Согласно части первой ст. 104 Конституции постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера. Вместе с тем в части третьей ст. 15 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" обоснованно закреплено, что в случаях, предусмотренных Конституцией, палаты Парламента вправе принимать постановления, имеющие нормативный характер. К ним можно отнести постановления о принятии регламентов палат (см. ст. 105 Конституции), об отмене Советом Республики решений местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству (п. 5 ст. 98 Конституции) и др.

Кворум для принятия решений палатами различный: общее правило - необходимо большинство голосов от полного состава палат, т.е. 110 депутатов либо 64 членов Совета Республики, в некоторых случаях даже для принятия постановления необходимо большинство не менее двух третей голосов от полного состава (см. п. 9 ст. 97, ст. 140 Конституции и др.), т.е. не менее 74 депутатов и 43 членов Совета Республики.

В связи с осуществлением коллегиальным представительным органом законодательной деятельности Парламент принимает различные виды законов.

Наиболее значительной и менее устойчивой, чем Конституция и конституционные законы, группой законодательных актов являются обыкновенные законы. Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер.

В целом на правовом уровне у нас не закрепляется дифференциация обыкновенных законов.

Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в государстве правовая система. Так, во Франции особую группу составляют финансовые законы, которые принимаются в особом порядке, при котором правительство наделяется существенными полномочиями в определении его судьбы, например, оно может ввести в действие своим ордонансом государственный бюджет, если парламент не утвердил в установленный Конституцией срок.

Совокупность законов как целостной системы имеет своей задачей регулирование общественных отношений в целях обеспечения прав граждан, функционирования всех государственных институтов. Каждый закон имеет свой особый предмет регулирования от политической сферы до социальной.

Законы, исходя из предмета регулирования, можно подразделять на органические, планово-бюджетные и иные обыкновенные законы. Ранее в специальную группу можно было включить законы об утверждении тех указов Президиума Верховного Совета, которые в дальнейшем сохраняли свое действие.

Особую юридическую категорию представляют органические законы. По законодательству Франции к ним относят законы, дополняющие Конституцию. Однако с юридической точки зрения такой закон ничем не отличается от всех остальных законов. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции Франции они предназначены для заполнения и претворения в жизнь Конституции в тех случаях, когда последняя в явно выраженной форме отсылает к органическому закону, который от обычного закона отличается особой процедурой принятия. Особенностью органических законов является и то, что по законодательству Франции они подлежат обязательному конституционному контролю со стороны Конституционного Совета. У нас к органическим законам можно отнести закон о Совете Министров Республики Беларусь, ссылка на который прямо имеется в ст. 108 Конституции Беларуси, и другие. В этой связи при принятии Закона от 7 июля 1998 г. "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах" следовало бы придерживаться того названия, которое определено в Конституции. Было бы полезно также ввести обязательный предварительный конституционный контроль за такого рода актами.

В сфере государственного строительства Франции давно используется и такой термин, как "программные законы", хотя это понятие не обладает никакой спецификой. Программные законы - это обычные законы, которые, как принято считать, содержат изложение скорее общих принципов, чем конкретных предложений, что, естественно, предполагает издание большого числа актов регламентарного характера, относящихся к их применению. К программным законам согласно Конституции Беларуси относятся законы, которыми определяются основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, ее военная доктрина. К ним следовало бы отнести и законы об утверждении бюджета.

Прежняя практика работы белорусского Парламента свидетельствует о стремлении законодателя по некоторым направлениям принять акты, которые бы являлись базовыми для других обычных законов, принимаемых в соответствующей сфере. К таковым следует отнести законы о собственности, законы об основах организации таможенной службы Республики Беларусь, об основах внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь, об основах службы в государственном аппарате, о правах ребенка и другие.

Необходимо отметить, что в работе Парламента были случаи, когда он стремился по союзному образцу придать тем или иным актам статус Основ. Однако то, что возможно в федеративном государстве, где помимо общегосударственного органа еще существуют законодательные органы республик, то неприемлемо в условиях унитарного государства. В последнем нет таких органов, которые могли бы на базе закона (основ) принимать свой законодательный акт. Поэтому неправильными были действия Совета Министров, который внес проект закона об основах законодательства о культуре в Верховный Совет, одобривший этот акт в первом чтении именно как основы законодательства.

В некоторых случаях в законах закрепляются такие формулировки, которые придают им стабильность, устойчивость и верховенство по отношению к аналогичным или подзаконным актам. Например, согласно ст. 2 Закона "О правах ребенка", указанный закон является после Конституции основным относительно других законодательных актов, которые касаются прав и интересов ребенка. Права, установленные этим законом, не могут быть ограничены. Аналогично решен вопрос и в законе о ветеранах. Как мы уже отмечали, своего рода роль основ должны играть программные законы.

История нашего государства развивалась таким образом, что до недавнего времени все законы принимались Верховным Советом, хотя сейчас правовым путем обеспечено принятие законов путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных способов издания законов заключается в субъектах, полномочных принимать такие законы.

С распадом Союза и появлением унитарных государств прекратилась практика принятия законодательных актов, которые бы являлись Основами законодательства в той или иной конкретной области, хотя сейчас в рамках СНГ, Союза Беларуси и России предпринимаются попытки внедрить идею принятия законодательных актов, которые были бы основой для законодательства отдельных государств.

К сожалению, еще преобладает декларативный тип закона, что в целом шло еще с прежних времен, когда закон рассматривался в качестве приказа и считалось, что самая замечательная - это абстрактная норма, охватывающая как можно большее число отношений. Именно в силу абстрактности многих норм, содержащихся в законах, правоприменительные органы, в том числе и суды, стремились в первую очередь изучать подзаконные акты, отличавшиеся большей конкретностью. В значительной мере по этой же причине можно объяснить отсутствие не только в нашей истории, но и в современный период решений судов со ссылкой только на статьи Конституции.

Полагаем, что белорусский законодатель все же стремится к конкретизации законов, чтобы они применялись как можно с меньшим числом опосредующих актов (Правительства, министерств, ведомств). Несомненно, что на этом пути еще много проблем. Прав В.А.Туманов, когда отмечает настоятельную необходимость перехода по примеру западных стран от абстрактной формы права к более казуистической, консолидированной его форме, в том числе к кодексам нового типа - консолидации действующего законодательства. Это детальный кодекс, в нем все предусмотрено и не нужно дополнительно его разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов. Переход Парламента к принятию подобного рода актов будет знаменовать собой качественно новую ступень в законодательной деятельности, способствовать укреплению режима законности.

Реализация парламентом одной из своих функций - осуществление законодательной деятельности - не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. В то же время предмет законодательного ведения не должен необоснованно суживаться: Парламент должен обладать теми полномочиями, которые обусловлены его природой не только как законодательного органа, но и коллегиального представительного органа, субъекта, обладающего учредительной властью. Наряду с теми полномочиями, перечисленными в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и других государств подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990 - 1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому неверен подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего в ст.ст. 97 и 98.

Основная функция любого Парламента - законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов - это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

В Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит, и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит, и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

Среди обычных законов необходимо выделить кодексы, являющиеся кодифицированными актами, обеспечивающими целостную регламентацию соответствующей отрасли, их число, полагаем, надо увеличить.

Очень важно определить соотношение кодексов с обычными законами.

Кодификацией считается процесс сведения к единству нормативно-правовых актов путем переработки их содержания.

Из этого следует, что кодексы обычно содержат большее (в сравнении с обыкновенным законом) число норм. Они отличаются достаточно сложной структурой, могут состоять из нескольких частей (например, общей и особенной - см. Уголовный, Жилищный кодексы и др.).

В настоящее время в Республике Беларусь действуют Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Кодекс о браке и семье, Исправительно-трудовой, Кодекс законов о труде, Водный, Лесной, Жилищный, Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Кодекс об административных правонарушениях, Хозяйственный процессуальный, Таможенный, Воздушный кодексы и др.

Вместе с тем само по себе принятие кодекса не является панацеей от всех проблем. Необходимо весьма осторожно подходить к расширению числа кодексов. Не всегда есть необходимость принятия того или иного правового акта в виде кодекса. Обоснованно, чтобы в рамках одной отрасли права был один кодифицированный акт.

Безусловно, что стремление законодателя облечь совокупность нормативных актов в форму кодекса обуславливается рядом причин, например, стремлением упорядочить правовое регулирование, устранить противоречия в текущем законодательстве, дублирование, обеспечить простоту использования для правоприменителя и др.

На практике возникли вопросы о соотношении норм, содержащихся в кодексах и обычных законах. Вопрос не простой, поэтому очень важно его решить правильно. К сожалению, в нашем законодательстве (кодексах) существует разнобой в подходах к решению данной проблемы.

Многое зависит от того, как законодатель сам определяет место кодекса среди других актов, отдает ли им приоритет (при этом следует иметь в виду, что кодексы, на наш взгляд, не могут "возвышаться" над программными законами).

Уголовный кодекс Республики Беларусь является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь (п. 2 ст. 1 УК). Это вполне разумный подход в силу специфичности отношений, регулируемых названным кодексом. В свою очередь, в КоАП (ст. 2) предусмотрено, что законодательные акты, постановления Совета Министров до включения их в установленном порядке в Кодекс применяются на территории Республики Беларусь непосредственно. При этом положения Кодекса распространяются и на административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в Кодекс.

В ГПК (ст. 2) также закреплено, что порядок производства по гражданским делам в судах Республики Беларусь определяется ГПК, а также иными актами законодательства Республики Беларусь.

В новом ЖК (ст. 2) закреплено, что жилищное законодательство основывается на Конституции и состоит из названного Кодекса, декретов и указов Президента, постановлений Совета Министров и иных актов законодательства Республики Беларусь, регулирующих жилищные отношения. Интересно, что в самом Кодексе (ст. 3) решен вопрос о соотношении гражданского и жилищного законодательства: предусмотрено, что гражданское законодательство применяется к жилищным отношениям постольку, поскольку эти отношения не урегулированы жилищным законодательством Республики Беларусь.

Наиболее системно решен вопрос о соотношении норм кодекса и иных актов законодательства в новом ГК (см. ст.ст. 3 - 8). В нем наиболее полно определены источники гражданского законодательства, его действие во времени, порядок применения гражданского законодательства по аналогии, соотношение гражданского законодательства и норм международного права.

В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" закреплено, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам. При этом следует иметь в виду, что Гражданский кодекс имеет большую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права.

Курс на расширение числа кодексов налагает и определенные обязательства на законодателя: при наличии кодекса необходимо свести к минимуму случаи принятия самостоятельных законов, которые регулируют те же общественные отношения, что и нормы кодекса.

Законы могут быть, в частности, классифицированы не только по сферам законодательного регулирования, но и по их юридической силе. Если в целом "классифицировать" законы, принятые Парламентом, то выстраивается следующая их иерархия:

1) Конституция;

2) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции;

3) законы о ратификации международных договоров;

4) программные законы, к ним примыкает закон о бюджете;

5) кодексы (однако их юридическая сила, к сожалению, порой зависит от редакции соответствующих статей, определяющих систему законодательства, регулирующего ту или иную совокупность общественных отношений, несмотря на соответствующую запись в ст. 10 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"). Далее следуют другие обыкновенные законы, место которых в правовой системе зависит от содержащихся в них формулировок (см., например, Закон о правах ребенка) и некоторых других обстоятельств, например, времени принятия и др.

В действующей Конституции детально не предусмотрен порядок опубликования и вступления в силу декретов, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства. В ней лишь предусмотрена обязанность государственных органов опубликовать или довести до всеобщего сведения иным предусмотренным способом правовые акты. Однако в части пятой ст. 104 Конституции предусмотрено, что законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Законы официально публикуются в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, газетах "Звязда", "Народная газета".

Вопросы опубликования актов Президента и Правительства решены в Законах "О Президенте Республики Беларусь", от 10 января 2000 г. "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", Законе "О Совете Министров Республики Беларусь" и Положении об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденном Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. с последующими изменениями.

Согласно Закону "О Президенте Республики Беларусь" декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

В Законе "О Президенте Республики Беларусь" не был определен источник официального опубликования декрета. Этот пробел вначале был восполнен Указом Президента от 3 декабря 1994 г. (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому официальным является опубликование в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, в "Народной газете", газетах "Белорусская нива", "Звязда", "Республика" и "Советская Белоруссия", а затем вышеупомянутым Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. N 22. В Декрете также предусмотрено, что не подлежат публикации правовые акты или их отдельные части, содержащие государственные секреты, или иные охраняемые законом сведения, если иное не предусмотрено законодательством.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов, если в этих актах не установлен иной срок введения в действие. При этом следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Декреты, указы Президента Республики Беларусь могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

Согласно ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. В свое время автором комментария указывалось, что этот конституционный принцип должен распространяться и на действие всех (не только законов) подконституционных нормативных актов. Аналогичный подход должен быть не только при решении вопроса о возложении юридической ответственности, но и в случае такого изменения законодательства, в результате которого ухудшается положение граждан, юридических лиц, в том числе осуществляющих хозяйственную деятельность. Например, недопустимо придавать обратную силу актам, предусматривающим дополнительные налоговые нагрузки на субъектов хозяйствования. С этой проблемой непосредственно связано обеспечение своевременного опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы гражданина. Если законы, декреты, указы, постановления Правительства обычно публикуются и таким образом доводятся до сведения населения, то этого нельзя сказать о нормативных актах министерств и ведомств, местных Советов, исполнительных и распорядительных органов. Частично наши идеи восприняты законодателем, однако некоторые вопросы остаются.

Правила придания обратной силы нормативному правовому акту изложены в ряде нормативных правовых актов, среди которых следует назвать Конституцию Республики Беларусь (ст. 104), Закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" (ст. 67), Уголовный кодекс (ст. 9), Кодекс об административных правонарушениях (ст. 8) и некоторые другие.

Согласно ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Автор в своих публикациях ранее высказывал идею о том, что этот конституционный принцип должен распространяться и на действие всех (не только законов) подконституционных нормативных актов, что в итоге и было реализовано в законодательстве.

На практике часто задают резонный вопрос о том, насколько справедливо в ст. 67 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" предусмотрена возможность придания нормативному правовому акту обратной силы не только, когда им смягчается (отменяется) ответственность, иным образом улучшается правовое положение лиц, на которых распространяется действие акта, но и когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Полагаем, что здесь действительно есть проблемы, требующие правильного разрешения. В части первой ст. 67 названного Закона прямо предусмотрены два случая придания акту обратной силы. С одной стороны, положения более мягкого акта "автоматически" имеют обратную силу, а с другой, нормотворческий орган может принять решение о придании акту обратной силы. Но с учетом редакции части первой ст. 67 Закона законодателю остается только придать обратную силу... более "строгому" нормативному акту. А это в обычных, не чрезвычайных условиях недопустимо. Можно полагать, что лишь с учетом действия ст.ст. 23 и 63 Конституции могут быть приняты какие-либо неординарные меры. Поэтому полагаем, что часть первая ст. 67 содержит в себе противоречия.

Считаем, что Парламент, принявший ст. 67 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" в такой редакции подвергать особо суровой критике в этой связи нельзя. Ведь уже то, что конституционный принцип придания обратной силы закону получил более широкое развитие, охватив не только вопросы ответственности, но и "иное улучшение положения лиц", заслуживает на данном этапе одобрения. И прежде всего в силу нестабильности законодательства, его противоречивости, содержания в нем порой двусмысленных формулировок. Хотя, надо признать, что в перспективе часть первую ст. 67 Закона следует скорректировать таким образом, чтобы не нарушались принцип равенства, конституционные требования о надлежащем выполнении возложенных обязанностей и др.

В первом издании данного Комментария автор настоящей статьи отстаивал идею недопустимости придания обратной силы акту не только при решении вопроса о возложении юридической ответственности, но и в случае такого изменения законодательства, в результате которого ухудшается положение граждан, юридических лиц, в том числе осуществляющих хозяйственную деятельность (см.: Г.А.Василевич. Конституция. Научно-практический комментарий. - Мн.: Право и экономика. 2000. - С. 374 - 375). Речь шла о недопустимости ухудшать правовое положение субъектов права, а не о том, что всегда (помимо ответственности) более мягкий закон должен иметь обратную силу вопреки воле законодателя. На наш взгляд, будет соответствовать Конституции подход, когда, например, нормам акта о дополнительной налоговой нагрузке не придается обратная сила. В другой ситуации с субъекта хозяйствования, физического лица может и не сниматься обязанность выполнить те обязанности, которые были возложены ранее действовавшим актом, например, уплатить налог за определенный период по той ставке (пусть даже большей), которая была ранее предусмотрена. Если же узко толковать часть первую ст. 67 Закона, то в силу "улучшения" положения субъекта хозяйствования следует применять более "льготные" ставки. А это противоречит другим принципам, зафиксированным в Конституции, на что автор уже обращал внимание.

На наш взгляд, часть первую ст. 67 Закона целесообразно изложить в следующей редакции: "Нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу; при этом нормативному правовому акту, ухудшающему положение граждан или юридических лиц, не может быть придана обратная сила".

При такой редакции логичным будет закрепление права нормотворческих органов придавать своим актам обратную силу. Речь идет о тех из них, где предусматриваются дополнительные гарантии, льготы, преимущества и т.п., т.е. когда законодатель вправе (но не обязан) это сделать. Такой подход ни в коей мере не поколеблет устоявшиеся в праве подходы при решении вопросов юридической ответственности.

В юридической литературе ранее уделялось определенное внимание вопросу об обратной силе закона. Больше эта проблема интересовала специалистов в области уголовного и административного права. Однако в условиях нестабильного законодательства, "запаздывания" нормотворческих органов с корректировкой правового регулирования правильное применение правила об обратной силе закона стало актуальным и в других сферах, например, в области экономических отношений, особенно налогообложения.

Так, в настоящее время возникают вопросы о том, с какого времени возникает обязанность уплачивать республиканский сбор в связи с совершением сделок о передаче транспортных средств юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Отдельные граждане опасаются, что соответствующему нормативному акту будет придана обратная сила, а некоторые должностные лица полагают, что для этого есть основания, разъясняя соответствующим образом законодательство.

Указом Президента Республики Беларусь от 22 марта 2004 г. N 140 "Об установлении республиканского сбора за использование в предпринимательской деятельности и передачу юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям транспортных средств" установлено, что: за транспортные средства, ввезенные физическими лицами на таможенную территорию Республики Беларусь в качестве товаров, предназначенных не для коммерческих целей, с уплатой таможенных пошлин и налогов по единой ставке, установленной законодательством Республики Беларусь для такой категории товаров, в случае их использования в предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок грузов и (или) пассажиров лицами, ввезшими эти транспортные средства, или передачи в собственность либо во владение, пользование и (или) распоряжение на основании гражданско-правовых сделок юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в течение двух лет после их таможенного оформления уплачивается республиканский сбор за использование в предпринимательской деятельности и передачу юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям транспортных средств (далее - республиканский сбор).

Плательщиками республиканского сбора согласно Указу являются: вышеназванные лица, ввезшие транспортные средства на таможенную территорию Республики Беларусь, в случае использования их в предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок грузов и (или) пассажиров; юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие указанные транспортные средства в собственность либо во владение, пользование и (или) распоряжение на основании гражданско-правовых сделок.

Объектами обложения республиканским сбором являются следующие обстоятельства, при наличии которых у плательщика возникает налоговое обязательство: использование физическими лицами ввезенных ими транспортных средств в течение двух лет после их таможенного оформления в предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок грузов и (или) пассажиров; получение ввезенных физическими лицами транспортных средств, в течение двух лет после их таможенного оформления в собственность либо во владение, пользование и (или) распоряжение на основании гражданско-правовых сделок юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Указом определен размер республиканского сбора в зависимости от года выпуска и объема цилиндра двигателя.

Возникает вопрос, с какого времени следует руководствоваться положениями Указа. Названный акт вступает в силу через месяц после его официального опубликования. Он опубликован 25 марта 2004 г. в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь (2004. - N 44), а в газете "Советская Белоруссия" - 24 марта 2004 г. Соответственно, с 25 апреля 2004 г. Указ вступил в силу.

На наш взгляд, юридических оснований для придания ему обратной силы нет.

Как уже отмечалось, согласно части шестой ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Согласно действующей редакции ст. 67 указанного Закона нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Поэтому лишь при совершении сделок о передаче транспортных средств в собственность (владение, пользование, распоряжение), начиная с 25 апреля 2004 г., указанные лица обязаны уплатить республиканский сбор.

Предложенная автором новая редакция ст. 67 указанного Закона позволит обеспечить более строгую защиту интересов субъектов правовых отношений, поскольку однозначно исключит возможность нормотворческому органу придавать обратную силу акту, ухудшающему положение граждан или субъектов хозяйствования.

Статья 105. Порядок деятельности Палаты представителей, Совета Республики, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики определяется регламентами палат, которые подписываются председателями палат.

Комментарий к статье 105

Регламенты палат Парламента являются источниками конституционного права. В них содержатся нормы, которые определяют порядок деятельности палат, их комиссий, других органов, а также членов палат, внутреннюю структуру палат Парламента.

Регламент - это нормативный правовой акт, отличительной чертой которого является его подписание не Президентом, а Председателями соответствующих палат. Это обусловлено специфическим содержанием данного документа, предметом его регулирования. Принятый в установленном порядке и пределах компетенции регламент обязателен для исполнения всеми государственными органами и должностными лицами. Он может быть проверен Конституционным Судом на предмет соответствия Конституции.

Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь принят 6 апреля 1999 г., а Регламент Совета Республики от 2 апреля 1998 г. принят в новой редакции от 29 июня 2001 г.

Вопросы процедурного характера, т.е. касающиеся деятельности палат Парламента и их органов, недопустимо закреплять в законах, например, о Парламенте (ранее - о Верховном Совете), т.к. это, во-первых, прямо противоречит Конституции, во-вторых, ограничивает правовые возможности парламента (например, в связи с необходимостью корректировки такого акта).

Глава 5. ПРАВИТЕЛЬСТВО - СОВЕТ МИНИСТРОВ

РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Статья 106. Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления.

Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь.

Правительство Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления.

Премьер-министр назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей. Решение по этому вопросу принимается Палатой представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

Работой Правительства руководит Премьер-министр.

Премьер-министр:

1) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;

2) подписывает постановления Правительства;

3) в двухмесячный срок после своего назначения представляет Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторную программу деятельности Правительства в течение двух месяцев;

4) информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях;

5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.

Правительство или любой член Правительства вправе заявить Президенту о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них обязанностей. Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения Палатой представителей вотума недоверия Правительству.

Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в десятидневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия.

Президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободить от должности любого члена Правительства.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство Республики Беларусь по поручению Президента продолжает осуществлять свои полномочия до сформирования нового Правительства.

Комментарий к статье 106

Правительство - это коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Беларусь, осуществляющий в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

Правительство занимает важное место в системе органов государственной власти. Оно является основным, центральным институтом управления государственными делами. В этой связи ни одно государство не может обойтись без правительства.

Правительство вступает в тесные взаимоотношения с другими органами государственной власти, прежде всего, с Президентом и Парламентом.

В отличие от некоторых других отдельных государств (например, США) Конституция Беларуси прямо предусматривает образование и деятельность Правительства как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего функции управления. Его основные полномочия закреплены в Конституции, а также в Законе "О Совете Министров Республики Беларусь".

В Республике Беларусь Правительство имеет название - Совет Министров. За рубежом оно иногда может иметь такое же (Франция, Индия) или иное наименование - Федеральное правительство (Германия), Федеральный совет (Швейцария), Государственный Совет (Китай) и т.п. Хотя в конституционном праве зарубежных стран используются различные понятия, обобщающим является термин "правительство".

Форма правления часто предопределяет порядок образования и деятельности правительства, природу юридических актов правительства. В президентских республиках оно менее самостоятельно, иногда не представляет собой коллегиальный орган с властными полномочиями. В государствах парламентарной формы правления правительство является коллегиальным органом, олицетворяющим исполнительную власть. Такое правительство несет ответственность перед парламентом, обычно формирующим правительство, за состояние дел в государстве и обществе. Поэтому в этом случае ему очень важно пользоваться доверием большинства членов парламента.

Отношения между Правительством, Парламентом и судами в Республике Беларусь более определенные. Что же касается влияния Президента на Правительство, его деятельность, то оно вполне типично для президентских республик. Президент, хотя формально юридически и не входит ни в одну ветвь власти, однако обладает рядом конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, которые свидетельствуют о том, что как и в других президентских республиках он является реальным главой этой ветви власти.

По своему политическому или партийному составу правительство может быть партийным (однопартийным или коалиционным) и беспартийным.

В новейшей истории Республики Беларусь не было коалиционных правительств. С начала 90-х годов XX в. в его составе чаще всего находились коммунисты, затем - лица, вышедшие из состава КПСС. Следует отметить, что в 1994 - 1995 гг. в его составе трудились представители и других партий, однако правительство в данном случае формировалось не по партийному, а по профессиональному признаку, решающее значение имели не партии, делегирующие своих членов в состав правительства, а Президент, его желание назначить на соответствующий пост в Правительстве то или иное лицо.

Различают правительства партийного большинства и правительства партийного меньшинства.

Создание правительства меньшинства вполне возможно даже в парламентарных республиках. Например, впервые в посткоммунистической истории Восточной Европы правые силы в Чехии, получившие по итогам парламентских выборов в 1998 г. большинство в парламенте и в связи с этим право сформировать правительство, не воспользовались им, а отдали это право социал-демократам. Так, в чешском парламенте из 200 депутатов 102 места имеют представители правых партий, однако в результате переговоров между лидерами партий право сформировать новое правительство получил лидер социал-демократов, имеющий всего 74 мандата. Интересно подчеркнуть, что в результате прошедших переговоров достигнуто соглашение не добиваться вотума недоверия правительству в течение четырех лет (Известия. - 1998. - 11 июля).

В кризисные периоды истории могут создаваться правительства национального единства, когда в интересах преодоления угрозы (экономической, военной и т.п.) партии отбрасывают существующие между ними разногласия и формируют правительство.

Как уже отмечалось, наряду с партийными могут формироваться и беспартийные правительства, часто именуемые как "служебные", "чиновничьи" правительства.

Конституция Республики Беларусь не содержит исчерпывающего перечня лиц, входящих в состав Правительства. В части четвертой ст. 106 Основного Закона лишь указано, что Правительство состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители республиканских органов управления. В соответствии с п. 7 ст. 84 Конституции структуру Правительства определяет Президент. Он же назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства.

Количество членов Правительства, в том числе и заместителей Премьер-министра, определяется Президентом Республики Беларусь.

Указом N 18 от 3 августа 1994 г. Президент Республики Беларусь утвердил структуру Кабинета Министров. В его состав вошли Премьер-министр, первый заместитель и четыре заместителя Премьер-министра, 25 министров и Председатель Комитета государственной безопасности Республики Беларусь.

В настоящее время Премьер-министром является С.С.Сидорский.

Структура Правительства неоднократно совершенствовалась. В соответствии с законом в состав Правительства могут входить не только Премьер-министр, его заместители, министры, но и руководители иных республиканских органов государственного управления. В настоящее время состав Правительства определяется Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. N 516 (с последующими изменениями и дополнениями).

В состав Совета Министров Республики Беларусь входят по должности Премьер-министр Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, Полномочный представитель Президента Республики Беларусь - Заместитель Премьер-министра Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, Президент Национальной академии наук Беларуси, министры, Председатель Комитета государственной безопасности, Председатель Государственного комитета пограничных войск, Председатель Государственного комитета по авиации, Председатель Государственного таможенного комитета, Председатель Государственного военно-промышленного комитета, Председатель Государственного комитета по науке и технологиям, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.

Постоянно действующим органом Совета Министров Республики Беларусь является его Президиум в составе Премьер-министра Республики Беларусь, его заместителей, Полномочного представителя Президента Республики Беларусь - Заместителя Премьер-министра Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя Правления Национального банка, Министра экономики, Министра финансов, Министра иностранных дел.

Как уже отмечалось, структуру Правительства определяет Президент. До вступления в силу новой редакции Конституции 1994 г. Правительство именовалось Кабинетом Министров, в настоящее время - Советом Министров.

Работой Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 106 Конституции Премьер-министр:

1) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;

2) подписывает постановления Правительства;

3) в двухмесячный срок после назначения представляет Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторную программу деятельности Правительства в течение двух месяцев;

4) информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях;

5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.

Иные полномочия Премьер-министра определяются законами, указами Президента, постановлениями Правительства. При этом Премьер-министр решает наиболее важные вопросы. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров от 27 марта 1998 г. N 428 "О распределении обязанностей между Премьер-министром и заместителями Премьер-министра в Республике Беларусь" Премьер-министр помимо осуществления руководства деятельностью Совета Министров также решает общие вопросы экономической реформы, вопросы международных финансово-кредитных организаций, обороны, внутренних и иностранных дел, юстиции, бюджета и финансов. В Правительстве он курирует работу наиболее важных структурных подразделений Аппарата.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь. До сформирования нового Правительства по поручению Президента Правительство, заявившее о сложении полномочий, продолжает осуществлять свои полномочия.

Формирование Правительства обычно начинается с назначения Президентом Премьер-министра. Оно осуществляется с согласия Палаты представителей.

Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение альтернативной кандидатуры. У депутатов Палаты представителей есть лишь одно право - обсудив предложенную кандидатуру, согласиться или не согласиться с предложением Президента.

В Конституции не оговорено, в течение какого срока Президент должен внести в Палату представителей предложение по кандидатуре Премьер-министра.

В свою очередь в Основном Законе установлен срок, в течение которого Палата представителей должна принять решение о даче согласия на назначение Премьер-министра. Это должно быть сделано не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра.

В Конституции Российской Федерации установлены конкретные сроки, в течение которых Государственной Думе должна быть предложена на рассмотрение кандидатура на должность Премьер-министра, а именно: внесение кандидатуры не позднее двухнедельного срока после вступления вновь избранного Президента в должность; не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства; в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Регламент Палаты представителей предусматривает определенный порядок рассмотрения вопроса о даче согласия Президенту на назначение Премьер-министром. В соответствии с Регламентом Палаты представителей представление Президента о даче согласия на назначение Премьер-министра рассматривается в постоянных комиссиях этой палаты Парламента, заключения которых докладываются перед голосованием постоянной комиссией, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства.

Депутаты Палаты представителей вправе задавать вопросы Президенту, самому кандидату на должность Премьер-министра высказывать свои мнения по предложенной кандидатуре, агитировать за или против.

Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра принимается Палатой представителей тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение Палаты представителей о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра должно быть оформлено постановлением.

В случае, если между Президентом и Палатой представителей по поводу назначения Премьер-министра возникают разногласия, то они преодолеваются в соответствии с процедурой, установленной Конституцией. Так, согласно части пятой ст. 106 Конституции при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

В законодательстве нет запрета на повторное внесение в Парламент кандидатуры на должность Премьер-министра. Поэтому не исключается ситуация, когда двукратный отказ в даче согласия на назначение Премьер-министра может последовать относительно как одной и той же, так и иной (новой) кандидатуры.

Опыт России свидетельствует, что часто депутаты, несмотря на непринятие кандидатуры на должность Премьер-министра, исходя из интересов сохранения Парламента и нежелания проводить новые выборы, в решающий момент все же дают согласие на назначение Премьер-министра, демонстрируя при этом, что оно было вынужденным. Безусловно, не всегда новые выборы в Парламент в данный конкретный момент могут быть выгодны и Президенту. Это может заставить и его идти на оправданный компромисс.

Конституция не устанавливает каких-либо специальных цензов для избрания на должность Премьер-министра (например, о необходимости быть депутатом и др.). Важно, чтобы кандидат был гражданином Республики Беларусь.

Формирование в целом Правительства осуществляется Главой государства, который в принципе самостоятелен в своем выборе. На практике Премьер-министр вносит на рассмотрение Президенту соответствующие кандидатуры. В соответствии со ст. 19 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь" заместители Премьер-министра, министры и другие члены Правительства, а также председатели государственных комитетов, не входящие в состав Правительства, руководители других республиканских органов государственного управления назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь. Заместители министров и председатели государственных комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Министров по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

В условиях президентской республики, где правительство от парламента более независимо, чем в парламентской республике, нет необходимости формировать его исходя из интересов политического представительства либо на коалиционной основе. Члены Правительства могут состоять в политических партиях (исключение - см. ст. 36 Конституции).

В законодательстве Республики Беларусь специально не предусматривается необходимость получения со стороны Парламента вотума доверия составу Правительства или его программе для того, чтобы приступить к исполнению обязанностей. Наоборот, действующая Конституция предоставляет Правительству больше гарантий для его спокойной и целенаправленной работы, хотя и допускает возможность влияния Парламента на курс Правительства. Так, согласно п. 3 части седьмой ст. 106 Конституции Премьер-министр обязан в двухмесячный срок после назначения представить Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения также в течение двух месяцев представить повторную программу деятельности Правительства. Согласно п. 5 части первой ст. 97 Конституции Палата представителей заслушивает Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет ее; повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия Правительству. Безусловно, что при одобрении программы Парламент фактически выражает доверие Правительству и его курсу.

Депутаты Палаты представителей вправе задавать вопросы Премьер-министру, высказывать свои мнения о представленной программе деятельности правительства, агитировать за или против нее. Решение по этому вопросу оформляется постановлением Палаты представителей, принимаемым большинством голосов от полного состава Палаты представителей. Если решение об одобрении программы деятельности Правительства не принято, программа считается отклоненной.

В случае отклонения программы деятельности Правительства Палата представителей определяет в постановлении срок для заслушивания повторной программы деятельности Правительства, но не позднее двух месяцев со дня отклонения программы.

В Конституции предусмотрено, что, если программа деятельности Правительства все же была одобрена, то вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после ее одобрения (п. 7 ст. 97). В данном случае речь, на наш взгляд, идет об определенной зависимости Правительства от Парламента и даже ответственности Правительства (но в течение определенного периода деятельности).

Что же касается Главы государства, то исходя из его конституционных правомочий, он может привлекать к ответственности (включая и освобождение от должности) членов Правительства и до окончания вышеназванного срока.

В Конституции Республики Беларусь срок полномочий Правительства конкретно не определяется. В ней лишь сказано, что оно слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Можно сделать вывод: в связи с избранием нового Президента формируется заново и Правительство. Поэтому допустимо с известными оговорками говорить о том, что срок полномочий Правительства такой же, как и срок полномочий Президента. При этом следует иметь в виду право Палаты представителей на вотум недоверия Правительству, право отказать в доверии Правительству со всеми вытекающими отсюда последствиями, право Президента на смену членов Правительства (отправление в отставку и назначение новых членов Правительства).

Как уже отмечалось, Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь. Однако это должно происходить не после объявления результатов выборов Президента, а со вступлением Главы государства в должность, т.е. после принятия им Присяги (ст. 83 Конституции).

В силу того что необходимо время для формирования нового состава Правительства, Президент вправе поручить прежнему составу Правительства продолжать выполнение своих обязанностей до сформирования нового состава Правительства Республики Беларусь.

В Конституции не предусмотрена обязанность Президента получить согласие Палаты представителей на освобождение Главой государства Премьер-министра от должности.

Используя это право, Президент должен одновременно известить Палату представителей о принятом решении. Зарубежный опыт свидетельствует, что в случае, если Президент злоупотребляет своим правом и часто осуществляет замену Премьер-министров, что свидетельствует об ошибках в подборе кандидатур, то парламент (Палата представителей) может выразить свое отношение путем отказа в даче согласия на назначение либо высказаться по данному вопросу при обсуждении новой предложенной кандидатуры.

Если встать на ту точку зрения, что Президент Республики Беларусь не имеет права освободить Премьер-министра от должности без согласия Палаты представителей, то это может привести к серьезной конкуренции между Главой государства и главой подчиненного ему Правительства, включая и проведение Премьер-министром политики, противоречащей линии Президента Республики Беларусь. Установленная Конституцией организация власти в принципе это не допускает.

Согласно части восьмой ст. 106 Конституции Правительство или любой член Правительства вправе заявить Президенту о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них обязанностей.

Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения Палатой представителей вотума недоверия Правительству. Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Предложение о рассмотрении вопроса о доверии Правительству вносится Премьер-министром на имя Председателя Палаты представителей. Предварительная подготовка и порядок включения данного вопроса в повестку дня сессии осуществляются в порядке, предусмотренном Регламентом. Решение о доверии Правительству считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей. Такое решение оформляется постановлением. Если решение о доверии не принято, то считается отказом Правительству в доверии. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия.

Анализ части девятой ст. 106 Конституции, по мнению автора, позволяет сделать вывод о том, что у Президента есть альтернатива - принять решение об отставке Правительства либо о роспуске Палаты представителей. Он не может оставить работать Правительство, которому выражено недоверие, и не принять решение о роспуске Палаты представителей. Не исключается возможность в случае роспуска Палаты представителей также принятие отставки Правительства в связи с выражением ей недоверия. Палата представителей может снять вотум недоверия, что, на наш взгляд, позволяет избежать последствий, предусмотренных Конституцией, в случае выражения вотума недоверия.

В законодательстве следует детализировать порядок принятия Президентом отставки Премьер-министра либо членов Правительства, установить срок для принятия Главой государства решения по заявлению об отставке.

Конституция предусматривает как коллективную ответственность Правительства, так и индивидуальную его членов.

В зарубежной практике давно сложился принцип солидарной ответственности, в соответствии с которым отдельные министры несут ответственность за проводимый курс правительством и принимаемые им решения даже в случае, если они не голосовали за такое решение или были против. Принято считать, что министр, не согласный с решением правительства, должен либо уйти в отставку, либо его исполнять. Для деятельности члена правительства недопустимо пребывание в его составе и публичная критика работы правительства.

Статья 107. Правительство Республики Беларусь:

руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти;

разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации;

разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Парламент проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении;

обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда;

принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, организует управление государственной собственностью;

обеспечивает исполнение Конституции, законов и декретов, указов и распоряжений Президента;

отменяет акты министерств и иных республиканских органов государственного управления;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента.

Комментарий к статье 107

Являясь центральным органом государственного управления, Правительство наделено широкими полномочиями, позволяющими ему эффективно воздействовать на общественные отношения.

Основные полномочия Правительства предусмотрены в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 106 - 108). Они детально раскрываются в принятом 5 мая 1998 г. Законе "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах" (в настоящее время - Закон "О Совете Министров Республики Беларусь").

Согласно Конституции и указанному Закону в экономической сфере Правительство обеспечивает проведение единой экономической политики; регулирует деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, принимает меры по их развитию; разрабатывает прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развития Республики Беларусь, другие программы и обеспечивает их реализацию; разрабатывает основные направления развития экономики в целом, ее отдельных отраслей, принимает меры по ускорению научно-технического прогресса; разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь и принимает меры по их реализации; принимает меры по обеспечению оптимальных темпов развития производства, роста национального дохода и его рационального распределения; выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, организует управление государственной собственностью; имеет право создавать, реорганизовывать, ликвидировать предприятия, организации, учреждения, объединения, имущество которых находится в собственности Республики Беларусь; содействует интеграции экономики Республики Беларусь и экономики других государств с учетом интересов Республики Беларусь, вносит соответствующие предложения Президенту Республики Беларусь и в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь; устанавливает экономическую ответственность субъектов хозяйствования за нарушение порядка осуществления хозяйственной деятельности, если эта ответственность не была установлена законами Республики Беларусь и актами Президента Республики Беларусь; в пределах полномочий, предоставленных Президентом Республики Беларусь, регулирует внешнеэкономическую деятельность, в том числе определяет меры тарифного и нетарифного регулирования ввоза (вывоза) товаров (работ, услуг) на территорию (с территории) Республики Беларусь, обеспечивает привлечение иностранных инвестиций; создает условия для свободного предпринимательства на основе равноправия всех форм собственности; осуществляет единую государственную политику в области использования и охраны земель, в пределах своих полномочий производит изъятие и предоставление земельных участков; координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства; определяет государственную страховую политику; обеспечивает проведение единой государственной политики в области использования и экономии энергетических и материальных ресурсов, принимает меры по обеспечению Республики Беларусь этими ресурсами и др.

В области бюджета и финансов Правительство обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики; ежегодно разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Национальное собрание Республики Беларусь проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении; предоставляет в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь, правительственные гарантии; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой государственной политики цен и тарифов, совершенствованию системы цен и тарифов; исходя из главных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, определяет меры по обеспечению сбалансированности денежных доходов и расходов населения, улучшению финансового состояния отраслей экономики и использованию кредитных ресурсов, а также совместно с Национальным банком Республики Беларусь регулирует обменный курс белорусского рубля; обеспечивает привлечение, распределение и использование кредитов, формирующих внешнюю задолженность Республики Беларусь; определяет государственную политику в области защиты прав потребителей; осуществляет взаимодействие с Национальным банком Республики Беларусь, в том числе имеет право получать статистическую и другую информацию о деятельности банков.

В области занятости и труда Правительство принимает меры по реализации гражданами Республики Беларусь права на труд, то есть права на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также на здоровые и безопасные условия труда; разрабатывает и осуществляет меры по рациональному размещению производительных сил, проведению в жизнь соответствующей политики народонаселения; осуществляет меры по формированию и совершенствованию мотивационного механизма трудовой активности, усилению роли материальных и моральных стимулов в повышении эффективности и качества труда; осуществляет единую государственную политику, направленную на обеспечение полной и эффективной занятости трудоспособного населения, в том числе за счет совершенствования отраслевой структуры народного хозяйства и территориального размещения производительных сил; устанавливает минимальный размер заработной платы, а также в пределах своих полномочий определяет формы, системы и размеры оплаты труда работников государственных учреждений; определяет государственную миграционную политику.

Правительство призвано осуществлять широкий спектр мероприятий в социально-культурной сфере. Оно обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения; создает условия для поддержания установленного законодательством Республики Беларусь уровня социального обеспечения; принимает меры по обеспечению социальной защиты граждан, совершенствует систему социальной защиты; принимает меры по совершенствованию системы профессиональной ориентации, создает условия для получения профессионально-технического образования, обучения новым специальностям, переподготовки и повышения квалификации с учетом общественных и производственных потребностей; принимает меры по предупреждению инвалидности и организации реабилитации инвалидов; определяет и реализует наиболее эффективные пути повышения доходов семьи, стипендий, пенсий, других социальных пособий, выплат; разрабатывает и осуществляет социально-экономические меры по улучшению положения женщин, укреплению и поддержке семьи, обеспечивает контроль за соблюдением предоставленных женщинам прав и гарантий; осуществляет меры по формированию и реализации государственной молодежной политики; принимает меры по развитию и укреплению сети государственных общеобразовательных, профессионально-технических, средних специальных и высших учебных заведений; обеспечивает проведение государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемического благополучия населения, основных направлений развития и совершенствования системы здравоохранения, применения в этой сфере новых методов управления; содействует развитию физической культуры и спорта; осуществляет меры по развитию и улучшению работы учреждений культуры, архивных учреждений, обеспечивает охрану историко-культурного наследия, реставрацию и консервацию памятников, умножение и широкое использование культурных ценностей, в том числе народного творчества, для духовного и эстетического воспитания граждан, повышения их культурного уровня, а также содействует развитию профессионального искусства, литературы, национального книгоиздания и периодической печати; создает условия для свободного развития культуры всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь; проводит государственную политику, направленную на сохранение и развитие белорусского и русского языков, создание надлежащих условий для развития языков других национальных общностей, проживающих на территории Республики Беларусь; принимает меры по обеспечению права граждан Республики Беларусь на свободу вероисповеданий; обеспечивает проведение единой научно-технической государственной политики и др.

В области окружающей среды Правительство определяет государственную политику в области охраны окружающей среды, порядок использования природных ресурсов; определяет государственную политику в области гидрометеорологической деятельности; осуществляет меры по охране, научно обоснованному использованию природных ресурсов и улучшению окружающей среды; определяет государственную политику в области обеспечения технической, ядерной и радиационной безопасности потенциально опасных объектов, предупреждения аварий и катастроф; обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ; утверждает перечень особо ценных природных ресурсов и объектов окружающей среды; определяет порядок учета и ведения государственных кадастров природных ресурсов, осуществления мониторинга окружающей среды; принимает решения о создании заповедников, национальных парков, заказников и иных особо охраняемых природных территорий республиканского значения, утверждает положения о них и их границы; утверждает порядок разработки экологических мероприятий, установления лимитов использования природных ресурсов и размещения отходов производства; объявляет в необходимых случаях отдельные участки территории Республики Беларусь зонами чрезвычайной экологической ситуации; организует работы по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и принимает меры по ее реализации; обеспечивает развитие системы экологического воспитания и обучения граждан.

В области обеспечения законности и правопорядка принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; обеспечивает гарантированные Конституцией Республики Беларусь, законами и предусмотренные международными обязательствами государства права и свободы граждан, защиту личности от любых противоправных действий, посягательств на жизнь, здоровье, имущество, честь и достоинство, а также защиту гражданина Республики Беларусь как на территории Республики Беларусь, так и за ее пределами; определяет основные направления правовой работы в органах государственного управления; руководит в пределах своей компетенции деятельностью республиканских органов государственного управления по обеспечению правопорядка и законности, реализации государственных программ борьбы с преступностью; осуществляет меры по предотвращению создания и деятельности политических партий, общественных объединений и религиозных организаций, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды, а также препятствующих исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей или наносящих вред их здоровью и нравственности.

