Конституция Республики Беларусь 37 страница

↑

⇐ ПредыдущаяСтр 37 из 43Следующая ⇒

Важное значение среди актов Конституционного Суда имеют решения, имеющие, в отличие от заключений, рекомендательный характер. Они в принципе не обязательны для исполнения, однако в них приводятся юридически аргументированные доводы, которые должны быть рассмотрены компетентными органами. В данном случае работает не сила акта Конституционного Суда, а сила его аргументов. Конституционный Суд в последние годы стал шире практиковать принятие решений на основании ст. 40 Конституции при обращении к нему граждан, общественных объединений, органов государственной власти по вопросам, имеющим общественно-значимый характер, и которые не удалось разрешить иным властным структурам. Отрадно отметить, что, как правило, на такого рода решения государственные органы реагируют весьма позитивно.

Решения Конституционного Суда оформляются в виде отдельного документа или протокольно, то есть выбор формы документа за некоторыми изъятиями, принадлежит Конституционному Суду. В законе изложены требования, которым должно отвечать заключение. Что же касается послания Конституционного Суда, его запросов, требований, а также иных решений по вопросам процедурного характера, то они оформляются в порядке, определенном Конституционным Судом (ст. 37 Закона о Конституционном Суде).

Есть основания утверждать, что Конституционный Суд, проверяя конституционность нормативного акта, осуществляет казуальное толкование Конституции. Причем по своей юридической силе оно даже выше, чем толкование Парламента, поскольку по инициативе уполномоченных на то субъектов конституционный закон о толковании Конституции также может быть проверен на предмет его соответствия Конституции Республики Беларусь Конституционным Судом. Прежде чем принять заключение, Конституционный Суд анализирует обычно широкий круг нормативных актов Республики Беларусь, международных документов, правоприменительную практику, так как без этого трудно сформировать согласованную позицию Конституционного Суда.

Ориентируясь на практику, Конституционный Суд при определении своей позиции может критически ее оценить и высказать собственный подход к правоприменению.

Законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь, акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, акты Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, акты других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной части с момента, определяемого Конституционным Судом.

Признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения. Положения таких актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ст. 9 Закона о Конституционном Суде).

В ст. 9 Закона о Конституционном Суде указано, что признание нормативного акта, либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения.

Если же аналогичные признанным неконституционными положения содержатся в другом обладающем более высокой юридической силой акте, чем проверяемый акт, то Конституционный Суд обязан также предложить компетентному органу принять меры для приведения его в соответствие с Конституцией.

В то же время следует иметь в виду, что Конституционный Суд не связан доводами и соображениями сторон (ст. 11 Закона о Конституционном Суде), в том числе и теми, которые были высказаны инициатором в письменном предложении в адрес Конституционного Суда. Хотя, конечно, они должны быть изучены и оценены. Определять, какие использовать аргументы, - исключительное право Конституционного Суда, акты которого (заключения) являются источниками права, по своей юридической силе идущими сразу вслед за Конституцией.

Правовую основу организации и деятельности Конституционного Суда составляют Конституция Республики Беларусь, Закон "О Конституционном Суде Республики Беларусь", принятый Парламентом 30 марта 1994 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в 1995 и 1997, 2000 гг.), Регламент Конституционного Суда Республики Беларусь, утвержденный Конституционным Судом. Нормы этического характера для судей Конституционного Суда установлены Кодексом чести судьи.