В области обеспечения национальной безопасности и обороны принимает меры по защите национальной безопасности и обороноспособности, независимости и территориальной целостности Республики Беларусь, кроме осуществляемых Президентом Республики Беларусь или другими определенными им государственными органами; решает вопросы военного строительства, обеспечения Вооруженных Сил и других воинских формирований Республики Беларусь всем необходимым для надежной вооруженной защиты республики, а также строительства и размещения на территории Республики Беларусь оборонных объектов; осуществляет контроль за подготовкой граждан к военной службе и призывом их на военную службу, а также регламентирует воинский учет призывников и военнообязанных; руководит в пределах своей компетенции подготовкой народного хозяйства Республики Беларусь к работе в режиме и условиях военного времени, а также его мобилизационным развертыванием; вносит на утверждение Президенту Республики Беларусь мобилизационные планы Республики Беларусь, планы накопления материальных ценностей в мобилизационном резерве; осуществляет в соответствии со своей компетенцией руководство гражданской обороной Республики Беларусь.

В области внешней политики Правительство осуществляет координацию деятельности в сфере отношений Республики Беларусь с другими государствами и международными организациями; принимает практические меры по реализации и защите внешнеполитических интересов Республики Беларусь; проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции; принимает меры по обеспечению выполнения международных договоров Республики Беларусь.

Правительство осуществляет ряд других полномочий, в частности, в кадровой сфере, руководит деятельностью республиканских органов государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Правительство активно взаимодействует по ряду вопросов, прежде всего, в законодательной сфере, исполнении законов с Национальным собранием, а также местными Советами депутатов.

Статья 108. Правительство Республики Беларусь издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения.

Компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются на основе Конституции законом о Совете Министров Республики Беларусь.

Комментарий к статье 108

Работу Правительства Республики Беларусь организует Премьер-министр. Он осуществляет непосредственное руководство его деятельностью, руководит его заседаниями и несет персональную ответственность за его работу. Премьер-министр подписывает постановления и распоряжения, в его отсутствие подписание этих актов осуществляет первый заместитель Премьер-министра либо по поручению Премьер-министра - один из его заместителей.

В соответствии с законом заседания Республики Беларусь проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. Заседание Совета Министров Республики Беларусь считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины членов Правительства Республики Беларусь.

Председательствует на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь Премьер-министр Республики Беларусь. При отсутствии Премьер-министра Республики Беларусь заседания проводит Первый заместитель Премьер-министра Республики Беларусь, а при отсутствии последнего по поручению Премьер-министра Республики Беларусь и по согласованию с Президентом Республики Беларусь - один из заместителей Премьер-министра Республики Беларусь.

На заседаниях Совета Министров Республики Беларусь имеет право председательствовать Президент республики.

Решения Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов членов Правительства Республики Беларусь, присутствующих на заседании. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое голосовал председательствующий.

Законом определяются вопросы, которые рассматриваются исключительно Советом Министров, следовательно, по ним могут приниматься постановления Правительства, но не распоряжения Премьер-министра.

К ним относятся вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных средств; проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь; основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь.

Согласно закону для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь, в качестве постоянного его органа действует Президиум Совета Министров Республики Беларусь в составе Премьер-министра и заместителей Премьер-министра Республики Беларусь. В состав Президиума Президентом Республики Беларусь могут быть включены и иные члены Правительства Республики Беларусь.

Заседания Президиума Совета Министров Республики Беларусь проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в две недели под председательством Премьер-министра Республики Беларусь, в его отсутствие - под председательством Первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь. В случае отсутствия Первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь по поручению Премьер-министра Республики Беларусь и по согласованию с Президентом Республики Беларусь заседания Президиума Совета Министров Республики Беларусь проводятся под председательством одного из заместителей Премьер-министра Республики Беларусь.

Заседание Президиума Совета Министров Республики Беларусь считается правомочным, если на нем присутствует более половины общей численности членов Президиума. Решения Президиума Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов от общей численности его членов, оформляются в виде постановлений Совета Министров и должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий.

Закон допускает возможность по отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, принятия постановлений Совета Министров Республики Беларусь путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях).

В законе также указано, в каких случаях Премьер-министром могут издаваться распоряжения. Они издаются по вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра Республики Беларусь, а также при наличии поручения Правительства Республики Беларусь по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров Республики Беларусь вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер.

Таким образом, на основании закона Премьер-министру в соответствии с решением Правительства могут быть делегированы определенные полномочия.

Решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь. При этом эти поручения и указания не могут носить нормативный характер.

Во всех иных случаях таким образом должны приниматься постановления Правительства как коллегиального органа либо его Президиума.

Постановления Совета Министров Республики Беларусь вступают в силу со дня их принятия, если в них не указан другой срок, который не может быть более ранним, чем день принятия постановления. При этом постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу согласно закону только после их официального опубликования. Представляется, что такое требование закона часто толкуется не совсем правильно. По мнению автора, актам, улучшающим положение граждан, может быть придана обратная сила, т.е. не обязательно, чтобы они вводились в действие после их опубликования, т.е. на будущее, им может быть придана обратная сила.

В случае опубликования постановления в нескольких официальных изданиях в разное время срок вступления его в силу определяется по дате первоначального опубликования.

Опубликование постановлений Совета Министров Республики Беларусь в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, а также в определенных законодательством средствах массовой информации является официальным.

Совет Министров Республики Беларусь обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений непосредственно или через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти.

Постановления Правительства должны соответствовать не только Конституции, законам и декретам, но и указам Президента Республики Беларусь. В пользу этого свидетельствует анализ п. 25 ст. 84 и ст. 116 Конституции.

Постановления Правительства могут отменяться указами Президента, а также признаваться не имеющими юридической силы полностью или частично Конституционным Судом в случае внесения на его рассмотрение предложения о проверке конституционности постановления. Национальное собрание правом отмены актов Правительства не наделено, однако оно может обратиться с соответствующим предложением к Президенту либо в Конституционный Суд.

Согласно части третьей ст. 108 Конституции компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются на основе Конституции законом. Это означает, что конституционные положения могут быть развиты законом. Одно важное при этом требование - этим актом не должны ограничиваться полномочия других органов.

Глава 6. СУД

Статья 109. Судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам.

Система судов строится на принципах территориальности и специализации.

Судоустройство в Республике Беларусь определяется законом.

Образование чрезвычайных судов запрещается.

Комментарий к статье 109

Судебная власть согласно комментируемой статье принадлежит судам, т.е. всей совокупности судебных инстанций, а не отдельному судебному учреждению. Все суды выносят свои решения именем Республики Беларусь. В этом одно из отличий судебной власти от законодательной или исполнительной, которые олицетворяют один или два высших органа (Парламент, Президент, Правительство).

Судебная власть реализуется в определенных процессуальных формах. Именно посредством судебной деятельности обеспечивается верховенство права, верховенство Конституции.

Действие Конституционного Суда распространяется на всю территорию Республики Беларусь. В системе общих и хозяйственных судов сфера действия определяется территориальным уровнем судов. Систему общих судов составляют: Верховный Суд, областные, Минский городской, районные (городские) суды, Белорусский военный суд, межгарнизонные военные суды. Систему хозяйственных судов: Высший Хозяйственный Суд, хозяйственные суды областей и хозяйственный суд г.Минска (хозяйственные суды городов и районов пока не созданы). Эти судебные системы имеют таким образом организационную структуру.

В хозяйственных судах разрешаются хозяйственные (экономические) споры, возникающие из гражданских, административных и иных правоотношений. В ХПК Республики Беларусь определены субъекты, имеющие право на обращение в хозяйственный суд: 1) юридические лица и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус предпринимателя; 2) организации, не являющиеся юридическими лицами (в том числе трудовые коллективы), и граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, в случаях, предусмотренных законодательными актами. Таким же правом обладают прокурор и государственные или иные органы в случаях, предусмотренных законодательными актами. Во всех иных случаях споры о применении права рассматриваются в общих судах, а о конституционности нормативных актов - в Конституционном Суде.

Таким образом, если говорить о внешней специализации, то она определена Конституцией и действующими законодательными актами - Конституционный Суд, общие суды, хозяйственные суды. Внутри каждой судебной системы, каждого судебного учреждения существует собственная (внутренняя) специализация, т.е. судебные составы, судьи, специализирующиеся на рассмотрении дел какого-либо профиля (трудовые, налоговые, административные, уголовные, в т.ч. возможно по категориям преступлений и др.).

Судоустройство в Республике Беларусь определяется Конституцией (см. ст. 116), законами от 13 января 1995 г. "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь", от 9 декабря 1998 г. "О хозяйственных судах в Республике Беларусь", Хозяйственным процессуальным кодексом от 15 декабря 1998 г.

Запрещается образование чрезвычайных судов, т.е. при любых условиях, например, в военное время, в связи с введением чрезвычайного или военного положения право на правосудие не может быть ограничено, правосудие должно осуществляться по общеустановленным процедурам. Поэтому при осуществлении особых мер в период чрезвычайного положения не могут ограничиваться права, указанные не только в части второй ст. 63, но и в ст. 60 Конституции.

Статья 110. Судьи при осуществлении правосудия независимы и подчиняются только закону.

Какое-либо вмешательство в деятельность судей по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону.

Комментарий к статье 110

В ст. 6 Конституции закреплен принцип разделения властей, что является базой для существования независимого суда.

В комментируемой статье Конституции закрепляется прежде всего функциональная независимость суда: судьи при осуществлении правосудия независимы и подчиняются только закону. Это означает недопустимость давления или иного "влияния" на позицию судей при осуществлении ими функции правосудия. Безусловно, что при судебном разбирательстве высказываются различные, обычно противоположные, точки зрения. Однако сам судебный процесс осуществляется в соответствии с установленными процедурами. Следить за их соблюдением - задача самого суда. В судебном заседании или вне его недопустимы угрозы в адрес суда.

Любое вмешательство в деятельность судей по осуществлению правосудия не допускается и влечет ответственность.

В части первой комментируемой статьи идет речь о подчинении судей закону. Полагаем, что термин "закон" в данном случае следует понимать в широком смысле этого слова, включая и Конституцию (см. ст. 137, а также комментарий к ст. 112 Конституции). К сожалению, суды (общие, хозяйственные) редко непосредственно применяют нормы Конституции. Эту практику необходимо принципиально менять.

Гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство содержит такие нормы, которые исключают неправомерное воздействие на суд. Этим законодательством определены права и обязанности участников процесса, возможность обжалования в кассационном и надзорном порядке вынесенных судебных постановлений.

Независимости суда служит порядок замещения должности судьи, а также порядок освобождения от должности (т.е. их несменяемость, сохранение должности в течение срока полномочий), недопустимость совмещения обязанностей судьи с выполнением иной работы (см. ст. 111 Конституции).

В Законе "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь" конкретизированы конституционные нормы о независимости судей: функциональная независимость подкрепляется организационной независимостью. Согласно части третьей ст. 9 указанного Закона независимость судей обеспечивается установленным законом порядком их избрания, назначения и освобождения, неприкосновенностью судей, юридической процедурой осуществления правосудия, тайной совещания судей при вынесении решений и запрещением требовать ее разглашения, ответственностью за неуважение к суду или вмешательство в разрешение конкретных дел, созданием необходимых организационно-технических условий для деятельности судов, а также материальным и социальным обеспечением судей, установленными гарантиями, соответствующими их высокому статусу.

Согласно закону средства массовой информации не вправе предрешать в своих сообщениях результаты судебного разбирательства по конкретному делу или иным образом воздействовать на суд или судью.

Судья не должен давать каких-либо толкований по существу дел, рассмотренных или находящихся в производстве, а также передавать их кому бы то ни было для ознакомления иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законом (ст. 64 вышеназванного Закона).

Важной гарантией независимости судей является их личная неприкосновенность.

Неприкосновенность судьи распространяется на его жилище, служебное помещение, транспорт и средства связи, корреспонденцию, имущество и документы, используемые им.

Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия органа, который его избрал либо назначил, с учетом заключения квалификационной коллегии судей.

В отношении судьи не допускаются задержание, привод, личный досмотр. Судья не может быть привлечен к какой-либо ответственности за высказанное им при осуществлении правосудия суждение и принятое решение, если вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена его виновность в преступном злоупотреблении.

Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или административного правонарушения, доставленный в орган внутренних дел или иной государственный орган, должен быть освобожден немедленно после выяснения его личности, кроме случаев задержания его при совершении преступления.

Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором Республики Беларусь.

Проникновение в жилище или служебное помещение судьи, проверка его корреспонденции, прослушивание телефонных разговоров, а также производство в отношении его следственных действий, выполняемых с санкции прокурора, могут осуществляться не иначе, как с санкции Генерального прокурора Республики Беларусь или лица, исполняющего его обязанности, или по судебному решению и только по возбужденным уголовным делам.

В случае дачи согласия на привлечение судьи к уголовной ответственности или дачи согласия на заключение под стражу одновременно принимается решение о приостановлении его полномочий.

Уголовные дела в отношении судей подсудны только Верховному Суду Республики Беларусь.

Независимости способствует материальное и социальное обеспечение судей, а также меры их правовой и социальной защиты.

Непосредственно же независимость судьи проявляется в принимаемых постановлениях, основное требование к которым соответствие Конституции и закону.

Статья 111. Судьи не могут осуществлять предпринимательскую деятельность, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской и научно-исследовательской.

Основания для избрания (назначения) судей на должности и их освобождения предусматриваются законом.

Комментарий к статье 111

В целях обеспечения независимости судей Конституцией установлен запрет на одновременное выполнение предпринимательской деятельности, выполнение иной оплачиваемой работы, кроме преподавательской и научно-исследовательской. Можно предположить, что допустимо заниматься также творческой деятельностью, если это не влияет на независимость суда. Судьи не могут быть депутатами, членами Совета Республики.

Порядок замещения должностей судей определен законом о судоустройстве и статусе судей (особые требования предъявляются к занятию должности судьи Конституционного Суда).

Предъявляются по крайней мере три основных требования к кандидату на занятие должности судьи:

1) наличие соответствующего образования;

2) достижение определенного возраста;

3) соответствующие моральные качества.

Так, согласно ст. 62 Закона "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь" судьей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование (за исключением судей судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, которые могут иметь как высшее юридическое, так и высшее техническое или естественнонаучное образование), не совершивший порочащих его поступков, имеющий стаж работы по юридической специальности не менее двух лет или прошедший в установленном порядке стажировку на протяжении двух лет и сдавший квалификационный экзамен. Требования к кандидату на должность судьи, касающиеся стажа работы по юридической специальности или прохождения стажировки и сдачи квалификационного экзамена, не распространяются на судей судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, которые имеют высшее техническое или естественнонаучное образование.

Кроме того, кандидаты на должность: судьи областного, Минского городского судов, Белорусского военного суда должны иметь стаж работы в качестве судьи не менее трех лет; судьи Верховного Суда Республики Беларусь должны иметь стаж работы в качестве судьи не менее пяти лет, за исключением судей судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, не имеющих высшего юридического образования, которые должны иметь стаж работы в области патентоведения не менее трех лет.

Судьей по административным делам и исполнительным производствам может быть гражданин Республики Беларусь, достигший возраста 23 лет, имеющий высшее юридическое образование и не совершивший порочащих его поступков.

При назначении на должность судьи либо при занятии им новой должности кандидаты должны предоставлять для проверки органу, занимающемуся подготовкой решения, сведения о себе в объеме и порядке, установленном законодательством для служащих государственного аппарата.

Законом предусмотрены основания прекращения полномочий судьи.

Судьи могут быть лишены своих полномочий за умышленное нарушение законности или совершение порочащего поступка, не совместимых с их высоким званием, не иначе как по решению органа, избравшего или назначившего их, а также в связи с вступившим в силу обвинительным приговором суда в отношении них.

Судьи освобождаются от исполнения обязанностей: по состоянию здоровья, препятствующему продолжению работы; в связи с избранием или назначением на другую должность либо с переводом с их согласия на другую работу; по истечении пятилетнего срока работы в должности судьи (для лиц, назначенных впервые) и отказа в назначении судьей бессрочно; по заключению квалификационной коллегии судей о невозможности дальнейшего нахождения на должности судьи; по собственному желанию; в связи с утратой гражданства Республики Беларусь. Решение об освобождении судьи от исполнения обязанностей принимается избравшим или назначившим его органом с учетом заключения соответствующей квалификационной коллегии судей (судов) в случаях, предусмотренных частью первой и абзацами первым - четвертым части второй ст. 72 Закона "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь".

Порядок лишения судей полномочий и освобождения их от должности определяется законодательными актами Республики Беларусь (ст. 72).

Статья 112. Суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов.

Если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

Комментарий к статье 112

В части первой комментируемой статьи находит свое развитие принцип верховенства Конституции, право и обязанность применения судами только соответствующих ей нормативных актов.

Целям обеспечения прямого действия конституционных норм служит часть вторая ст. 112 Конституции. Согласно данной статье и Закону "О Конституционном Суде Республики Беларусь", если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он должен поставить перед Конституционным Судом вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Невыполнение этого требования Конституции и закона приводит к разнобою в судебной практике, так как не соответствующие Конституции акты сохраняют свою силу и могут применяться другими судами, не усмотревшими такого несоответствия. Чтобы изменить ситуацию, в Закон "О Конституционном Суде Республики Беларусь" в конце 1997 г. были внесены необходимые изменения. Согласно части третьей ст. 6 указанного Закона в случае, предусмотренном ст. 112 Конституции, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и после вступления в законную силу судебного постановления ставит соответственно перед Верховным Судом или Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь вопрос о внесении ими предложения в Конституционный Суд о признании данного нормативного акта неконституционным. Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь обязаны в месячный срок внести в Конституционный Суд предложение о признании такого нормативного акта неконституционным. По инициативе Конституционного Суда в 1997 г. Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд направили в нижестоящие суды разъяснения о порядке применения ст. 112 Конституции. Однако пока существенных изменений на деле не произошло.

Статья 113. Дела в судах рассматриваются коллегиально, а в предусмотренных законом случаях - единолично судьями.

Комментарий к статье 113

Уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством предусмотрены случаи рассмотрения дел в судах как коллегиально, так и единолично судьями. Коллегиальное рассмотрение уголовных дел направлено на исключение возможных судебных ошибок по наиболее сложным делам.

Согласно ст. 10 УПК уголовные дела в суде первой инстанции рассматриваются коллегиально, а в предусмотренных законом случаях - единолично судьями. При единоличном рассмотрении дел судья действует от имени суда, в который он назначен (избран) судьей.

Судья единолично рассматривает дела во всех судах по первой инстанции о преступлениях, за совершение которых предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет, а также на срок от пяти до десяти лет, если обвиняемый признает себя виновным и согласен на единоличное рассмотрение дела судьей.

Коллегиальное рассмотрение дел во всех судах осуществляется по первой инстанции в составе судьи и двух народных заседателей о преступлениях, за совершение которых предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок более десяти лет или смертная казнь.

Рассмотрение дел в кассационном порядке и порядке надзора осуществляется в составе не менее трех судей.

По делу, требующему продолжительного времени для его разбирательства, может быть вызван запасный народный заседатель. Запасный народный заседатель присутствует в зале судебного заседания с начала разбирательства данного дела и в случае выбытия народного заседателя заменяет его.

Если запасный народный заседатель, вступивший на место выбывшего, не требует возобновления судебных действий, разбирательство дела продолжается (ст. 26 УПК).

Судья не может участвовать в рассмотрении дела:

1) если он является потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком, свидетелем, а также если он участвовал в данном деле в качестве эксперта, специалиста, переводчика, лица, производившего дознание, следователя, прокурора, общественного обвинителя, защитника, общественного защитника, законного представителя обвиняемого, представителя потерпевшего, гражданского истца или гражданского ответчика;

2) если он является родственником потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика или их представителей, родственником обвиняемого или его законного представителя, родственником прокурора, общественного обвинителя, защитника, общественного защитника, следователя или лица, производившего дознание;

3) если имеются иные обстоятельства, дающие основания считать, что судья лично, прямо или косвенно заинтересован в этом деле.

В состав суда, рассматривающего уголовное дело, не могут входить лица, состоящие в родстве между собой (ст. 27 УПК).

Судья, принимавший участие в рассмотрении уголовного дела в суде первой инстанции, не может участвовать в рассмотрении этого дела в суде кассационной инстанции или в порядке надзора в президиуме областного, Минского городского суда, Белорусского военного суда или в судебной коллегии по уголовным делам, Военной коллегии, Президиуме Верховного Суда Республики Беларусь, а равно участвовать в новом рассмотрении дела в суде первой инстанции в случае отмены приговора или определения о прекращении дела, постановленных с его участием.

Судья, принимавший участие в рассмотрении дела в суде кассационной инстанции, не может участвовать в рассмотрении этого дела в суде первой инстанции или в порядке надзора в президиуме областного, Минского городского суда, Белорусского военного суда или в судебной коллегии по уголовным делам, Военной коллегии, Президиуме Верховного Суда Республики Беларусь, а равно в новом рассмотрении дела в суде кассационной инстанции после отмены определения, постановленного с его участием.

Судья, принимавший участие в рассмотрении дела в порядке надзора в президиуме областного, Минского городского суда, Белорусского военного суда или в судебной коллегии по уголовным делам, Военной коллегии, Президиуме Верховного Суда Республики Беларусь, не может участвовать в рассмотрении того же дела в суде первой и кассационной инстанции.

Судья, принимавший участие в рассмотрении дела по первой инстанции, в кассационном порядке или в порядке надзора, не может участвовать в рассмотрении этого дела на Президиуме, Пленуме Верховного Суда Республики Беларусь (ст. 28 УПК).

В новом Гражданском процессуальном кодексе регламентированы вопросы рассмотрения дел по первой инстанции в кассационном порядке и в порядке судебного надзора.

Статья 114. Разбирательство дел во всех судах открытое.

Слушание дел в закрытом судебном заседании допускается лишь в случаях, определенных законом, с соблюдением всех правил судопроизводства.

Комментарий к статье 114

Важным принципом судебного разбирательства является гласность.

Согласно ст. 13 УПК разбирательство дел во всех судах открытое, за исключением случаев, когда это противоречит интересам охраны государственной тайны, а также в случаях, предусмотренных названным Кодексом.

Закрытое судебное разбирательство, кроме того, допускается по мотивированному определению суда, судьи по делам о преступлениях лиц, не достигших шестнадцатилетнего возраста, по делам о половых преступлениях, а также по другим делам в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц.

Слушание дел в закрытом заседании суда осуществляется с соблюдением всех правил судопроизводства.

При разбирательстве дел в открытом судебном заседании приговоры провозглашаются публично. При закрытом судебном разбирательстве публично провозглашается только резолютивная часть приговора.

В соответствии со ст. 17 ГПК рассмотрение гражданских дел во всех судах открытое. В целях охраны сведений, содержащих государственную, коммерческую тайну или тайну усыновления, либо других сведений, разглашение которых запрещено законом, проводится закрытое судебное заседание.

Для предотвращения разглашения информации, которая касается интимных сторон жизни граждан или порочит их честь, достоинство или деловую репутацию, суд может слушать дело в целом или совершать отдельные процессуальные действия в закрытом судебном заседании.

По просьбе сторон или одной из них при отсутствии возражений юридически заинтересованных в исходе дела лиц суд может рассмотреть в закрытом судебном заседании любое дело.

При рассмотрении дела или совершении отдельных процессуальных действий в закрытом судебном заседании присутствуют только юридически заинтересованные в исходе дела лица, а в необходимых случаях - свидетели, эксперты, специалисты, переводчики. Закрытое судебное заседание проводится с соблюдением всех процессуальных правил, установленных настоящим Кодексом. Резолютивная часть решения суда в любом случае оглашается публично.

О рассмотрении дела в закрытом судебном заседании суд выносит определение.

Статья 115. Правосудие осуществляется на основе состязательности и равенства сторон в процессе.

Судебные постановления являются обязательными для всех граждан и должностных лиц.

Стороны и лица, участвующие в процессе, имеют право на обжалование решений, приговоров и других судебных постановлений.

Комментарий к статье 115

Общепризнанным принципом осуществления правосудия является состязательность и равенство сторон в процессе. Данный принцип закреплен в Конституции. Он означает особую роль и место суда в процессе разбирательства: не суд должен "добывать" доказательства, а стороны, хотя это не может означать пассивное созерцание или выслушивание судом доводов сторон.

В соответствии с ГПК Республики Беларусь в споре между собой стороны обязаны добросовестно пользоваться принадлежащими им материальными и процессуальными правами и исполнять процессуальные обязанности (ст. 19).

Обязанность представить необходимые для установления истины по делу доказательства лежит на сторонах, третьих лицах и других юридически заинтересованных в исходе дела лицах. Для всестороннего, полного, объективного выяснения всех обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, суд содействует указанным лицам по их ходатайству в истребовании доказательств, когда представление таких доказательств для них невозможно (ст. 20).

В части третьей ст. 115 Конституции предусмотрено право сторон и лиц, участвующих в процессе, на обжалование решений, приговоров и других судебных постановлений.

Таким образом данное положение Конституции направлено на обеспечение более полной судебной защиты, а также защиты со стороны органов прокуратуры в связи с рассмотренными делами.

Конституционным Судом проверялась конституционность некоторых норм гражданского процессуального законодательства в плане его соответствия нормам Конституции. В вынесенном 23 июня 1998 г. по данному делу решении проведен весьма обстоятельный анализ действующего законодательства и норм международного права относительно кассационного и надзорного порядка рассмотрения судебных дел (см. "Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь". - 1999. - N 3).

Статья 116. Контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь.

Конституционный Суд Республики Беларусь формируется в количестве 12 судей из высококвалифицированных специалистов в области права, имеющих, как правило, ученую степень.

Шесть судей Конституционного Суда назначаются Президентом Республики Беларусь, шесть судей избираются Советом Республики. Председатель Конституционного Суда назначается Президентом с согласия Совета Республики. Срок полномочий членов Конституционного Суда - 11 лет. Предельный возраст членов Конституционного Суда - 70 лет.

Конституционный Суд по предложениям Президента Республики Беларусь, Палаты представителей, Совета Республики, Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь дает заключения:

о соответствии законов, декретов, указов Президента, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь;

о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, указов Президента, изданных во исполнение закона, Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам;

о соответствии постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам;

о соответствии актов любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам.

Нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу в порядке, определяемом законом.

В случаях, предусмотренных Конституцией, Конституционный Суд по предложению Президента дает заключение о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь.

Компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом.

Комментарий к статье 116

Конституционный Суд Республики Беларусь включен в главу "Суд" Конституции Республики Беларусь, тем самым подчеркивается принадлежность Конституционного Суда к судебной власти - самостоятельной ветви государственной власти. Можно спорить по данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы относить его к особой совокупности государственных структур - контрольно-надзорным органам. Одно несомненно, что Конституционный Суд Республики Беларусь, как впрочем и специализированные органы конституционного контроля других стран, - это особый судебный орган, осуществляющий функции правосудия (конституционного правосудия) и одновременно выступающий в роли одного из высших органов государственной власти, обладающий полномочиями по проверке конституционности нормативных актов всех государственных органов.

Согласно части первой комментируемой статьи контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь. В этой связи можно сделать несколько выводов:

1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционного Суда на правотворческий процесс, и прежде всего его результат - принятые нормативные акты;

2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия между Конституцией и всеми иными подконституционными нормативными актами возможно в допустимых для Конституционного Суда формах, не только путем принятия заключений, но и иных его решений;

3) часть первая, как впрочем и часть седьмая ст. 116 Конституции, является базой для развития компетенции Конституционного Суда, которая определяется не только Конституцией, но и законом;

4) в силу того, что Конституционный Суд - это один из государственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности всех остальных нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмотрении подобного рода споров, в том числе и в случае осуществления правовой экспертизы Министерством юстиции, Министерством иностранных дел о соответствии Конституции подлежащих соответственно регистрации ведомственных нормативных актов, ратификации международных договоров.

В юридической литературе уделено достаточное внимание анализу понятия "контроль", часто его сопоставляют с надзором. Эти понятия различаются, что проявляется и в тех мерах, которые могут применить государственные органы, осуществляющие соответствующие функции. Обычно надзорные органы сами не обладают правом отмены правового акта, но путем соответствующего реагирования пытаются обеспечить законность на практике. Контролирующие же органы, наоборот, отличаются не только правом отмены правовых актов, но и активным вмешательством в незаконную деятельность. Контрольная функция Конституционного Суда имеет свою специфику. Конституционный контроль охватывает сферу нормотворчества сверху донизу. При этом проблемы целесообразности не должны иметь решающее значение. Более того, принятие не самого удачного правового решения, реализованного в нормативном акте, не означает его неконституционность. В этом отличие конституционного контроля от контроля, проводимого иными государственными органами, включая и ведомственный контроль.

Отличительной особенностью конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом, является отсутствие у него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому может способствовать его правовая аргументированность, а не политическое обоснование). Исполнение решений зависит от поддержки других властных структур - Президента, Парламента, Правительства, судов, органов прокуратуры, а также общественной поддержки.

Конституционный Суд - единственный орган судебной власти, чьи основные положения, порядок формирования и некоторые другие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно организации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в Конституции сформулированы лишь принципы и указана их основная функция - осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда, как отмечено в части седьмой ст. 116 Конституции, определяется специальным законом Законом "О Конституционном Суде Республики Беларусь" (далее - Закон). В этой связи следует сделать несколько выводов:

1) конституционные положения могут быть развиты в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов);

2) недопустимы "размывание" Закона о Конституционном Суде, попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в законе о Конституционном Суде. Именно в Законе о Конституционном Суде, как того требует Конституция, могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся деятельности Конституционного Суда;

3) Законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен быть основан на положениях названного закона. Конституционный Суд - единственный судебный орган, который самостоятельно определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно, процессуальные аспекты деятельности нельзя смешивать с чисто статутными.

Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, в том числе законы о ратификации международных договоров, регламенты палат Парламента, кстати, вопреки требованиям законодательства так и официально не опубликованные, нормативные акты министерств, государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов.

В связи с тем, что проводится проверка акта на его соответствие не только Конституции, но и актам, обладающим более высокой юридической силой, чем проверяемый акт, возможна проверка конституционности всех норм "по вертикали", т.е., например, проверка соответствия нормативного решения райисполкома решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответствовать указу, закону, а последние - Конституции. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, Конституционный Суд может в своем решении (заключении) указать на неконституционность и другого, обладающего более высокой юридической силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило предложение.

В практике работы Конституционного Суда были случаи, когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона (кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В этом случае Конституционный Суд, на наш взгляд, также вправе проверить их конституционность и вынести соответствующее решение.

И еще один вывод, связанный с полномочиями Конституционного Суда. Отдельными авторами вносятся предложения о создании системы административной юстиции. Обычно ссылаются на соответствующие идеи и разработки, существующие в Российской Федерации. При этом просто упускается из виду белорусское законодательство: нам не надо создавать административную юстицию, просто необходимо "задействовать" Конституционный Суд для разрешения возникших по поводу действия нормативных актов министерств и иных, в том числе местных исполнительных и распорядительных органов. Исполнение же административного законодательства, точнее, споры об этом - предмет разбирательства судьями по административным делам.

Местные Советы депутатов имеют "двойную" природу. С одной стороны, это государственные органы, а с другой - это органы местного самоуправления. Несмотря на это, их решения могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Лишь решения местных референдумов выпадают из сферы контроля Конституционного Суда, в то же время это не распространяется на законы, принятые путем всенародного голосования, т.е. в масштабе всей республики.

Может ли Конституционный Суд мириться с бездействием законодателя, например, непринятием в установленный или разумный срок законов, указанных в Конституции, иначе говоря, своими решениями по существу восполнять пробел в законодательстве, который является неконституционным? Собственный опыт, а также опыт работы органов конституционного контроля других стран, в частности Российской Федерации, убеждает в утвердительном ответе. И именно так Конституционный Суд определяет концепцию своих действий (решений).

Согласно Основному Закону Конституционный Суд формируется в количестве 12 судей из высококвалифицированных специалистов в области права, как правило, имеющих ученую степень.

Согласно действующему в настоящее время законодательству Конституционный Суд образуется на паритетной основе: шесть судей назначаются Президентом, шесть избираются верхней палатой Парламента - Советом Республики. Председатель Конституционного Суда назначается из числа судей Президентом с согласия Совета Республики (второй палаты Парламента), заместитель Председателя Конституционного Суда избирается судьями Конституционного Суда по представлению Председателя Конституционного Суда. Срок полномочий судей - 11 лет, но допускается повторное в соответствии с законом занятие должности судьи. Судья может занимать свою должность до 70 лет.

В настоящее время Конституционный Суд укомплектован судьями, обладающими большим стажем работы в судах общей юрисдикции, юридических службах законодательной и исполнительной ветвей власти, в Министерстве юстиции, органах прокуратуры, в научных и высших учебных заведениях республики. Двое судей являются докторами юридических наук, пять - кандидатами юридических наук, четыре из них имеют звание профессора, восемь - почетное звание "Заслуженный юрист Республики Беларусь".

В числе судей Конституционного Суда пять женщин. Четверо судей работают в Конституционном Суде с апреля 1994 г. Средний возраст судьи Конституционного Суда в настоящее время - 55 лет.

Судьями Конституционного Суда Республики Беларусь могут быть только граждане Республики Беларусь (см. ст. 39 Конституции).

Согласно ст. 17 Закона о Конституционном Суде член Конституционного Суда вправе принимать участие в его работе только после принесения присяги. К присяге членов Конституционного Суда, как назначенных Президентом Республики Беларусь, так и избранных Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, приводит Президент Республики Беларусь в присутствии Председателя Палаты представителей и Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Каждый член Конституционного Суда принимает присягу следующего содержания:

"Я (фамилия, имя, отчество) беру на себя обязательство перед народом Республики Беларусь честно, добросовестно и беспристрастно защищать конституционный строй и верховенство Конституции Республики Беларусь". Судья в период осуществления им своих полномочий в Конституционном Суде Республики Беларусь приводится к присяге один раз.

В соответствии со ст. 16 Закона судьи Конституционного Суда не могут осуществлять предпринимательскую деятельность, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской и научно-исследовательской. Они не могут быть членами Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутатами, а также членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели.

Конституционный Суд рассматривает все дела с участием всех судей.

Конституционный Суд правомочен принимать решения и приступает к работе, когда в его состав назначено, избрано не менее восьми членов Конституционного Суда. При этом закон не предусматривает каких-либо отрицательных последствий для его деятельности при нарушении паритета в формировании Конституционного Суда (например, из восьми действующих судей назначено шесть судей Президентом и два избрано палатой Парламента).

Информационно-справочную, организационно-техническую и иную работу по обеспечению деятельности Конституционного Суда осуществляет его Секретариат.

Полномочия Конституционного Суда реализуются посредством принятия им своих решений. Согласно ст. 36 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" (далее - закон о Конституционном Суде) решением Конституционного Суда является любой акт, принимаемый в его заседании. Таким образом, можно сделать вывод о том, что любые акты, которые исходят от Конституционного Суда, должны приниматься на совместных заседаниях судей.

Термин "решения Конституционного Суда" - собирательный. Он включает различные по своей форме правовые акты, посредством которых Конституционный Суд реализует свою волю. Решения Конституционного Суда могут приниматься по вопросам, относящимся к его компетенции.

В Законе о Конституционном Суде и Регламенте Конституционного Суда содержится перечень видов его решений. Центральное место занимают заключения Конституционного Суда. Именно в форме заключений решается вопрос о конституционности нормативных актов, о толковании ранее принятых заключений, об их пересмотре. О начале производства по делу Конституционным Судом принимается решение. Послание Конституционного Суда о состоянии конституционной законности принимается также путем решения. Наряду с ними, особым видом решений являются запросы и требования к государственным органам, должностным лицам, которые принимаются и направляются Конституционным Судом для обеспечения ведения дела и разрешения иных вопросов, входящих в его компетенцию, а судьей Конституционного Суда - при подготовке конкретного дела.

Все иные действия Конституционного Суда, например, о вызове свидетелей, внесении предложения о необходимости корректировки актов действующего законодательства, принятии новых нормативных актов, о наложении штрафов на должностных лиц и граждан, проявивших неуважение к Конституционному Суду, и другие, облекаются в форму решения.

К решениям Конституционного Суда не следует относить выступления отдельных его представителей, в том числе их заявления, особые мнения судей и т.п.

После изменения в июле 1997 г. Закона о Конституционном Суде решение, которое завершает весь процесс конституционного судопроизводства относительно проверки конституционности нормативного акта, получило определение итогового решения. Однако и в данном случае речь идет о заключении. Им действительно подводится итог всему процессу и дается ответ: соответствует или не соответствует актам, обладающим более высокой юридической силой, в целом Конституции проверяемый акт. Из смысла Закона о Конституционном Суде итоговое решение объявляется по окончании слушания дела и оно облекается в форму заключения.

Помимо решений, принимаемых Конституционным Судом в порядке проверки конституционности нормативных актов, могут приниматься решения и по вопросам организационного характера (об избрании заместителя Председателя Конституционного Суда, о принятии представления о прекращении полномочий судьи, об утверждении Регламента Конституционного Суда, Научно-консультативного совета при Конституционном Суде и др.).

Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела в зависимости от вида субъекта, обратившегося в Конституционный Суд, выносит различные по своей юридической силе решения, в том числе принимает заключения, то есть такие акты Конституционного Суда, которые являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Основанные на Конституции, они обладают высшей юридической силой и прямым характером действия. Признавая тот или иной нормативный акт (его часть) не имеющим юридической силы, Конституционный Суд выступает в роли "негативного" законодателя, он "выводит" из сферы правоприменения неконституционные правовые нормы. Еще одной особенностью, которая характерна для такого рода решений конституционных судов, является то, что в них может определяться дата, с которой неконституционные акты (либо их отдельные положения) считаются утратившими силу. Конституционный Суд, осуществляя правосудие, руководствуясь закрепленным в ст. 7 Конституции принципом верховенства права, может признать акт не имеющим юридической силы со дня введения его в действие, даже несмотря на то, что неконституционный акт применялся на практике на протяжении ряда лет. Или, наоборот, сохранить его действие еще какое-то время после вынесения Конституционным Судом заключения. Обычно это касается актов, связанных с бюджетом, налогообложением и др. Аналогично, например, в Австрии Конституционный Суд может сохранить действие такой неконституционной нормы еще на протяжении 18 месяцев. Это разумно, поскольку законодательство о налогообложении должно быть сбалансированным.

Важное значение среди актов Конституционного Суда имеют решения, имеющие, в отличие от заключений, рекомендательный характер. Они в принципе не обязательны для исполнения, однако в них приводятся юридически аргументированные доводы, которые должны быть рассмотрены компетентными органами. В данном случае работает не сила акта Конституционного Суда, а сила его аргументов. Конституционный Суд в последние годы стал шире практиковать принятие решений на основании ст. 40 Конституции при обращении к нему граждан, общественных объединений, органов государственной власти по вопросам, имеющим общественно-значимый характер, и которые не удалось разрешить иным властным структурам. Отрадно отметить, что, как правило, на такого рода решения государственные органы реагируют весьма позитивно.

Решения Конституционного Суда оформляются в виде отдельного документа или протокольно, то есть выбор формы документа за некоторыми изъятиями, принадлежит Конституционному Суду. В законе изложены требования, которым должно отвечать заключение. Что же касается послания Конституционного Суда, его запросов, требований, а также иных решений по вопросам процедурного характера, то они оформляются в порядке, определенном Конституционным Судом (ст. 37 Закона о Конституционном Суде).

Есть основания утверждать, что Конституционный Суд, проверяя конституционность нормативного акта, осуществляет казуальное толкование Конституции. Причем по своей юридической силе оно даже выше, чем толкование Парламента, поскольку по инициативе уполномоченных на то субъектов конституционный закон о толковании Конституции также может быть проверен на предмет его соответствия Конституции Республики Беларусь Конституционным Судом. Прежде чем принять заключение, Конституционный Суд анализирует обычно широкий круг нормативных актов Республики Беларусь, международных документов, правоприменительную практику, так как без этого трудно сформировать согласованную позицию Конституционного Суда.

Ориентируясь на практику, Конституционный Суд при определении своей позиции может критически ее оценить и высказать собственный подход к правоприменению.

Законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь, акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, акты Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, акты других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной части с момента, определяемого Конституционным Судом.

Признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения. Положения таких актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ст. 9 Закона о Конституционном Суде).

В ст. 9 Закона о Конституционном Суде указано, что признание нормативного акта, либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения.

Если же аналогичные признанным неконституционными положения содержатся в другом обладающем более высокой юридической силой акте, чем проверяемый акт, то Конституционный Суд обязан также предложить компетентному органу принять меры для приведения его в соответствие с Конституцией.

В то же время следует иметь в виду, что Конституционный Суд не связан доводами и соображениями сторон (ст. 11 Закона о Конституционном Суде), в том числе и теми, которые были высказаны инициатором в письменном предложении в адрес Конституционного Суда. Хотя, конечно, они должны быть изучены и оценены. Определять, какие использовать аргументы, - исключительное право Конституционного Суда, акты которого (заключения) являются источниками права, по своей юридической силе идущими сразу вслед за Конституцией.

Правовую основу организации и деятельности Конституционного Суда составляют Конституция Республики Беларусь, Закон "О Конституционном Суде Республики Беларусь", принятый Парламентом 30 марта 1994 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в 1995 и 1997, 2000 гг.), Регламент Конституционного Суда Республики Беларусь, утвержденный Конституционным Судом. Нормы этического характера для судей Конституционного Суда установлены Кодексом чести судьи.

Помимо основных вопросов, касающихся Конституционного Суда, в Конституции прямо указано, что не только организация и порядок деятельности, но и его компетенция определяются законом, то есть определен предмет законодательного регулирования. Это значит, что конституционные положения могут быть развиты и дополнены законом, исходя из юридической природы данного органа государственной власти. Для сравнения отметим, что аналогично решается вопрос о компетенции Правительства (ст. 108 Конституции), органов местного управления и самоуправления (ст. 124), прокуратуры (ст. 128), Комитета государственного контроля (ст. 131). Что касается судов общей компетенции и хозяйственных судов, то в Конституции сформулированы лишь основные (но не все) принципы правосудия. Законом же определяется судоустройство в Республике Беларусь, порядок осуществления правосудия, компетенция судов. Именно на это прямо указано в ст.ст. 109, 110, 112, 113, 114 и других статьях Конституции. Так, согласно ст. 112 суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Это же положение, находящее свое подтверждение в части седьмой ст. 116 Конституции, распространяется и на конституционное правосудие. На это приходится специально обращать внимание, поскольку на практике есть непонимание сущности конституционных предписаний либо умышленное их игнорирование и противодействие со ссылкой на Конституцию решению в законе тех или иных вопросов.

Раздел V. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья 117. Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Комментарий к статье 117

В современных странах централизованное управление делами государства сочетается с местным управлением и самоуправлением.

Наиболее полно понятие и принципы местного самоуправления изложены в Европейской хартии о местном самоуправлении, следование которой является одним из условий вступления в Совет Европы.

В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3).

В юридической литературе под местным управлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления (Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. - М., 1996. - С. 697). Таким образом, местное управление обычно реализуется через органы, которые назначаются вышестоящими властными структурами. В некоторых государствах назначение отдельных должностных лиц, осуществляющих местное управление, производится Президентом или Правительством.

В отличие от местного управления местное самоуправление представляет собой деятельность населения местной административной единицы для самостоятельного решения как непосредственно, так и через избираемые им органы вопросов местного значения (см. ст. 1 Закона Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении).

Высказываются различные точки зрения относительно не только понятия местного самоуправления, но и его места в системе органов, его природы: одни авторы утверждают, что оно является частью деятельности государства, другие полагают, что это общественная деятельность граждан в рамках той или иной территории.

Считаю, что органы местного самоуправления сочетают в себе функции государственного руководства и общественного самоуправления. Это подтверждается, в частности, наделением органов местного самоуправления обширными властными полномочиями, подкрепляемыми силой государственного принуждения, анализом ст. 120 Конституции, где говорится об обязанности, в частности, местных Советов исполнять решения "вышестоящих государственных органов". Факт включения отдельных статей о местном самоуправлении в самостоятельный раздел Конституции имеет цель, на наш взгляд, подчеркнуть особенности организации и деятельности.

Местное самоуправление является важнейшим элементом существования и развития государства, в котором обеспечивается реальное народовластие. Развитие местного самоуправления способствует решению социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения данной административно-территориальной единицы.

В силу того, что местное самоуправление является формой организации граждан для решения стоящих перед ним задач, оно способствует приближению власти к населению с учетом существующих местных условий и особенностей. Можно утверждать, что местное самоуправление является властью, создаваемой населением.