Помимо основных вопросов, касающихся Конституционного Суда, в Конституции прямо указано, что не только организация и порядок деятельности, но и его компетенция определяются законом, то есть определен предмет законодательного регулирования. Это значит, что конституционные положения могут быть развиты и дополнены законом, исходя из юридической природы данного органа государственной власти. Для сравнения отметим, что аналогично решается вопрос о компетенции Правительства (ст. 108 Конституции), органов местного управления и самоуправления (ст. 124), прокуратуры (ст. 128), Комитета государственного контроля (ст. 131). Что касается судов общей компетенции и хозяйственных судов, то в Конституции сформулированы лишь основные (но не все) принципы правосудия. Законом же определяется судоустройство в Республике Беларусь, порядок осуществления правосудия, компетенция судов. Именно на это прямо указано в ст.ст. 109, 110, 112, 113, 114 и других статьях Конституции. Так, согласно ст. 112 суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Это же положение, находящее свое подтверждение в части седьмой ст. 116 Конституции, распространяется и на конституционное правосудие. На это приходится специально обращать внимание, поскольку на практике есть непонимание сущности конституционных предписаний либо умышленное их игнорирование и противодействие со ссылкой на Конституцию решению в законе тех или иных вопросов.

Раздел V. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья 117. Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Комментарий к статье 117

В современных странах централизованное управление делами государства сочетается с местным управлением и самоуправлением.

Наиболее полно понятие и принципы местного самоуправления изложены в Европейской хартии о местном самоуправлении, следование которой является одним из условий вступления в Совет Европы.

В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3).

В юридической литературе под местным управлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления (Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. - М., 1996. - С. 697). Таким образом, местное управление обычно реализуется через органы, которые назначаются вышестоящими властными структурами. В некоторых государствах назначение отдельных должностных лиц, осуществляющих местное управление, производится Президентом или Правительством.

В отличие от местного управления местное самоуправление представляет собой деятельность населения местной административной единицы для самостоятельного решения как непосредственно, так и через избираемые им органы вопросов местного значения (см. ст. 1 Закона Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении).

Высказываются различные точки зрения относительно не только понятия местного самоуправления, но и его места в системе органов, его природы: одни авторы утверждают, что оно является частью деятельности государства, другие полагают, что это общественная деятельность граждан в рамках той или иной территории.

Считаю, что органы местного самоуправления сочетают в себе функции государственного руководства и общественного самоуправления. Это подтверждается, в частности, наделением органов местного самоуправления обширными властными полномочиями, подкрепляемыми силой государственного принуждения, анализом ст. 120 Конституции, где говорится об обязанности, в частности, местных Советов исполнять решения "вышестоящих государственных органов". Факт включения отдельных статей о местном самоуправлении в самостоятельный раздел Конституции имеет цель, на наш взгляд, подчеркнуть особенности организации и деятельности.

Местное самоуправление является важнейшим элементом существования и развития государства, в котором обеспечивается реальное народовластие. Развитие местного самоуправления способствует решению социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения данной административно-территориальной единицы.

В силу того, что местное самоуправление является формой организации граждан для решения стоящих перед ним задач, оно способствует приближению власти к населению с учетом существующих местных условий и особенностей. Можно утверждать, что местное самоуправление является властью, создаваемой населением.

Конституция, Закон "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь", некоторые другие нормативные акты определяют систему местного самоуправления и управления.

Согласно ст. 117 Конституции местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц: сельсовета, поселка, города, района, области (см. также комментарий к ст. 9).

Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов - представительные органы государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц. Местные Советы призваны обеспечивать согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Единую систему местных Советов депутатов в Республике Беларусь составляют сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы депутатов. Единство системы местных Советов обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

В нашей республике установлены три территориальных уровня местных Советов: первичный, базовый и областной. На наш взгляд, предпочтение можно было бы отдать в пользу двухзвенной системы, используя при этом опыт Франции. К сожалению, намечавшаяся в 1994 г. реформа местного самоуправления не была реализована.

Классификация Советов по уровням позволяет в законодательстве более четко определять полномочия Советов, имеющие различное название.

К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы; к базовому - городские (городов областного подчинения), районные Советы; к областному - областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Совета.

Особое значение в развитии местного самоуправления имеют такие формы непосредственной демократии, как местные референдумы.

Путем местного референдума могут решаться наиболее важные вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения. Участие в референдумах основывается на демократических принципах избирательного права: они должны проводиться путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. На местный референдум могут выноситься вопросы, которые находятся в ведении соответствующего местного Совета депутатов. Порядок проведения местных референдумов определяется Избирательным кодексом.