Конституция, Закон "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь", некоторые другие нормативные акты определяют систему местного самоуправления и управления.

Согласно ст. 117 Конституции местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц: сельсовета, поселка, города, района, области (см. также комментарий к ст. 9).

Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов - представительные органы государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц. Местные Советы призваны обеспечивать согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Единую систему местных Советов депутатов в Республике Беларусь составляют сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы депутатов. Единство системы местных Советов обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

В нашей республике установлены три территориальных уровня местных Советов: первичный, базовый и областной. На наш взгляд, предпочтение можно было бы отдать в пользу двухзвенной системы, используя при этом опыт Франции. К сожалению, намечавшаяся в 1994 г. реформа местного самоуправления не была реализована.

Классификация Советов по уровням позволяет в законодательстве более четко определять полномочия Советов, имеющие различное название.

К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы; к базовому - городские (городов областного подчинения), районные Советы; к областному - областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Совета.

Особое значение в развитии местного самоуправления имеют такие формы непосредственной демократии, как местные референдумы.

Путем местного референдума могут решаться наиболее важные вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения. Участие в референдумах основывается на демократических принципах избирательного права: они должны проводиться путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. На местный референдум могут выноситься вопросы, которые находятся в ведении соответствующего местного Совета депутатов. Порядок проведения местных референдумов определяется Избирательным кодексом.

К сожалению, с момента принятия в июне 1991 г. Закона "О народном голосовании в Республике Беларусь" местные референдумы не проводились, по крайней мере широкой информации об этом не было.

В то же время у нас сложилась определенная практика проведения собраний (сходов) граждан по месту жительства, которые могут созываться по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами, органами территориального общественного самоуправления. На них обсуждаются вопросы государственного и местного значения.

На основе добровольного волеизъявления граждан могут создаваться органы территориального общественного самоуправления, которые осуществляют свою деятельность в тесной связи с местными Советами, исполнительными и распорядительными органами, депутатами, трудовыми коллективами, общественными объединениями.

Статья 118. Местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года.

Комментарий к статье 118

Система административно-территориального устройства государства определена в Конституции (см. ст. 9 и комментарий к ней) и Законом от 5 мая 1998 г. "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь".

На практике возникали споры о том, во всех ли административно-территориальных единицах должны избираться местные Советы депутатов. Особенно этот спор обострился в связи с изданием Президентом Республики Беларусь 19 сентября 1995 г. Указа "О проведении реформы органов местного управления и самоуправления", которым, в частности, были упразднены районные в городах Советы депутатов и их органы. Взамен этих Советов на территории районов в городах были образованы местные администрации с правами юридического лица.

Одни авторы утверждали, что нормы ст. 118 Конституции обязывают иметь местные Советы во всех административно-территориальных единицах, другие считали, что этот вопрос может быть детализирован в законе. Данный спор был предметом рассмотрения в Конституционном Суде, который признал нормы Указа Президента Республики Беларусь от 29 сентября 1995 г. N 383 о создании на территории районов в городах местных администраций и объявлении их правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов не соответствующими Конституции и законам.

Местное самоуправление не может сводиться лишь к избранию и деятельности представительных органов - местных Советов депутатов. Оно значительно шире и должно включать местные референдумы, собрания, работу органов территориального общественного самоуправления и другие формы прямого участия населения в государственных и общественных делах. Зарубежный опыт свидетельствует, что не всегда представительные органы формируются во всех административно-территориальных единицах. Статья 118 Конституции также к этому не обязывает.

Одним из главных аргументов в пользу сохранения Советов в районах городов и недопустимости их упразднения было то, что в ст. 118 Конституции говорится об избрании Советов гражданами "соответствующих административно-территориальных единиц". Однако "соответствующие" единицы, где избираются Советы, могли быть определены в законе.

На наш взгляд, многие сомнения снимаются с принятием 5 мая 1998 г. Закона "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь". Согласно закону административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

Таким образом, среди административно-территориальных единиц прямо не названы районы в городах. Законом установлено, что территории городов в целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением социально-культурных и бытовых потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности, при необходимости делятся на районы, не являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами.

Не все поселки городского типа и города районного подчинения являются административно-территориальными единицами. Те из них, где местные Советы депутатов в соответствии с законодательством не создаются, являются территориальными единицами. Согласно ст. 9 Конституции города являются административно-территориальными единицами, поэтому положения закона об административно-территориальном делении в этой части противоречат Конституции. Однако это не исключает, по нашему мнению, такой законодательной регламентации, при которой Советы в небольших городах (районного подчинения) не создаются. Полагаем, что Конституция (ст.ст. 3, 118 и др.) позволяет делать такой вывод.

Таким образом, Советы депутатов могут создаваться в областях, гор. Минске, районах, городах областного подчинения, сельсоветах, некоторых поселках городского типа и городах районного подчинения. В территориальных единицах - районах в городах, некоторых поселках городского типа и некоторых городах районного подчинения - местные Советы депутатов не создаются.

Статья 119. Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов.

Комментарий к статье 119

Система местных органов управления состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета являются исполнительный комитет, обладающий правами юридического лица.

Взамен упраздненных районных в городах Советов депутатов и их органов Указом Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. N 383 образованы местные администрации, являющиеся правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов.

В соответствии со ст. 9 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" исполнительные комитеты первичного, базового и областного уровней входят в систему органов исполнительной власти, являются органами местного управления общей компетенции.

В состав исполнительного комитета помимо его председателя входят заместители (заместитель) председателя исполкома, управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.

Отличительным признаком организации управленческой власти на местах является отсутствие параллельных структур (представителей центральной власти и органов управления, формируемых на местном уровне).

В формировании исполнительных комитетов участвуют Президент и представительные органы власти. Председатели исполнительных комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими Советами. Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь, первый заместитель председателя, заместители (заместитель) председателя, управляющий делами (секретарь) и члены районного, городского, поселкового, сельского исполнительного комитета - председателем соответствующего исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. N 476 "Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительского комитета" председатель исполнительного комитета после назначения Президентом утверждается соответственно сессией областного, Минского городского Совета депутатов путем открытого голосования. Кандидатура на эту должность считается утвержденной, если за нее проголосовало большинство депутатов от числа избранных. В случае, если Совет депутатов не утвердил кандидатуру, Президент Республики Беларусь в том же порядке вносит другую кандидатуру. При повторном отказе областного, Минского городского Совета депутатов утвердить кандидатуру, назначенную на должность председателя исполнительного комитета, решение Президента Республики Беларусь, принятое по этой или иной кандидатуре, является окончательным. Законодательством предусматриваются основания для освобождения председателя исполнительного комитета от должности.

Назначение председателя областного (Минского городского) исполнительного комитета на должность и освобождение его от должности оформляется указом Президента Республики Беларусь.

Срок полномочий председателя сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) исполнительного комитета равен сроку полномочий соответствующего Совета.

Кандидатуры заместителей председателя исполнительного комитета, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета председатель областного исполнительного комитета должен согласовать с Президентом, после чего он вправе произвести соответствующие назначения.

Назначение на должность и освобождение от должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов и представление их кандидатур на утверждение районных (городских) Советов депутатов осуществляется председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение о назначении председателей районных (городских) исполнительных комитетов в случае повторного отказа соответствующих Советов депутатов утвердить предложенные кандидатуры.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 18 марта 1996 г. N 105 "Об утверждении Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета" утверждение в должности заместителей, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета производится председателем районного, городского исполнительного комитета по согласованию с областным исполнительным комитетом.

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также сотрудники местной администрации назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.

В гор. Минске руководители соответствующих местных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем Минского городского исполнительного комитета. Аналогично руководители соответствующих местных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем городского исполнительного комитета.

Указом Президента Республики Беларусь от 27 февраля 1995 г. N 89 утверждена Примерная структура областного, Минского городского (города областного подчинения), районного исполнительных комитетов. Указом предусмотрена примерная структура областного, Минского городского исполнительного комитета, количество управлений и отделов, других служб этих исполнительных комитетов, а также городских (городов районного подчинения) и районных исполнительных комитетов.

Примерная структура местных администраций в районах городов утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 1995 г. N 481 с последующими изменениями и дополнениями. Примерной структурой предусмотрен численный состав руководства местных администраций, количество управлений и отделов в администрациях районов города Минска и районов других городов, где они образованы.

Статья 120. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

Комментарий к статье 120

Одними из важнейших принципов местного управления и самоуправления являются сочетание местных и общегосударственных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории (см. ст. 5 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь").

По существу в данной статье идет речь о самостоятельности местного самоуправления в рамках их полномочий.

Система местного управления и самоуправления представляет собой единство и целостность. Наряду с самостоятельно принимаемыми решениями, проведением их в жизнь, эти органы исполняют также решения вышестоящих государственных органов. В определенной мере это указание на "вышестоящие" государственные органы свидетельствует об отнесении местных Советов, исполнительных и распорядительных органов к государственным органам.

Статья 121. К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

назначение местных референдумов.

Комментарий к статье 121

Неотъемлемым признаком местного самоуправления и управления является закрепление законодательством за органами местного самоуправления и управления самостоятельных полномочий, т.е. определенных прав и обязанностей, реализуемых ими в рамках их пределов ведения.

Основные правомочия органов местного самоуправления и управления закреплены в Конституции и Законе Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении. Они обладают широкими правами и обязанностями в сфере экономических, социальных отношений, бюджета, финансов, охраны общественного порядка и др.

Важнейшими полномочиями органов местного самоуправления (в данном случае местных Советов депутатов) является утверждение программы экономического и социального развития (ст. 121 Конституции). С учетом особенностей компетенции местных Советов, различных уровней (первичного, базового, областного) они также вправе утверждать программы жилищного строительства, благоустройства, дорожного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны природы (ст.ст. 16-1, 17, 18 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"). На них возлагается также организация, контроль и утверждение отчетов о выполнении этих программ.

В области бюджета и финансов местных Советов депутатов утверждают и исполняют бюджеты, утверждают отчеты об их исполнении; устанавливают в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Введение местных налогов и сборов в соответствующих административно-территориальных единицах регулируется ежегодно принимаемым законом о бюджете. В нем определяется система местных налогов и сборов.

Согласно ст. 10 Закона "О бюджете Республики Беларусь на 2004 г." областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня в 2004 г. вправе вводить на территории соответствующих административно-территориальных единиц следующие местные налоги и сборы:

а) налог с продаж товаров в розничной торговле.

Плательщиками налога с продаж товаров в розничной торговле являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения), осуществляющие розничную торговлю товарами через торговые и иные объекты в соответствии с законодательством Республики Беларусь на территории соответствующих административно-территориальных единиц;

б) налог на услуги, оказываемые объектами сервиса.

Плательщиками налога на услуги, оказываемые объектами сервиса, являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения), осуществляющие на территории соответствующих административно-территориальных единиц услуги объектов сервиса;

в) целевые сборы (транспортный сбор на обновление и восстановление городского, пригородного пассажирского транспорта, автобусов междугородного сообщения и содержания ведомственного городского электрического транспорта, сбор на содержание и развитие инфраструктуры города (района).

Плательщиками целевых сборов являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения);

г) сборы с пользователей.

Плательщиками сборов с пользователей являются организации, индивидуальные предприниматели и физические лица (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения).

д) сбор с заготовителей.

Плательщиками сбора с заготовителей являются организации и индивидуальные предприниматели.

е) курортный сбор.

Плательщиками курортного сбора являются физические лица, находящиеся в санаторно-курортных и оздоровительных учреждениях, за исключением направляемых на оздоровление и санаторно-курортное лечение бесплатно в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

ж) сборы с физических лиц при пересечении ими Государственной границы Республики Беларусь через пункты пропуска.

Плательщиками сборов с физических лиц при пересечении ими Государственной границы Республики Беларусь через пункты пропуска являются граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства.

з) налог на приобретение бензина и дизельного топлива.

Плательщиками налога на приобретение бензина и дизельного топлива являются организации, индивидуальные предприниматели и физические лица (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, а также сельскохозяйственных организаций, заготовительных и обслуживающих сельское хозяйство организаций, имеющих специализированные механизированные отряды по оказанию услуг сельскохозяйственным организациям), приобретающие бензин и дизельное топливо на территории соответствующих административно-территориальных единиц.

В 2004 году областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня не вправе вводить иные местные налоги и сборы, кроме указанных выше, а также устанавливать взносы и платежи в соответствующие местные бюджеты, местные целевые бюджетные и внебюджетные фонды, обладающие признаками налогов, сборов (пошлин), если иное не установлено Законом.

Местные налоги и сборы, указанные выше, вводятся областными, Минским городским Советами депутатов и зачисляются в соответствующие бюджеты областей и г.Минска.

Местные сборы, указанные в пунктах г) и е), вводятся Минским городским Советом депутатов, Советами депутатов базового территориального уровня и зачисляются в соответствующие бюджеты.

Областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня вводят местные налоги и сборы после вступления в силу Закона "О бюджете Республики Беларусь на 2004 г." и определяют: плательщиков, объекты налогообложения, налоговую базу, налоговые ставки; льготы отдельным категориям плательщиков, порядок исчисления и уплаты, сроки уплаты местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты местных налогов и сборов возлагается на налоговые органы, соответствующие республиканские органы государственного управления, органы местного управления и самоуправления.

Как отмечалось в решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 18 августа 1999 г. "О решении Гродненского городского исполнительного комитета от 4 марта 1999 г. N 185 "О введении местных сборов" местные Советы депутатов самостоятельно определяют базу и объекты налогообложения, конкретные размеры ставок, плательщиков, порядок исчисления и сроки уплаты налогов и сборов. Конституционным Судом указано, что местные Советы депутатов, согласно действующему законодательству, могут делегировать часть своих полномочий иным органам. Однако это делегирование не может касаться передачи полномочий на введение местных налогов и сборов, поскольку их введение относится к исключительной компетенции местных Советов депутатов.

Местные Советы депутатов определяют в пределах, установленных законом, порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью. Они определяют правовой режим имущества, входящего в коммунальную собственность соответствующего административного территориального образования. К компетенции Советов депутатов базового уровня относится дача согласия на размещение и развитие на территории Совета предприятий, хозяйственных организаций и учреждений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующего административно-территориального образования; рассматривают планы и программы размещения, развития и специализации предприятий (объединений) и социально-культурных учреждений различных форм собственности, дача по ним заключений и в необходимых случаях внесение предложений в соответствующие органы управления и др.

В области земельных отношений, использования природных ресурсов местные Советы депутатов осуществляют распоряжение и контроль за использованием земель, их недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении Советов.

Право распоряжения землей и другими природными ресурсами местные Советы осуществляют путем предоставления их в установленном законом порядке во владение и пользование предприятиями и гражданами.

Местные Советы депутатов осуществляют управление учреждениями здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения и другими находящимися в их ведении учреждениями и организациями.

Согласно Конституции и Избирательному кодексу Республики Беларусь реализация права инициативы граждан на проведение местного референдума, его подготовка и проведение, порядок и сроки образования участков для голосования, соответствующих комиссий по референдуму, полномочия и организация их деятельности, составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, порядок голосования, подведения и опубликования итогов референдума осуществляются применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме, если иное не установлено Избирательным кодексом.

Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее 10 процентами граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве:

в области и городе Минске - не менее 50 человек;

в районе, городе, районе в городе - не менее 20 человек;

в поселке, сельсовете - не менее 10 человек.

Документы о проведении местного референдума, представленные инициативной группой, и вопрос, предлагаемый на референдум, направляются местным исполнительным и распорядительным органом на заключение в соответствующий областной, Минский городской орган юстиции, которые проверяют соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства и соблюдение порядка образования инициативной группы.

Вопрос, предлагаемый на местный референдум, с учетом заключения соответствующего областного, Минского городского органа юстиции и состав инициативной группы регистрируются соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом.

В течение 30 дней со дня обращения за регистрацией инициативной группе выдается свидетельство о регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы - соответствующие удостоверения.

В регистрации инициативной группы по проведению местного референдума отказывается в случае нарушения требований настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Отказ может быть обжалован в месячный срок в районный, городской суд.

Если исполнительным и распорядительным органом установлено, что собрано необходимое количество достоверных подписей, инициативная группа по проведению местного референдума составляет заключительный акт и представляет его в соответствующий исполнительный и распорядительный орган, который передает его в местный Совет депутатов.

Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением - городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь такого предложения.

Местный Совет депутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум.

Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначении референдума.

Решение местного Совета депутатов о назначении референдума публикуется в печати и обнародуется в других средствах массовой информации.

Решения, принятые местным референдумом, подписываются руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа.

Местные Советы депутатов обладают и иными полномочиями.

В Конституции, законах, актах Президента определяются также полномочия исполнительных и распорядительных органов, органов территориального общественного самоуправления.

Важной гарантией нормального функционирования местного управления и самоуправления является регламентация взаимоотношений с другими государственными органами.

В комментируемой статье определена исключительная компетенция местных Советов депутатов, т.е. никакой иной орган не вправе решать те вопросы, которые закреплены в данной статье. Это касается как исполнительных и распорядительных органов, действующих на данной территории, так и центральных (общереспубликанских) государственных органов. Недопустима подмена полномочий местных Советов, в том числе и передача ими самими указанных вопросов на решение иных органов. Следует отметить, что аналогичные требования правомерно предъявлять и к некоторым другим аспектам деятельности местных Советов депутатов, т.е. объем их исключительной компетенции должен быть большим, чем это определено в Конституции. Несомненно, что в силу природы местных Советов депутатов, характера их деятельности, например, выборы председателя местного Совета являются исключительной компетенцией. Поэтому вполне обоснованно в Законе о местном управлении и самоуправлении предусмотрен более широкий перечень вопросов, относящихся к компетенции местных Советов, которые по своей природе могут решаться исключительно местными Советами депутатов.

Статья 122. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами.

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.

Комментарий к статье 122

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают правовые акты в форме решений.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, которые имеют обязательную силу на соответствующей территории.

Решения местных Советов, исполнительных и распорядительных органов могут иметь как нормативный, так и правоприменительный характер. Определение нормативного правового акта приведено в комментарии к ст. 7 Конституции.

Органы местной власти действуют в рамках соответствующих административно-территориальных единиц, на территории которых принятые ими в пределах компетенции решения обязательны для исполнения.

Решения и регламенты местных Советов, исполнительных и распорядительных органов подписываются их руководителем.

По отношению к актам местных Советов, исполнительных и распорядительных органов должен действовать закрепленный в ст. 104 Конституции принцип, имеющий универсальный характер: новые правовые акты не могут иметь обратную силу, если они ухудшают положение участников общественных отношений.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов официально публикуются в тех изданиях, которые специально ими определены в качестве таковых.

В Конституции и Законе "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" предусмотрен порядок отмены решений органов местного управления и самоуправления.

Вышестоящие представительные органы вправе отменить решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

В Республике Беларусь существует три уровня местных Советов - областной (г.Минск), базовый, первичный (см. ст. 12 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"). Исходя из этого и выстраивается иерархия местных Советов, в том числе определяется и право отмены актов нижестоящих Советов. Совет Республики является палатой территориального представительства, также наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству (см. п. 5 ст. 98 Конституции). При этом, например, областной Совет депутатов может отменить решение не только "непосредственно" нижестоящего Совета (районного, городского), но и первичного уровня. Совет Республики может отменить решение любого местного Совета. В случаях, вызывающих неоднозначные оценки, необходимость тщательного анализа всей совокупности нормативных актов для решения вопроса о соответствии решений местных Советов актам, обладающим более высокой юридической силой, в том числе и Конституции, может быть привлечен Конституционный Суд, который призван осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве.

Следует иметь в виду, что решения местных Советов депутатов допустимо отменять только по мотивам их противоречия законодательству, но не по причине нецелесообразности принятия.

Что же касается решений местных исполнительных и распорядительных органов в случае их несоответствия законодательству, то они могут быть отменены рядом органов: местными Советами соответствующего уровня (т.е. действующими в рамках соответствующей административно-территориальной единицы), вышестоящими исполнительными и распорядительными органами (на наш взгляд, в том числе и Правительством), а также Президентом Республики Беларусь.

Одним из признаков местного самоуправления является отмена не соответствующих законодательству актов органов местного самоуправления в судебном порядке. В этой связи предпочтительнее при решении спорных вопросов не прибегать к административному порядку, а использовать возможности Конституционного Суда.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть согласно части третьей ст. 122 Конституции обжалованы в судебном порядке. Исходя из анализа этой нормы, других статей Конституции (ст. 40, части первой ст. 116 и др.) и актов законодательства можно сделать вывод о праве граждан на подачу жалобы в Конституционный Суд относительно решений местных органов власти, имеющих нормативный характер. Что же касается правоприменительных актов, то в отношении их жалобы рассматриваются в других судах.

Статья 123. В случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.

Комментарий к статье 123

В силу того, что именно Совет Республики является палатой территориального представительства, наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, Совет Республики может досрочно прекратить полномочия местного Совета депутатов.

К сожалению, в Конституции, законодательстве о местных Советах не раскрываются понятия "систематическое" и "грубое" нарушение требований законодательства. Вряд ли при этом уместно по аналогии применять нормы трудового или уголовного права при определении систематичности нарушений.

Впервые право на роспуск Совета появилось в Законе 1991 г. "Об основных принципах народовластия", проект которого готовил автор настоящего комментария. Для решения всех вопросов в связи с роспуском местного Совета депутатов в действующем законодательстве необходимо предусмотреть период, в течение которого допущено "систематическое" нарушение (например год), срок, в течение которого после того, как стало известно о нарушениях, можно применять такую санкцию (например, 3 месяца). Кроме того, и это пожалуй самое основное, применять такие меры следует, если допущенные нарушения не устранены в установленный законодательством срок.

В качестве грубых должны рассматриваться нарушения основ конституционного строя, в том числе прав и свобод граждан, которые повлекли для них тяжелые последствия.

Согласно Регламенту Совета Республики Национального собрания предварительное рассмотрение данных вопросов Председатель Совета Республики поручает Постоянной комиссии по региональной политике или специально образованной Советом Республики комиссии. На основании заключения комиссии Совет Республики принимает постановление об отмене решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству. В таком же порядке принимается решение о роспуске местных Советов депутатов в случае систематического или грубого нарушения ими требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом.

Постановление принимается большинством голосов от полного состава палаты.

В отдельных случаях местному Совету депутатов может быть предложено привести свое решение в соответствие с законодательством. Если местный Совет депутатов в месячный срок не отменит или не изменит решение, вопрос выносится на рассмотрение Совета Республики.

Согласно ст. 27 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" полномочия местного Совета депутатов могут быть прекращены не только в случае систематического или грубого нарушения законодательства, но и если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам; если Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой сессии не образовал свои органы.

Полномочия Совета могут быть также досрочно прекращены в случаях, если: избиратели выразят ему недоверие путем референдума; Совет принял решение о самороспуске; изменяется в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, административно-территориальное устройство.

Статья 124. Компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством.

Комментарий к статье 124

Комментируемая статья Конституции позволяет развивать ее положения в текущем законодательстве: основное условие - все принимаемые акты должны базироваться на актах более высокой юридической силы, исключать вторжение в компетенцию других органов.

Совершенно справедливо в литературе (см.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999) отмечается, что, если центральная государственная власть - это власть, обладающая правом реформировать себя, то органы местного самоуправления - власть подзаконная, которая действует в порядке и пределах, определенных верховной властью.

Основным актом, развивающим конституционные положения, является Закон от 10 января 2000 г. "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь". В ряде других законов (например, Кодексах, Избирательном кодексе и т.д.) решаются вопросы, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, их взаимодействия с другими властными структурами. Актами Президента Республики Беларусь также урегулированы многие аспекты организации и деятельности органов местного управления и самоуправления.

В связи с изложенным к основным нормативным актам, регламентирующим деятельность органов местного управления и самоуправления и распорядительных органов, можно отнести следующие:

- Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (с изменениями и дополнениями);

- Указ Президента Республики Беларусь N 383 от 19 сентября 1995 г. "О проведении реформы органов местного управления и самоуправления";

- Указ Президента Республики Беларусь N 468 от 29 сентября 1998 г. "Об утверждении Положения о порядке решения вопросов, связанных с объединением одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр";

- Указ Президента Республики Беларусь N 476 от 20 ноября 1995 г. "Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета";

- Указ Президента Республики Беларусь N 481 от 27 ноября 1995 г. "Об утверждении примерной структуры местных администраций в районах городов";

- Указ Президента Республики Беларусь N 105 от 18 марта 1996 г. "Об утверждении Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета".

Раздел VI. ПРОКУРАТУРА. КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Глава 7. ПРОКУРАТУРА

Статья 125. Надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Комментарий к статье 125

Особое место в системе органов государственной власти занимает Прокуратура Республики Беларусь.

В юридической литературе нередко дискутируется вопрос о правовой природе органов Прокуратуры и их месте в системе государственных органов. На наш взгляд, прокуратура не входит в судебную или законодательную власть. Она ближе к такой ветви власти, как исполнительная, хотя в Республике Беларусь и ее статус отличается особенностями формирования, подчиненностью. Нередко за рубежом органы прокуратуры подчиняются Министерству юстиции, соответственно у них и другой объем полномочий. Исходя из опыта развития нашего государства и по причине отсутствия устойчивых традиций уважения к праву, такой надзирающий орган безусловно необходим.

На Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров возложен надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

При этом хотелось бы обратить внимание, что органы прокуратуры "надзирают" лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования. Насколько сложно обстоит дело с определением круга должностных лиц, чьи акты могут быть поднадзорны органам прокуратуры. В этом отношении интересно сравнить статус прокуратуры у нас и за рубежом.

Анализ статуса прокуратуры в зарубежных странах показывает, что во многих государствах Европы ее полномочия более узкие, упоминание прокуратуры редко встречается в конституции, ее статус регулируется специальными законами о ее организации и судебно-процессуальным законодательством. Функциональное сходство с прокуратурой Республики Беларусь по существу решаемых задач имеет прокуратура Российской Федерации. В частности, ею осуществляется надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Таким образом, прокуратурой России надзор осуществляется за должностными лицами перечисленных органов. Функции прокуратуры Беларуси по надзору за правоприменительной деятельностью должностных лиц в Конституции и законодательстве не ограничены кругом перечисленных органов. В связи с этим есть основания утверждать о наличии у прокуратуры Республики Беларусь права осуществлять надзор за должностными лицами органов и организаций, за исключением должностных лиц, имеющих специально определенный Конституцией статус. Безусловно, что в целях избежания споров предпочтительнее было бы Парламенту дать официальное толкование ст. 125 Конституции (см. п. 1 ст. 97 Конституции).

Статья 126. Единую и централизованную систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор, назначаемый Президентом с согласия Совета Республики.

Нижестоящие прокуроры назначаются Генеральным прокурором.

Комментарий к статье 126

Система органов Прокуратуры Республики Беларусь отличается строгой централизацией. Возглавляет ее Генеральный прокурор, который назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики (см. комментарий к п. 1 ст. 84).

Прокуратуру Республики Беларусь образуют республиканская прокуратура - центральный аппарат системы органов прокуратуры; прокуратуры областей, города Минска, прокуратуры районов (городов), межрайонные прокуратуры, а также специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей, прокуратурам районов (городов) межрайонным прокуратурам.

Республиканская прокуратура является центральным аппаратом системы органов прокуратуры.

Согласно Закону "О Прокуратуре Республики Беларусь" вопрос о создании либо упразднении территориальных и специализированных прокуратур решается Парламентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора Республики Беларусь. (Закон "О Прокуратуре Республики Беларусь" нуждается в совершенствовании и приведении в соответствие с Конституцией).

Освобождение Генерального прокурора Республики Беларусь от должности в течение срока полномочий может иметь место лишь в случаях совершения им преступления, в связи с невозможностью исполнения обязанностей по службе по состоянию здоровья, а также по собственному желанию.

Прокуроры областей, города Минска, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Республики Беларусь, ему подчинены и подотчетны.

Прокуроры районов (городов), межрайонные прокуроры и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Республики Беларусь, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Республики Беларусь.

Порядок назначения на должность и освобождения от должности других прокурорских работников определяется Положением о прохождении службы в органах Прокуратуры Республики Беларусь, которое утверждается Парламентом Республики Беларусь.

Срок полномочий Генерального прокурора Республики Беларусь и всех нижестоящих прокуроров - пять лет.

Генеральный прокурор Республики Беларусь руководит деятельностью всех органов прокуратуры и осуществляет силами аппарата контроль за их работой, в соответствии с законами издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов Прокуратуры Республики Беларусь.

Генеральный прокурор Республики Беларусь утверждает в пределах бюджетных ассигнований организационную структуру и штатное расписание органов прокуратуры.

В республиканской прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора Республики Беларусь (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональный состав коллегии утверждается Парламентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора Республики Беларусь.

В прокуратурах областей, города Минска и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональные составы коллегий утверждаются Генеральным прокурором Республики Беларусь по представлению соответствующего прокурора.

Коллегия является совещательным органом при соответствующем прокуроре и рассматривает наиболее важные вопросы деятельности прокуратуры, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждает проекты важнейших приказов и указаний, отчеты и сообщения руководителей структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других прокурорских работников. На заседаниях коллегий могут заслушиваться сообщения и объяснения руководителей органов государственного управления и контроля, предприятий, учреждений и организаций, иных должностных лиц по вопросам исполнения законов.

Статья 127. Генеральный прокурор и нижестоящие прокуроры независимы в осуществлении своих полномочий и руководствуются законодательством. В своей деятельности Генеральный прокурор подотчетен Президенту.

Комментарий к статье 127

Согласно Конституции и Закону "О Прокуратуре Республики Беларусь" (ст. 6) органы прокуратуры независимы в осуществлении своей деятельности. Воздействие в какой бы то ни было форме должностных лиц органов государственной власти, представителей политических партий, иных общественных и религиозных объединений, средств массовой информации и их представителей, а также граждан на прокурорских работников с целью понудить их к принятию незаконного решения или воспрепятствовать их законной деятельности запрещается и влечет установленную законом ответственность.

Прокурорские работники не могут заниматься политической деятельностью и в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение должностными лицами и гражданами законных требований прокурора влечет предусмотренную законом ответственность.

Обеспечению принципа независимости прокурорских работников содействует порядок из назначения на должность, гарантированный законом срок пребывания в должности (ст. 15 указанного Закона), а также ограниченный круг оснований для освобождения от должности: освобождение Генерального прокурора Республики Беларусь от должности в течение срока полномочий может иметь место лишь в случаях совершения им преступления, в связи с невозможностью исполнения обязанностей по службе по состоянию здоровья, а также по собственному желанию.

Статья 128. Компетенция, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законодательством.

Комментарий к статье 128

В комментируемой статье определено, что компетенция, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законодательством, т.е. круг актов, которые составляют правовую основу деятельности Прокуратуры, не ограничивается законами, он шире. Понятие "законодательство", как это определено в ст. 1 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь, включает всю систему нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения.

Основным специальным актом, определяющим статус данного органа государственной власти, является Закон от 29 января 1993 г. "О Прокуратуре Республики Беларусь" с последующими изменениями и дополнениями.

Законом определены виды актов органов Прокуратуры. Основная их часть имеет правоприменительный характер.

К актам прокурорского надзора следует относить протесты, представления, постановления, предписания, официальные предупреждения.

Одним из наиболее действенных актов прокурорского реагирования является протест. Согласно ст. 35 указанного Закона протест на противоречащий закону акт приносится прокурором в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В таком же порядке приносится протест на противоречащие закону акт или действие должностного лица.

В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права.

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными Советами депутатов - на очередных сессиях. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О результатах рассмотрения протеста письменно сообщается прокурору. Принесение протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения.

Закон предусматривает, что в случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Вместе с тем вопрос относительно конституционности нормативных актов может рассматривать только Конституционный Суд. Поэтому Закон "О Прокуратуре Республики Беларусь" нуждается в приведении в соответствие с Конституцией. Полагаем также необходимым наделить Генерального прокурора правом обращения в Конституционный Суд Республики Беларусь.

Протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок.

Порядок опротестования судебных решений по гражданским и уголовным делам регламентируется настоящим Законом и соответствующим процессуальным законодательством.

Представление прокурора об устранении нарушений закона, причин нарушений и условий, им способствующих, вносится в орган или должностному лицу, правомочным их устранить.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие.

Прокурор в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства. Мотивированное постановление может выноситься прокурором и в иных случаях как форма выражения его требований.

Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочными налагать административное взыскание, в сроки и в порядке, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору.

Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленный им срок.

Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение.

Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина.

В предписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности.

Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.

При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания.

В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокурор письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.

Законом "О Прокуратуре Республики Беларусь" предусмотрено право законодательной инициативы, в том числе и внесение представлений в Парламент по вопросам, требующим толкования законов, Генерального прокурора в Парламенте, однако в настоящее время эта норма находится в противоречии с новой редакцией Конституции (ст. 99).

Глава 8. КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Статья 129. Государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, осуществляет Комитет государственного контроля.

Комментарий к статье 129

В юридической литературе уделено внимание анализу понятия "контроль", часто его сопоставляют с надзором. Эти понятия различаются, что проявляется и в тех мерах, которые могут применить государственные органы, осуществляющие соответствующие функции. Надзорные органы сами обычно не обладают правом отмены правового акта, но путем соответствующего реагирования пытаются обеспечить законность на практике. Контролирующие же органы наоборот отличаются не только правом отмены правовых актов, но и активным вмешательством в незаконную деятельность. Для контролирующих органов характерно наличие права оценивать чью-либо деятельность и с точки зрения целесообразности. (В этом отношении свою специфику имеет контрольная функция Конституционного Суда. Конституционный контроль охватывает сферу нормотворчества сверху донизу. При этом проблемы целесообразности не должны иметь решающее значение. Более того, принятие не самого удачного правового решения, реализованного в нормативном акте, не означает его неконституционность. В этом отличие конституционного контроля от контроля, проводимого иными государственными органами, включая и ведомственный контроль).

Принятие актов законодательства предполагает контроль за их выполнением. В предшествующий период эту функцию осуществляли органы Комитета народного контроля (был упразднен решением Верховного Совета Республики Беларусь), затем Контрольная палата. В соответствии с новой редакцией Конституции на Комитет государственного контроля возложен государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения. В этом отличительная черта деятельности Комитета государственного контроля: контроль с его стороны сводится к отношениям в области экономики.

Основной задачей Комитета является осуществление государственного контроля за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

В Законе от 9 февраля 2000 г. "О Комитете государственного контроля Республики Беларусь" определены основные направления деятельности Комитета государственного контроля и его территориальных органов. Согласно ст. 2 указанного Закона Комитет и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за:

1) исполнением республиканского бюджета, соблюдением законодательства в области финансовых и налоговых отношений в системе местных бюджетов и государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов;

2) расходованием средств республиканского и местных бюджетов на содержание государственных органов, сохранностью и использованием государственного имущества;

3) исполнением актов законодательства по вопросам аренды, а также разгосударствления, приватизации и иного отчуждения объектов государственной собственности;

4) соблюдением государственными органами, иными юридическими лицами (в том числе резидентами свободных экономических зон) актов законодательства в области инвестиционной деятельности;

5) законностью использования юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями государственных ресурсов;

6) соблюдением государственными органами, банками законодательства, регулирующего использование кредитных и валютных средств;

7) состоянием контрольно-ревизионной работы в государственных органах, а также за проведением проверок (ревизий) иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

8) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, представительств и учреждений Республики Беларусь, действующих за рубежом и финансируемых за счет средств республиканского бюджета;

9) соблюдением законодательства в области получения, расходования, учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней во всех видах и состояниях, а также за сбором и сдачей их лома и отходов в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Республики Беларусь;

10) соблюдением законодательства при использовании черных и цветных металлов, соблюдением порядка сбора, учета, хранения, использования, реализации и переработки черных и цветных металлов, их лома и отходов;

11) исполнением Национальным банком Республики Беларусь и иными банками, страховыми и небанковскими финансовыми организациями законодательства, регулирующего отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения;

12) соблюдением участниками рынка ценных бумаг, а также Национальным банком Республики Беларусь и иными юридическими лицами, осуществляющими деятельность по регулированию этого рынка, законодательства при выпуске, размещении и обращении ценных бумаг;

13) поставкой товаров для государственных нужд;

14) соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства, определяющего правила торговли и обслуживания населения, порядок формирования цен на товары (работы, услуги) и дисциплины цен при реализации товаров (работ, услуг), качество изготавливаемых и реализуемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг), их безопасности для жизни, здоровья и имущества потребителей, защиты потребительского рынка и прав потребителей;

15) исполнением государственными органами, иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства, регулирующего порядок осуществления внешнеэкономической деятельности, а также за законностью использования государственных средств при осуществлении внешнеэкономических операций;

16) соблюдением законодательства при осуществлении валютных операций на территории Республики Беларусь.

Статья 130. Комитет государственного контроля образуется Президентом.

Председатель Комитета государственного контроля назначается Президентом.

Комментарий к статье 130

Комитет государственного контроля образуется Президентом Республики Беларусь, которому непосредственно подчинен Председатель Комитета.

В Законе "О Комитете государственного контроля Республики Беларусь" достаточно детально решены вопросы относительно системы и организации деятельности органов Комитета государственного контроля.

Систему органов Комитета государственного контроля образуют Комитет государственного контроля и его территориальные органы - комитеты государственного контроля областей и города Минска.

По решению Президента Республики Беларусь территориальные органы Комитета государственного контроля могут создаваться в городах и районах Республики Беларусь.

Структура и штатная численность Комитета государственного контроля утверждаются Президентом Республики Беларусь.

Комитет государственного контроля возглавляет Председатель, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь.

Председатель Комитета государственного контроля несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Комитет государственного контроля и его территориальные органы задач.

Первый заместитель и заместители Председателя Комитета государственного контроля назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь по представлению Председателя Комитета государственного контроля.

Председатели территориальных органов Комитета государственного контроля, за исключением районных, городских, назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем Комитета государственного контроля Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

Порядок назначения на должность и освобождения от должности председателей районных, городских территориальных органов Комитета государственного контроля определяется Президентом Республики Беларусь.

В Комитете государственного контроля образуется коллегия в составе Председателя Комитета государственного контроля (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других сотрудников Комитета государственного контроля и его территориальных органов. Численность и персональный состав коллегии утверждаются Президентом Республики Беларусь по представлению Председателя Комитета государственного контроля.

В территориальных органах Комитета государственного контроля, за исключением районных, городских, образуются коллегии в составе председателя комитета (председатель), заместителей (по должности) и других сотрудников территориальных органов Комитета государственного контроля. Численность и персональные составы коллегий утверждаются Председателем Комитета государственного контроля по представлению руководителей соответствующих территориальных органов Комитета государственного контроля.

Статья 131. Компетенция, организация и порядок деятельности Комитета государственного контроля определяются законодательством.

Комментарий к статье 131

В Конституции (ст. 129, п. 12 ст. 84) определены лишь основные вопросы Комитета государственного контроля. Как предусмотрено в комментируемой статье, непосредственно компетенция, организация и порядок деятельности Комитета государственного контроля определяются законодательством. Основным таким актом помимо Конституции является Закон о Комитете государственного контроля Республики Беларусь. В нем определены полномочия в целом Комитета, Председателя Комитета, председателей территориальных органов, коллегий Комитета и его органов, другие вопросы.

Наряду с Конституцией и названным законом вопросы, касающиеся компетенции, организации, порядка деятельности, могут быть решены в других законах (например, в Кодексе об административных правонарушениях), актах Президента (декретах, указах), иных нормативных актах, а также в международных договорах Республики Беларусь.

Раздел VII. ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Статья 132. Финансово-кредитная система Республики Беларусь включает бюджетную систему, банковскую систему, а также финансовые средства внебюджетных фондов, предприятий, учреждений, организаций и граждан.

На территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая, налоговая, денежно-кредитная, валютная политика.

Комментарий к статье 132

Финансово-кредитная система представляет собой совокупность взаимоувязанных между собой систем - бюджетной, банковской, а также включает финансовые средства внебюджетных фондов, предприятий, учреждений, организаций и граждан.

Одним из составных элементов финансово-кредитной системы является бюджетная система, в которую включаются республиканский и местные бюджеты.

Бюджет - основной финансовый план формирования и использования денежных средств для обеспечения функций государственных органов, экономического и социального развития Республики Беларусь или соответствующих административно-территориальных единиц (областей, районов, городов, поселков городского типа, сельсоветов) (ст. 1 Закона "О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах").

Государственные органы в соответствии с их компетенцией осуществляют бюджетное планирование и бюджетное регулирование.

Бюджетное устройство Республики Беларусь основывается на принципах единства бюджетной системы, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Республики Беларусь, и определяется административно-территориальным делением Республики Беларусь.

Банковская система Республики Беларусь является двухуровневой и состоит из Национального банка Республики Беларусь, банков, зарегистрированных в установленном порядке (см. комментарий к ст. 136).

Деятельность банков регулируется помимо Конституции прежде всего двумя законами: О Национальном банке Республики Беларусь (принят 14 декабря 1990 г.) и О банках и банковской деятельности в Республике Беларусь (принят 14 декабря 1990 г.) (см. комментарий к ст. 136).

Статья 133. Бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местные бюджеты.

Доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений.

Общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью.

В соответствии с законом в Республике Беларусь могут создаваться внебюджетные фонды.

Комментарий к статье 133

Для бюджетной системы характерно ее единство, что обеспечивается единой законодательной основой, единой формой бюджетной документации, использованием единой бюджетной классификации, представлением необходимой статистической и бюджетной информации о республиканском и местном бюджетах для составления консолидированных бюджетов, согласованными принципами бюджетного процесса.

В доходы республиканского бюджета включаются:

регулирующие доходы, за вычетом отчислений бюджетам областей и города Минска;

доходы от внешнеэкономической деятельности;

поступления от разбронирования государственных запасов и резервов;

доходы государственных целевых бюджетных фондов;

трансферты, получаемые от других государств в соответствии с заключенными договорами;

другие доходы в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Законом о бюджете на очередной год предусматривается, за счет каких конкретных источников формируются доходы республиканского бюджета.

Доходы бюджета каждой административно-территориальной единицы формируются за счет налогов, определяемых законодательством Республики Беларусь, других обязательных платежей, а также иных поступлений в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Установление на всей территории Республики Беларусь республиканских налогов производится актами Президента Республики Беларусь и законами Республики Беларусь.

Местные Советы депутатов вправе устанавливать зачисляемые в их бюджеты местные налоги и другие обязательные платежи в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

К собственным источникам доходов бюджета относятся: источники доходов, закрепленные законодательством Республики Беларусь за бюджетом каждого уровня; дополнительные источники доходов, устанавливаемые самостоятельно местными Советами депутатов в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

В бюджет могут поступать дотации, субвенции, субсидии, а также заемные средства.

Доходы, зачисляемые в местные бюджеты, распределяются между областными, районными, городскими бюджетами, бюджетами поселков городского типа и сельсоветов в зависимости от территориального уровня местных Советов депутатов в соответствии с актами законодательства Республики Беларусь.

Состав и размеры части республиканских налогов и других обязательных платежей, зачисляемых в бюджеты областей и города Минска, устанавливаются ежегодно в законе о бюджете Республики Беларусь на предстоящий финансовый (бюджетный) год.

Распределение части республиканских налогов и других обязательных платежей между областными бюджетами и бюджетами районов и городов областного подчинения осуществляется областными Советами депутатов.

Распределение части республиканских налогов и других обязательных платежей между районными бюджетами, бюджетами городов районного подчинения, поселков городского типа и сельсоветов осуществляется районными Советами депутатов.

В законе о бюджете на очередной год устанавливается, какие местные налоги и сборы вводят Советы депутатов областного и базового территориального уровня в данном году.

Из республиканского бюджета финансируются:

капитальные вложения в объекты, относящиеся к республиканской собственности;

природоохранные мероприятия, осуществляемые в соответствии с общегосударственными программами;

мероприятия по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС;

общегосударственные программы по социальной защите населения;

другие общегосударственные целевые программы;

затраты, связанные с внешнеэкономической деятельностью;

государственные учреждения и организации образования, подготовки кадров, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры, социального обеспечения;

затраты по закладке и обновлению государственных запасов и резервов;

расходы на содержание республиканских государственных органов, в том числе судов, правоохранительных органов, органов государственной безопасности;

национальная оборона, пограничные войска, таможенные органы;

погашение кредитов банка, выданных для покрытия бюджетных расходов, государственного долга, и оплата процентов по ним;

погашение внешнего долга и уплата процентов по кредитам, полученным от иностранных государств и банков, международных финансовых организаций;

образование резервных и государственных целевых бюджетных фондов;

выдача заемных средств (ссуд), дотаций, субвенций, субсидий юридическим и физическим лицам, областным бюджетам и бюджету города Минска;

другие расходы, предусматриваемые в республиканском бюджете на соответствующий финансовый (бюджетный) год.

Местные Советы депутатов самостоятельно в пределах своих полномочий определяют направления использования средств местных бюджетов, за исключением переданных им из вышестоящего бюджета финансовых ресурсов, имеющих целевое назначение.

В составе местных бюджетов образуются резервные и целевые бюджетные фонды, размеры которых определяются соответствующими местными Советами депутатов.

Местные исполнительные и распорядительные органы могут вкладывать имеющиеся у них временно свободные денежные средства в хозяйственную деятельность, ценные бумаги, иную инвестиционную деятельность, в том числе использовать на выдачу займов и ссуд юридическим лицам в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

В местных бюджетах предусматриваются суммы, необходимые для возврата заемных средств и выплаты процентов по ним.

Государственные внебюджетные фонды являются составной частью государственных финансовых средств и представляют собой совокупность финансовых ресурсов, используемых по целевому назначению. Создание государственных внебюджетных фондов, определение источников их образования и порядка использования осуществляются актами Президента Республики Беларусь и законами Республики Беларусь.

Средства государственных внебюджетных фондов не являются частью бюджетов всех уровней и не подлежат изъятию.

Налоги и другие обязательные платежи могут направляться в государственные внебюджетные фонды в порядке, установленном актами Президента Республики Беларусь и законами Республики Беларусь.

Статья 134. Порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов и государственных внебюджетных фондов определяется законом.

Комментарий к статье 134

Конституцией, законом о бюджетной системе и государственных внебюджетных фондах определяется деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов (бюджетный процесс).

Правительство Республики Беларусь устанавливает для Министерства финансов сроки составления расчетных показателей по доходам и расходам консолидированного бюджета Республики Беларусь, республиканского бюджета и консолидированных бюджетов областей и города Минска.

Областными (Минским городским) исполнительными и распорядительными органами устанавливаются для финансовых органов сроки составления расчетных показателей по доходам и расходам консолидированных бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, местных бюджетов. При этом окончательное составление местных бюджетов на очередной финансовый (бюджетный) год производится после утверждения вышестоящими местными Советами депутатов нормативов отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей в соответствующие местные бюджеты.

Рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производятся гласно, за исключением случаев, когда рассматриваются вопросы, отнесенные законодательством Республики Беларусь к категории государственных секретов.

Для определения бюджетно-финансовой политики в соответствии с программой социально-экономического развития Республики Беларусь областные (Минский городской) исполнительные и распорядительные органы представляют в Министерство финансов консолидированные бюджеты на очередной финансовый (бюджетный) год и отчеты об исполнении бюджетов за предыдущий финансовый (бюджетный) год в порядке и сроки, установленные Министерством финансов.

Порядок и сроки составления и представления местными исполнительными и распорядительными органами консолидированных местных бюджетов на очередной финансовый (бюджетный) год и отчетов об их исполнении за предыдущий финансовый (бюджетный) год устанавливаются финансовыми органами местных исполнительных и распорядительных органов вышестоящего уровня с учетом порядка и сроков, установленных для них Министерством финансов.

Министерство финансов составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета республики за предыдущий финансовый (бюджетный) год, включающий отчеты об исполнении республиканского бюджета и бюджетов областей и города Минска, и представляет его Правительству Республики Беларусь.

Формы бюджетной документации по республиканскому и местным бюджетам определяются Министерством финансов.

Составление проектов республиканского и местных бюджетов осуществляется в целях определения объема денежных средств, необходимых для выполнения функций государственных органов Республики Беларусь и органов местного управления и самоуправления, экономического и социального развития Республики Беларусь или соответствующих административно-территориальных единиц.

Составление проектов бюджетов находится в исключительной компетенции Правительства Республики Беларусь и соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляется Министерством финансов и местными финансовыми органами (соответствующими исполнительными и распорядительными органами).

Составление проектов бюджетов осуществляется на основании прогноза социально-экономического развития республики, основных направлений бюджетно-финансовой политики.

Министерством экономики, Министерством финансов и Национальным банком Республики Беларусь ежегодно до 1 августа года, предшествующего планируемому финансовому (бюджетному) году, разрабатываются параметры прогноза социально-экономического развития республики, основные направления бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики, которые представляются на рассмотрение Правительства Республики Беларусь, а после одобрения Правительством - на рассмотрение Президента Республики Беларусь.

Министерство статистики и анализа Республики Беларусь и его органы представляют Министерству финансов, местным исполнительным и распорядительным органам статистическую информацию, необходимую для разработки прогнозов социально-экономического развития, проектов бюджетов.

Национальный банк Республики Беларусь представляет в Министерство финансов информацию, необходимую для подготовки проекта республиканского бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год.

Министерством финансов и местными финансовыми органами соответственно определяются прогнозные показатели по доходам и расходам республиканского и местных бюджетов. При этом расходы бюджетов формируются с учетом прогнозируемых доходов.

Министерство финансов на основе проектов республиканского бюджета и бюджетов областей и города Минска составляет проект консолидированного бюджета Республики Беларусь.

Проекты республиканского и консолидированного бюджетов Республики Беларусь, а также местных бюджетов на предстоящий финансовый (бюджетный) год и предложения по сбалансированию бюджетов вносятся соответственно на рассмотрение Правительства Республики Беларусь и местных исполнительных и распорядительных органов.

Рассмотренные и одобренные Правительством Республики Беларусь проекты республиканского и консолидированного бюджетов Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год представляются на рассмотрение Президента Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь, как правило, до 1 октября года, предшествующего очередному финансовому (бюджетному) году, вносит в Парламент Республики Беларусь проект Закона о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год со следующими приложениями:

пояснительная записка к проекту бюджета;

основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый (бюджетный) год;

проект консолидированного бюджета Республики Беларусь на планируемый финансовый (бюджетный) год;

основные показатели взаимоотношений республиканского бюджета с местными бюджетами;

оценка ожидаемого исполнения республиканского и консолидированного бюджетов за год, предшествующий планируемому финансовому (бюджетному) году;

прогнозные расчеты по доходам и расходам республиканского бюджета на планируемый финансовый (бюджетный) год.

При необходимости внесения изменений и дополнений в акты законодательства Республики Беларусь, регулирующие порядок налогообложения, Президент Республики Беларусь вносит в Парламент Республики Беларусь проекты соответствующих законов либо до внесения проекта закона о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год, либо одновременно с этим проектом.

Проект закона о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год рассматривается Парламентом Республики Беларусь в соответствии с Конституцией Республики Беларусь.

Законом о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год устанавливаются и утверждаются следующие основные показатели:

превышение доходов над расходами бюджета или расходов над доходами бюджета (дефицит бюджета), предельный размер дефицита по республиканскому бюджету, бюджетам областей и города Минска, внутренние и внешние источники финансирования дефицита республиканского бюджета;

распределение доходов между республиканским и местными бюджетами и нормативы отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей в бюджеты областей и города Минска;

доходы республиканского бюджета в общей сумме и по видам налогов и других обязательных платежей в соответствии с бюджетной классификацией Республики Беларусь;

расходы республиканского бюджета в общей сумме, по разделам и подразделам функциональной бюджетной классификации Республики Беларусь и по ведомственной бюджетной классификации;

перечень республиканских целевых программ, финансирование которых предусмотрено из средств республиканского бюджета в планируемом финансовом (бюджетном) году;

объем ассигнований на государственные капитальные вложения в отраслевом разрезе, финансирование которых в планируемом финансовом (бюджетном) году предусмотрено из средств республиканского бюджета;

перечень защищенных статей;

размер оборотной кассовой наличности по республиканскому бюджету. При этом максимальный размер оборотной кассовой наличности не может превышать объема расходов, равного двухнедельному фонду заработной платы, финансируемому из бюджета.

В законе о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год устанавливаются также размер прироста внутреннего и лимит внешнего государственного долга Республики Беларусь, лимит участия Национального банка Республики Беларусь в кредитовании республиканского бюджета, размер платы за обслуживание Национальным банком Республики Беларусь государственного внутреннего долга и другие показатели.

При утверждении ассигнований по разделам и подразделам расходов республиканского бюджета первоначально обсуждаются и утверждаются поправки, предусматривающие сокращение расходов, а затем - поправки, предусматривающие их увеличение.

Закон о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год и решения местных Советов депутатов об утверждении соответствующих бюджетов должны быть приняты в установленном порядке до 1 января очередного финансового (бюджетного) года. Утверждение местных бюджетов производится после утверждения соответствующих вышестоящих бюджетов.

В случае неутверждения республиканского и (или) местных бюджетов до начала финансового (бюджетного) года Правительство Республики Беларусь и местные исполнительные и распорядительные органы имеют право в течение каждого месяца до утверждения соответствующих бюджетов в порядке, установленном настоящим Законом, расходовать средства в размере одной трети плановых ассигнований четвертого квартала предыдущего финансового (бюджетного) года в пределах поступающих доходов.

Правительство Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы обеспечивают исполнение соответствующих бюджетов.

Исполнение республиканского и местных бюджетов осуществляется на основании закона о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год, иных нормативных актов Республики Беларусь и решений местных Советов депутатов в соответствии с бюджетной росписью республиканского и местных бюджетов, утвержденных в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Право юридических лиц на расходование бюджетных ассигнований, предусмотренных в сметах текущего финансового (бюджетного) года, прекращается по окончании счетного периода, после чего остатки неиспользованных бюджетных ассигнований на счетах закрываются Министерством финансов и соответствующими местными финансовыми органами и используются для финансирования расходов соответствующих бюджетов в очередном финансовом (бюджетном) году.

В течение финансового (бюджетного) года в доходную и расходную части бюджета могут вноситься изменения законом Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, решениями местных Советов депутатов в пределах утвержденного бюджета и предоставленных им прав. Увеличение или уменьшение объема доходов и расходов республиканского бюджета производится Парламентом Республики Беларусь или по его поручению Президентом Республики Беларусь, местных бюджетов соответствующими местными Советами депутатов.

В процессе исполнения бюджетов Министерство финансов и соответствующие местные финансовые органы имеют право вносить изменения в квартальные назначения и в статьи расходов соответствующих бюджетов в пределах утвержденных годовых ассигнований по разделам и подразделам функциональной бюджетной классификации и ведомственной классификации расходов бюджета.

В случае принятия актов законодательства Республики Беларусь или решений местных Советов депутатов, вызывающих увеличение расходов или уменьшение доходов нижестоящих бюджетов, этим бюджетам возмещаются средства из вышестоящих бюджетов.

Потери в доходах и дополнительные расходы, возникающие в ходе исполнения бюджета, не компенсируются за счет бюджетов других административно-территориальных единиц, за исключением случаев принятия актов законодательства, вызывающих изменение порядка использования средств бюджета.

В случае принятия местными Советами депутатов решений, противоречащих законам Республики Беларусь и решениям вышестоящих местных Советов депутатов в части размеров нормативов отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей, а также в части взаимных расчетов, либо несоблюдения ими и местными исполнительными и распорядительными органами указанных положений в процессе исполнения бюджетов средства, причитающиеся соответствующим бюджетам, взыскиваются Министерством финансов и соответствующими исполнительными и распорядительными органами в бесспорном порядке.

По требованию Министерства финансов, местных исполнительных и распорядительных органов банки обязаны представлять сведения о состоянии банковских счетов министерств, других республиканских органов государственного управления, иных юридических лиц, использующих средства бюджета, государственных и отраслевых внебюджетных фондов, а также о движении средств по бюджетным счетам; юридические и физические лица обязаны представлять информацию об использовании финансовых средств, полученных из бюджета и государственных внебюджетных фондов для целевого использования.

Министерство финансов, местные финансовые органы в установленном порядке имеют право:

ограничивать и приостанавливать финансирование расходов за счет государственных финансовых средств в случаях несоблюдения их получателями законодательства Республики Беларусь, регулирующего бюджетные отношения, непредставления ими информации о движении государственных финансовых средств по их счетам, нецелевого использования указанных средств;

давать обязательные для исполнения банками указания о приостановлении расходных операций по банковским счетам распорядителей средств по бюджету и государственным внебюджетным фондам при нарушении ими законодательства Республики Беларусь;

взыскивать в бесспорном порядке бюджетные суммы, необоснованно полученные либо использованные не по целевому назначению или с нарушением законодательства Республики Беларусь, задолженность по займам и ссудам, проценты по займам, а также задолженность по обязательствам, возникшим в случае выполнения Правительством Республики Беларусь платежей по погашению и обслуживанию кредитов, полученных под гарантию Правительства Республики Беларусь.

Обслуживание банками государственных органов, учреждений и организаций, финансируемых из бюджета, и иных юридических лиц по открытым ими счетам для размещения бюджетных средств производится бесплатно.

За пользование денежными средствами республиканского и местных бюджетов, находящимися и размещаемыми на счетах в банках, банки перечисляют в доход бюджетов проценты по ставке, устанавливаемой Национальным банком Республики Беларусь по согласованию с Правительством Республики Беларусь.

Юридические лица и предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, обязаны расходовать полученные из бюджета средства по целевому назначению и в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Необоснованно полученные либо использованные не по целевому назначению или с нарушением законодательства Республики Беларусь средства бюджета, в том числе в виде займов и ссуд, по решению Министерства финансов или местного финансового органа подлежат возвращению в бюджет с взысканием в бесспорном порядке с юридических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, а также предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, допустивших указанные нарушения, штрафа в двукратном размере этих средств.

Должностные лица предприятий, объединений, учреждений и организаций, виновные в незаконном получении, использовании не по целевому назначению или с нарушением законодательства средств бюджета, в том числе полученных на возвратной основе, привлекаются к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Республиканский бюджет утверждается законом, а местные - решениями местных Советов депутатов. Бюджетный год длится с 1 января по 31 декабря календарного года.

Согласно закону Президент Республики Беларусь, как правило, до 1 октября года, предшествующего очередному финансовому (бюджетному) году, вносит в Парламент Республики Беларусь проект закона о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год.

Закон о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый год и решения местных Советов депутатов об утверждении соответствующих бюджетов должны быть приняты в установленном порядке до 1 января очередного финансового года. Если этого не произошло, то Правительство, местные исполнительные и распорядительные органы имеют право в течение каждого месяца до утверждения соответствующих бюджетов в порядке, установленном законом, расходовать средства в размере одной трети плановых ассигнований четвертого квартала предыдущего финансового года в пределах поступающих доходов.

Статья 135. Отчет об исполнении республиканского бюджета представляется на рассмотрение Парламента не позднее пяти месяцев со дня окончания отчетного финансового года.

Отчеты об исполнении местных бюджетов подаются на рассмотрение соответствующих Советов депутатов в определенный законодательством срок.

Отчеты об исполнении республиканского и местных бюджетов публикуются.

Комментарий к статье 135

Государственная отчетность по исполнению республиканского бюджета представляется в статистические органы в установленные сроки.

Правительство Республики Беларусь разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Парламент Республики Беларусь отчет об исполнении республиканского бюджета, который представляется на рассмотрение Парламента Республики Беларусь не позднее пяти месяцев со дня окончания отчетного финансового (бюджетного) года по такой же структуре, что и утвержденный бюджет за соответствующий год.

Отчет об исполнении республиканского бюджета утверждается законом Республики Беларусь.

Проект закона об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за предшествующий финансовый (бюджетный) год рассматривается Парламентом Республики Беларусь до рассмотрения проекта закона о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год.

Отчет об исполнении республиканского бюджета в объеме показателей, принятых при утверждении бюджета, публикуется в печати в соответствии со ст. 11 Закона "О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах".

Отчет об исполнении областного бюджета, бюджета города Минска, районного, городского (города областного подчинения) бюджета составляется местными финансовыми органами и представляется соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. Отчет об исполнении бюджета города районного подчинения, поселка городского типа и сельсовета составляется соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом. Отчеты об исполнении местных бюджетов представляются соответствующему вышестоящему финансовому органу.

Отчеты об исполнении местных бюджетов представляются на рассмотрение соответствующих Советов депутатов в установленные ими сроки. Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении местного бюджета производятся местным Советом депутатов в установленном порядке.

Отчет об исполнении местного бюджета за предшествующий финансовый (бюджетный) год утверждается одновременно с проектом местного бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год.

Отчет об исполнении местного бюджета в объеме показателей, принятых при утверждении бюджета, публикуется в печати.

Статья 136. Банковская система Республики Беларусь состоит из Национального банка Республики Беларусь и иных банков. Национальный банк регулирует кредитные отношения, денежное обращение, определяет порядок расчетов и обладает исключительным правом эмиссии денег.

Комментарий к статье 136

Национальный банк Республики Беларусь - это центральный банк Республики Беларусь, он находится в собственности Республики Беларусь. Главной целью его политики и деятельности является обеспечение внутренней и внешней устойчивости официальной денежной единицы, поддержание стабильности цен. В целях достижения этой основной цели Национальный банк обеспечивает ликвидность, кредитоспособность и надежность функционирования стабильной денежно-кредитной (банковской) системы, поддержку общей экономической политики Правительства Республики Беларусь.

Национальный банк является юридическим лицом, имеет свой Устав и печать с изображением герба.

Национальный банк Республики Беларусь:

выступает в роли банкира, экономического советника и финансового агента Правительства Республики Беларусь;

содействует нормативному функционированию банков, обеспечивая создание им равных условий для конкуренции и развития. Регулирующие и контрольные функции Национального банка Республики Беларусь определяются лишь в том объеме, который необходим для обеспечения стабильности денежно-кредитной системы и защиты интересов кредиторов и вкладчиков;

осуществляет на взаимной основе координацию денежно-кредитной и нормативной политики с центральными банками других государств;

представляет Республику Беларусь во всех советах и организациях по вопросам денежно-кредитной политики, выдачи лицензий банкам и осуществления над ними контроля, а также по другим вопросам, находящимся в сфере его компетенции;

оказывает банковские услуги иностранным правительствам, зарубежным центральным банкам и финансовым органам, а также международным организациям, членом которых является Республика Беларусь;

принимает участие в работе международных организаций, осуществляющих поддержание финансовой и экономической стабильности посредством развития международного сотрудничества в денежно-кредитной области;

по поручению Парламента или предложению Правительства Республики Беларусь берет на себя в качестве представителя Республики Беларусь обязательства и осуществляет операции, связанные с участием Республики Беларусь в работе международных организаций.

Национальный банк обладает монопольным правом эмиссии банкнот и монет на территории Республики Беларусь в качестве официального платежного средства. Национальной денежной единицей согласно закону является белорусский рубль, а в наличном обращении - банкноты (банковские билеты), эмитируемые Национальным банком. Ограничение их обращения на территории Республики Беларусь не допускается. Законом запрещен выпуск в обращение других денежных единиц.

Национальный банк Республики Беларусь обеспечивает печатание банкнот национальной денежной единицы, чеканку монет, надежное хранение неэмиссированных банкнот и монет, а также хранение и при необходимости уничтожение печатных форм, штампов и изъятых из обращения банкнот и монет.

Национальный банк Республики Беларусь имеет право выпускать банкноты нового дизайна с постепенным изъятием из обращения по мере износа денежных знаков старого образца.

Национальный банк Республики Беларусь имеет право по согласованию с Министерством финансов Республики Беларусь выпускать юбилейные монеты, монеты из драгоценных металлов, банкноты в качестве объекта коллекционирования и тезаврации.

Учреждения Национального банка Республики Беларусь обменивают гражданам и организациям банкноты и монеты, руководствуясь при этом правилами признаков платежности денежных знаков.

Любое лицо, которое осуществляет подделку, печатание, фальшивое изготовление либо подчистку любого банкнота или монеты, используемых в качестве официальной денежной единицы в Республике Беларусь либо за рубежом, или любого чека, ценной бумаги или платежной карточки, имеющих номинал в национальной либо иностранной валюте; владеет, перевозит либо выпускает такие банкноты, монеты, чеки, ценные бумаги или платежные карточки, зная об их подделке, печатании, фальшивом изготовлении или подчистке; изготовляет, владеет или перевозит любого вида печатаные формы, камни, матрицы либо другие предметы или вещества, зная об их предполагаемом использовании для подделки, печатания, фальшивого изготовления либо подчистки таких банкнот, монет, чеков, ценных бумаг или платежных карточек, привлекается к ответственности в установленном порядке.

Национальному банку Республики Беларусь принадлежит исключительное право выпуска в обращение (эмиссия) и изъятие из обращения наличных денежных знаков на территории республики.

Национальный банк Республики Беларусь регулирует безналичную эмиссию денег в процессе контроля за депозитно-ссудными операциями. Использование наличной и безналичной эмиссии денег для финансирования дефицита государственного бюджета запрещается.

Национальный банк Республики Беларусь регулирует денежную массу в обращении в соответствии с основными направлениями денежно-кредитной политики Республики Беларусь на очередной год посредством:

установления для банков обязательных экономических нормативов;

изменения процентных ставок Национального банка Республики Беларусь по его кредитам;

изменения объема кредитов, предоставляемых банкам;

покупки и продажи ценных бумаг и иностранной валюты;

рефинансирования банков путем предоставления им краткосрочных кредитов;

проведения операций с государственными ценными бумагами на открытом рынке.

Указом Президента Республики Беларусь от 4 декабря 2003 г. N 554 утверждены Основные направления денежно-кредитной политики Республики Беларусь на 2004 год. В этом документе определены цели денежно-кредитной и валютной политики в 2004 году, ее основные параметры, перспективы развития и укрепления банковской системы и другие вопросы.

Раздел VIII. ДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

И ПОРЯДОК ЕЕ ИЗМЕНЕНИЯ

Статья 137. Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь.

В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция.

В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом.

Комментарий к статье 137

Конституция является главным, основным законом государства. Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы. Например, в белорусской Конституции ссылка на закон имеется около ста раз. Конституция воздействует на развитие правовой системы, определяет правотворческую компетенцию государственных органов, в ней определяются объекты правового регулирования. В Конституции закрепляются виды нормативных актов и их соподчиненность.

Благодаря закрепленному в Конституции правовому статусу органов государственной власти, можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама Конституция обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство. Соответствующие правила (о верховенстве конституции) закрепляются в самом Основном Законе. Приоритет Конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены. Правда, в истории белорусского государства был случай, когда иному нормативному акту был придан более высокий юридический вес нежели Конституции. 25 августа 1991 г. Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете был придан статус конституционного закона, обладающего более высокой юридической силой нежели Конституция: при расхождении норм, содержащихся в Декларации и Конституции, приоритет имели нормы первого документа.

В связи с закреплением в части второй комментируемой статьи принципа приоритета Конституции по отношению к законам, декретам, указам несомненно можно сделать вывод и о верховенстве Конституции по отношению к актам Правительства (они должны базироваться на Конституции, законах, правовых актах Президента), других государственных органов.

В части третьей получил некоторое развитие принцип разделения властей (см. ст.ст. 6, 83, 97 и др.), самостоятельности государственных органов. Каждый орган государственной власти имеет свои пределы ведения. Поэтому у государственного органа есть право принимать акты, базируясь исключительно на нормах Конституции. В этой связи не всегда принятие декрета или указа должно основываться на законе: такое право может вытекать непосредственно из содержания текста Конституции. Именно с учетом этого подхода и сформулирован соответствующий принцип. Логичным в этой ситуации было бы закрепление в законе о Конституционном Суде Республики Беларусь права Конституционного Суда разрешать споры о компетенции государственных органов. Однако и при отсутствии такого права соответствие декретов, указов, законов Конституции, а также взаимная иерархическая подчиненность в каждом конкретном случае могут быть проверены в Конституционном Суде Республики Беларусь.

Статья 138. Вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента или не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом.

Комментарий к статье 138

В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании.

Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, по аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов.

Статья 139. Закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев.

Изменения и дополнения Конституции Парламентом не производятся в период чрезвычайного положения, а также в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей.

Комментарий к статье 139

Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев.

Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум". Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными.

Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее трех месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом Республики Беларусь или его представителем. Если проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его согласно Регламенту Палаты представителей (ст. 176) докладывает Председатель Палаты представителей или его заместитель. На наш взгляд, такой подход не является правомерным, т.к. речь идет о народной инициативе и предпочтительнее, чтобы от имени инициатора выступал уполномоченный на то представитель, например, руководитель инициативной группы.

Решение о прекращении обсуждения по проекту закона принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей.

В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конституционную стабильность.

Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).

Статья 140. Конституция, законы о внесении в нее изменений и дополнений, о введении в действие указанных законов, акты о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава каждой из палат Парламента.

Изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования.

Разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем референдума.

Комментарий к статье 140

По сроку действия конституции можно классифицировать на временные и постоянные. Временные имеют ограниченный срок действия: в основном законе прямо указывается период действия конституции. Обычно конституции принимаются на неопределенный срок, т.е. они являются постоянными. Безусловно это не гарантирует их стабильности, устойчивости, не исключает появления у определенного круга лиц, политических сил желания инициировать изменения конституции, вплоть до принятия новой. В некоторых конституциях непосредственно указывается, что она является нерушимой (Мексика), что не исключает внесение необходимых в нее поправок.

Самая старейшая в мире конституция - Конституция США, принятая в 1787 году, дополнена 27 поправками.

По способу принятия конституции подразделяются следующим образом.

1. Принятые путем народного голосования (референдумом). В последние годы таким способом были приняты Конституции во Франции, Эстонии, Румынии, России, Казахстане, Польше, восточных землях Германии и др.

2. Принятые законодательным органом. Это второй наиболее распространенный способ принятия Конституции. В этом случае может действовать иная, более жесткая процедура, чем при принятии обычных законов, требуется более высокое (квалифицированное) большинство.

3. Принятие конституции специально создаваемым для этих целей органом. К таким учредительным органам можно отнести Конституционную ассамблею, учредительное собрание и др.

4. Наиболее редко встречающимся в настоящее время является введение конституции посредством октроирования - одностороннего акта "дарования" конституции суверена (монарха) народу.

Во Франции одна из конституций была "дарована" императором Наполеоном I. В 1990 г. король Непала даровал конституцию народу.

По порядку изменения конституции подразделяют на гибкие и жесткие, а также смешанного типа (сочетающие в себе различные элементы).

Конституцию характеризуют гибкой в связи с тем, что она может изменяться (дополняться) в том же порядке, что и обычные законы, каких-либо специальных процедур не предусматривается. Типичными примерами гибких конституций являются Конституции Великобритании и Новой Зеландии.

Жесткими конституциями являются те, которые изменяются (дополняются) в особом, более сложном порядке, нежели это происходит при обычной законодательной процедуре. Сейчас нередко парламент или иной учредительный орган ограничивается в пределах изменений (дополнений) конституции, т.е. может устанавливаться возможный предмет пересмотра или, иначе говоря, содержание пересмотра. Наиболее важные с точки зрения субъекта, принявшего конституцию, положения объявляются не подлежащими изменению. К ним часто относят основы конституционного строя, права и свободы человека. В Италии, например, не может быть изменена республиканская форма правления. В соответствии с Российской Конституцией Федеральное Собрание не может пересматривать главы, посвященные основам конституционного строя, правовому статусу личности, порядку изменения Конституции. В Конституции Республики Беларусь предусмотрено, что основы конституционного строя, права и свободы граждан, порядок изменения Конституции и раздел IV "Президент, Парламент, Правительство, суд" могут быть изменены только путем референдума, т.е. по существу идет речь об обязательном референдуме, который в отличие от факультативного референдума должен обязательно проводиться по этим вопросам. Именно по этой причине изменения в ст. 81 Конституции вносились путем референдума, который состоялся 17 октября 2004 г.

Подобного рода ограничения способствуют устойчивости, стабильности Конституции.

Нередко вводятся ограничения на изменения конституции по времени и обстоятельствам. В конституциях отдельных стран (Бразилии 1988 г.) закреплялось, что она не подлежит изменению в течение пяти лет, что, по мнению сторонников такого подхода, должно способствовать созданию и обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти. В Беларуси не допускается изменение и дополнение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей.

Более распространенными являются ограничения по обстоятельствам. В Республике Беларусь не допускается изменение и дополнение Конституции в период чрезвычайного положения. Аналогичные правила действуют в Румынии, Испании, Эстонии.

Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований).

Учитывая специфичность субъектов, в Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом либо его представителем. Если же проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его докладывает Председатель Палаты представителей либо его заместитель (ст. 172 Регламента). Полагаю, что в последнем случае не вполне правомерно лишение представителя граждан, инициирующих корректировки Конституции, докладывать проект на сессии Палаты представителей.

В части третьей комментируемой статьи в целях обеспечения большей стабильности Конституции и исходя из важности закрепленных основополагающих положений предусмотрено, что разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем народного голосования. Таким образом Парламент не может принимать законы об изменении Конституции. Вместе с тем не исключается право Парламента дополнять указанные разделы, однако такие дополнения не должны изменять суть положений, содержащихся в разделах I, II, IV, VIII.

К сожалению, у нас нет практики толкования Конституции. В 1997 г. был лишь единственный случай, когда Парламент по предложению Президента принял конституционный закон о толковании Конституции (см. Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. - 1997. - N 24. - Ст. 459). В случае отсутствия ясности, противоречивости практики применения конституционных норм следовало бы чаще Парламенту пользоваться данным правомочием.

Парламенту принадлежит право аутентичного толкования Конституции и законов. В Основном Законе закреплено право толковать Конституцию. В отличие от казуального толкования Основного Закона Конституционным Судом толкование Конституции Парламентом может быть обусловлено необходимостью уяснения смысла норм и при отсутствии спора.

Под толкованием (интерпретацией) понимается деятельность по установлению точного содержания правового акта для его практической реализации. Необходимость в толковании возникает прежде всего потому, что любой акт не может применяться автоматически, вначале его суть должна быть уяснена правоприменителями, а также лицами, на которых он распространяет свое действие. Только после уяснения смысла нормы должно следовать толкование содержания акта. При этом необходимо достоверно и обоснованно раскрыть материальное содержание норм Конституции или закона, которые вызвали противоречивое мнение.

С принятием нового Основного Закона, когда закрепленные в нем правила имеют прямое действие, неизмеримо возрастает ценность правильного их уяснения и как следствие - точная интерпретация.

Толкование Конституции, закона обеспечивает их устойчивость. Например, стабильность Конституции США во многом объясняется активной ролью Верховного Суда этой страны в интерпретации ее норм. Адекватно отражая смысл конституционных норм в конкретных исторических условиях, акты толкования снимают необходимость ее корректировки.

В целях повышения значимости актов о толковании Конституции в ней закреплено, что они принимаются квалифицированным большинством голосов депутатов Парламента. Это исключает девальвацию конституционных норм. Могут быть возражения по поводу того, что усложнение процедуры толкования по сути может свести на нет саму эту необходимость, так как в этом случае можно просто внести необходимые уточнения в сам текст Конституции.

Однако, на наш взгляд, более продуктивным является именно толкование, а не корректировка Конституции. Во-первых, снятие проблемы путем дачи толкования позволяет сохранить текст Основного Закона, авторитет которого будет обратно пропорционален количеству вносимых в него изменений; во-вторых, изменение Конституции еще не означает, что в будущем не возникает необходимости дачи в отношении его содержания соответствующего толкования. В-третьих, хотя для принятия акта толкования необходимо квалифицированное большинство (в отличие от толкования обычного закона), однако процедура его принятия проще, нежели изменение Конституции: в последнем случае для этого по Конституции необходимо, чтобы закон прошел два обсуждения и одобрения Парламентом с промежутком не менее трех месяцев. Наряду с аутентичным толкованием Конституции Конституционный Суд обладает правом правоприменительного толкования. В противном случае Конституционному Суду сложно было бы осуществлять свои функции. При возникновении же коллизии между актами о толковании Конституции, принимаемыми Парламентом и Конституционным Судом, приоритет имеет решение последнего - Конституционного Суда. Это обуславливается тем, что Конституционный Суд проверяет конституционность всех актов, в том числе это относится и к законам о толковании Конституции.

Толкование Конституции (закона) не должно противоречить самому толкуемому акту и не должно создавать новых правоотношений. Вполне допустимо, чтобы рассмотрению вопроса о толковании акта или его отдельных положений предшествовало рассмотрение и принятие решений Парламента по вопросу о целесообразности внесения необходимых изменений и дополнений в подлежащий толкованию акт, которые исключали бы необходимость принятия решения о толковании акта или его отдельных положений.

Акт о толковании должен вступать в действие со дня вступления в действие толкуемого акта. Хотя мы не исключаем, что вопрос об определении даты введения его в действие должен принадлежать органу, толкующему акт (парламенту, Конституционному Суду), если иное не предусмотрено Конституцией. Например, необходимость учитывать требования части шестой ст. 104 Конституции.

Толкование Конституции (закона) должно даваться парламентом в форме закона (в первом случае - конституционного), а Конституционным Судом - в виде заключения.

Для практики важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта (в том числе и Конституции), чем оно было дано в акте о толковании. По существу речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования самим же органом, издавшим толкуемый акт или соответствующим уполномоченным органом) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя.

Раздел IX. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 141. Конституция Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме (настоящая Конституция), вступает в силу со дня ее опубликования, за исключением ее отдельных положений, вступающих в силу в сроки, установленные настоящей Конституцией. Одновременно прекращается действие Закона Республики Беларусь "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь".

Комментарий к статье 141

Конституция Республики Беларусь, принятая на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г., была официально опубликована 27 ноября 1996 г. С этого дня согласно комментируемой статье она вступила в силу. Исключение сделано лишь для отдельных ее положений (см. ст.ст. 143, 144, 146 Конституции), которые вступают в силу в сроки, специально установленные для них.

Учитывая, что заключительные и переходные положения сейчас содержатся в едином тексте Конституции (раздел IX), в ст. 141 предусмотрено прекращение со вступлением новой редакции Конституции Закона "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь".

Статья 142. Законы, указы и другие акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Республики Беларусь.

Комментарий к статье 142

Юридический вес конституционных норм предопределяется их верховенством не только по отношению к разрабатываемым нормативным актам, т.е. необходимостью базировать их на Конституции, но и обязанностью привести ранее принятые акты в соответствие с Конституцией. Обычно в переходных положениях Конституции на это обращается внимание.

Так, сначала в Законе от 15 марта 1991 г. "О порядке вступления в силу Конституции", а затем в разделе IX Конституции "Заключительные и переходные положения" предусмотрено, что законы, указы и другие акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, должны применяться в той части, в какой они не противоречат Конституции Республики Беларусь. Установить факт несоответствия ранее принятого акта новой Конституции - это прежде всего обязанность того органа, который его издал. Именно по этой причине в постановлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1994 г. "О первоочередных мерах по реализации Конституции 1994 г." предусматривалась необходимость проанализировать ранее принятые акты на предмет соответствия их Конституции и при выявлении расхождений внести соответствующие коррективы. Наряду с этими органами определенной автономией обладают правоприменители, которые могут применять лишь те нормы подконституционного акта, которые не противоречат Конституции. Однако при неустранении противоречий в самом акте путем внесения в него изменений, принципиальное значение имеют решения специально уполномоченных на то органов по признанию таких актов или их отдельных положений недействительными. Таким правом обычно наделяются органы конституционного контроля (в Республике Беларусь - Конституционный Суд).

Статья 143. В месячный срок со дня вступления в силу настоящей Конституции Верховный Совет Республики Беларусь и Президент Республики Беларусь формируют Палату представителей из числа депутатов Верховного Совета, избранных ко дню назначения даты проведения республиканского референдума 1996 года. При этом депутаты Верховного Совета Республики Беларусь сохраняют свои полномочия в течение срока, предусмотренного настоящей Конституцией. Срок их полномочий исчисляется со дня вступления в силу настоящей Конституции.

Совет Республики формируется в порядке, предусмотренном статьей 91 настоящей Конституции.

Если в указанный срок состав Палаты представителей не будет сформирован вследствие разногласий между Президентом и Верховным Советом, Президент в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 84 настоящей Конституции распускает Верховный Совет и назначает выборы в Парламент.

Комментарий к статье 143

Согласно части второй ст. 149 Конституции Республики Беларусь в редакции от 15 марта 1994 г. решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым (именно принятым и не требующим какого-либо утверждения), если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования. За проект Конституции, предложенный Президентом Республики Беларусь, проголосовало 5 млн. 175 тыс. 664 человека, или 70,45%. В силу существовавших споров и разногласий относительно обязательности итогов референдума (хотя в части второй ст. 149 прежней редакции Конституции и был дан однозначный ответ) Верховный Совет еще до вступления в силу новой редакции Конституции большинством голосов, как это и требовалось, принял 26 ноября 1996 г. Закон "О республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь" (см. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. - 1996. - N 35. - Ст. 632). Данным Законом Верховный Совет подтвердил, что 24 ноября 1996 г. состоялся обязательный референдум по проекту изменений и дополнений Конституции (новой редакции Конституции Республики Беларусь 1994 г.), то есть тем самым актом более высокой юридической силы Верховный Совет аннулировал положения принятого им постановления от 6 сентября 1996 г. о консультативном характере референдума. Надо сказать, что Верховный Совет не вправе был по проекту закона об изменении Конституции назначать консультативный референдум (в данном случае мы не затрагиваем вопрос о соотношении понятий - обязательный и консультативный референдум).

С учетом изложенного неправомерны утверждения о том, что Верховный Совет якобы самораспустился, хотя делать это был не вправе, поскольку, по мнению авторов этой точки зрения, для этого необходимо было принять решение большинством не менее 2/3 от избранных депутатов. Нет, в данном случае мы имеем дело не с самостоятельным решением Верховного Совета, касающимся только его, а с итогами референдума, которые затронули все ветви власти.

Хотелось бы отметить, что Верховный Совет Республики Беларусь 5 ноября 1996 г. принял постановление о внесении изменения в постановление Верховного Совета Республики Беларусь "О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению" (см. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. - 1996. - N 34. - Ст. 616), которым попытался изменить свое решение относительно проведения обязательного референдума по проектам Конституции. Однако вопреки требованию закона о Верховном Совете дата вступления в силу постановления от 5 ноября 1996 г. не была определена. Для того, чтобы исправить свою ошибку, Верховный Совет на следующий день, то есть 6 ноября 1996 г., принял новое постановление - "О введении в действие Постановления Верховного Совета Республики Беларусь "О внесении изменения в Постановление Верховного Совета Республики Беларусь "О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению" (см. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. - 1996. - N 34. - Ст. 617), которым предусмотрел введение в действие постановления от 5 ноября с момента его принятия, однако опять допустил ошибку, не указав, с какого момента вступает в силу само постановление от 6 ноября 1996 г.

Показательно и то, что ряд судей Конституционного Суда, критически настроенных к предлагаемым изменениям Конституции, по существу приняли итоги референдума, обратившись с заявлениями об отставке не к Верховному Совету, а к Президенту, что вытекает из требований новой редакции Конституции.

В соответствии с комментируемой статьей право сформировать Палату представителей в результате народного голосования получили Верховный Совет и Президент. Для этого установлен срок - один месяц со дня вступления в силу Конституции, т.е. до 26 декабря 1996 г.

При этом следует иметь в виду, что Палата представителей могла быть сформирована только из тех депутатов, которые уже избраны ко дню назначения даты проведения республиканского референдума 1996 г., т.е. до 6 сентября 1996 г., когда было принято соответствующее постановление Верховного Совета Республики Беларусь.

Верховный Совет Республики Беларусь 27 ноября 1996 г. принял постановление, которым одобрил список депутатов Верховного Совета Республики Беларусь (всего 122 кандидатуры), включаемых в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (см.: Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. - 1996. - N 35. - Ст. 634). Указанный список был представлен в этот же день на согласование Президенту Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь 27 ноября 1996 г. принял Указ N 495, которым на основе поступившего предложения одобрил список депутатов Верховного Совета, включенных в состав Палаты представителей. Данным указом одобрен список в количестве 110 депутатов (см.: Збор указаў Прэзiдэнта Рэспублiкi Беларусь i пастаноў Кабiнета Мiнiстраў Рэспублiкi Беларусь).

Как указано в части первой ст. 143 Конституции при этом депутаты Верховного Совета сохраняют свои полномочия в течение срока, предусмотренного Конституцией, т.е. еще четыре года (см. ст. 93 Конституции). Срок полномочий депутатов начал исчисляться со дня вступления в силу Конституции, т.е. с 27 ноября 1996 г. Именно с учетом этих требований очередные выборы в Палату представителей и были назначены на 15 октября 2000 г. (см. ст. 91 Конституции, Указ Президента Республики Беларусь от 13 июля 2000 г. N 384 "О назначении выборов в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь второго созыва. - Збор дэкрэтаў, указаў Прэзiдэнта i пастаноў Урада Рэспублiкi Беларусь. - 2000. - N 20. - Ст. 553).

Конституционным Законом от 12 июня 1997 дано толкование части первой ст. 143 Конституции. Согласно ему разъяснено, что под депутатами Верховного Совета Республики Беларусь, сохраняющими в соответствии с частью первой ст. 143 Конституции Республики Беларусь свои полномочия в течение срока, предусмотренного Конституцией Республики Беларусь, имеются в виду только депутаты Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, которые вошли в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.

При этом срок полномочий депутатов, вошедших в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, исчисляется со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь и составляет, согласно части первой ст. 93 Конституции Республики Беларусь, четыре года.

Статус депутатов Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, подавших в месячный срок со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь заявления о желании работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, но не вошедших в ее состав, должен определяться согласно акту толкования специальным законом (такой закон, к сожалению, не был принят).

Полномочия депутатов Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, не изъявивших желания работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и не подавших в установленном порядке соответствующих заявлений, считаются прекращенными со дня вступления в силу Закона Республики Беларусь "О прекращении полномочий Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва" (см. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. - 1997. - N 24. - Ст. 459).

В части второй ст. 143 Конституции закреплено, что Совет Республики формируется в порядке, предусмотренном ст. 91 Основного Закона. В силу того, что соответствующий закон не был принят, и на основании части третьей ст. 101 Конституции Президент Республики Беларусь Декретом N 3 от 11 декабря 1996 г. утвердил Положение о выборах членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь (см.: Збор дэкрэтаў, указаў Прэзiдэнта i пастаноў Урада Рэспублiкi Беларусь. - 1996. - N 35. - Ст. 921). В настоящее время формирование Совета Республики, как и Палаты представителей, производится в соответствии с Избирательным кодексом.

Возможно, что наиболее приемлемым на переходный период способом формирования палат Парламента был бы тот, при котором обе палаты (не только нижняя палата) формировались из числа депутатов Верховного Совета (их ко дню проведения выборов было около 200 человек). Однако был избран иной путь, обусловленный, на наш взгляд, складывающейся на тот момент ситуацией.

Для того, чтобы исключить ситуацию, при которой обе стороны (большинство Верховного Совета и Президент) не нашли компромисса и не сформировали Палату представителей, в части третьей ст. 143 Конституции было предусмотрено право Президента распустить в этом случае Верховный Совет и назначить выборы в Парламент.

Статья 144. Президент Республики Беларусь сохраняет свои полномочия. Срок его полномочий исчисляется со дня вступления в силу настоящей Конституции.

Комментарий к статье 144

В комментируемой статье предусмотрено, во-первых, сохранение полномочий Президента Республики Беларусь, т.е. отсутствие необходимости в связи с новой редакцией Конституции проведения новых выборов, а во-вторых, указано, что новый отсчет срока его полномочий исчисляется со дня вступления новой редакции Конституции (см. ст. 141).

Как известно, срок полномочий Президента - пять лет. Новая редакция Конституции вступила в силу 27 ноября 1996 г., с учетом этого полномочия заканчиваются 26 ноября 2001 г. Выборы Президента согласно ст. 81 Конституции назначаются Палатой представителей не позднее чем за пять месяцев и проводятся не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий предыдущего Президента. Таким образом, выборы должны быть назначены не позднее 26 июня 2001 г. и проведены не позднее 26 сентября 2001 г.

Статья 145. Правительство Республики Беларусь приобретает со дня вступления в силу настоящей Конституции установленные ею права и обязанности.

Комментарий к статье 145

В новой редакции Конституции изменилось не только название Правительства (Кабинет Министров на Совет Министров), но и его статус. Ранее в Конституции было указано, что Кабинет Министров действует при Президенте Республики Беларусь, сейчас в ст. 106 Конституции закреплено, что оно в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь. В целом в Конституции существенно расширены полномочия Правительства (см. ст.ст. 106 - 108 и др.).

Статья 146. Президент, Парламент, Правительство в течение двух месяцев со дня вступления в силу настоящей Конституции образуют и формируют указанные в ней органы в порядке, установленном настоящей Конституцией, если иное не предусмотрено частью третьей ст. 143 Конституции.

Комментарий к статье 146

В комментируемой статье предусматривается период времени, в течение которого общереспубликанские органы - Президент, Парламент, Правительство - должны образовать и сформировать указанные в ней органы.

К таким органам можно отнести Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Совет безопасности, Центральную комиссию по выборам и проведению республиканских референдумов и др. Исключение сделано для Палаты представителей (см. ст. 143). Согласно общему правилу она должна избираться непосредственно гражданами, однако на переходный период допускается ее формирование из числа депутатов Верховного Совета, избранных ко дню назначения даты проведения республиканского референдума.

Познавательные статьи:



Психологические особенности спортивного соревнования

Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрации

Занятость населения и рынок труда

Социальный статус семьи и её типология