К сожалению, с момента принятия в июне 1991 г. Закона "О народном голосовании в Республике Беларусь" местные референдумы не проводились, по крайней мере широкой информации об этом не было.

В то же время у нас сложилась определенная практика проведения собраний (сходов) граждан по месту жительства, которые могут созываться по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами, органами территориального общественного самоуправления. На них обсуждаются вопросы государственного и местного значения.

На основе добровольного волеизъявления граждан могут создаваться органы территориального общественного самоуправления, которые осуществляют свою деятельность в тесной связи с местными Советами, исполнительными и распорядительными органами, депутатами, трудовыми коллективами, общественными объединениями.

Статья 118. Местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года.

Комментарий к статье 118

Система административно-территориального устройства государства определена в Конституции (см. ст. 9 и комментарий к ней) и Законом от 5 мая 1998 г. "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь".

На практике возникали споры о том, во всех ли административно-территориальных единицах должны избираться местные Советы депутатов. Особенно этот спор обострился в связи с изданием Президентом Республики Беларусь 19 сентября 1995 г. Указа "О проведении реформы органов местного управления и самоуправления", которым, в частности, были упразднены районные в городах Советы депутатов и их органы. Взамен этих Советов на территории районов в городах были образованы местные администрации с правами юридического лица.

Одни авторы утверждали, что нормы ст. 118 Конституции обязывают иметь местные Советы во всех административно-территориальных единицах, другие считали, что этот вопрос может быть детализирован в законе. Данный спор был предметом рассмотрения в Конституционном Суде, который признал нормы Указа Президента Республики Беларусь от 29 сентября 1995 г. N 383 о создании на территории районов в городах местных администраций и объявлении их правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов не соответствующими Конституции и законам.

Местное самоуправление не может сводиться лишь к избранию и деятельности представительных органов - местных Советов депутатов. Оно значительно шире и должно включать местные референдумы, собрания, работу органов территориального общественного самоуправления и другие формы прямого участия населения в государственных и общественных делах. Зарубежный опыт свидетельствует, что не всегда представительные органы формируются во всех административно-территориальных единицах. Статья 118 Конституции также к этому не обязывает.

Одним из главных аргументов в пользу сохранения Советов в районах городов и недопустимости их упразднения было то, что в ст. 118 Конституции говорится об избрании Советов гражданами "соответствующих административно-территориальных единиц". Однако "соответствующие" единицы, где избираются Советы, могли быть определены в законе.

На наш взгляд, многие сомнения снимаются с принятием 5 мая 1998 г. Закона "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь". Согласно закону административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

Таким образом, среди административно-территориальных единиц прямо не названы районы в городах. Законом установлено, что территории городов в целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением социально-культурных и бытовых потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности, при необходимости делятся на районы, не являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами.

Не все поселки городского типа и города районного подчинения являются административно-территориальными единицами. Те из них, где местные Советы депутатов в соответствии с законодательством не создаются, являются территориальными единицами. Согласно ст. 9 Конституции города являются административно-территориальными единицами, поэтому положения закона об административно-территориальном делении в этой части противоречат Конституции. Однако это не исключает, по нашему мнению, такой законодательной регламентации, при которой Советы в небольших городах (районного подчинения) не создаются. Полагаем, что Конституция (ст.ст. 3, 118 и др.) позволяет делать такой вывод.

Таким образом, Советы депутатов могут создаваться в областях, гор. Минске, районах, городах областного подчинения, сельсоветах, некоторых поселках городского типа и городах районного подчинения. В территориальных единицах - районах в городах, некоторых поселках городского типа и некоторых городах районного подчинения - местные Советы депутатов не создаются.

Статья 119. Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов.

Комментарий к статье 119

Система местных органов управления состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета являются исполнительный комитет, обладающий правами юридического лица.

Взамен упраздненных районных в городах Советов депутатов и их органов Указом Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. N 383 образованы местные администрации, являющиеся правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов.

В соответствии со ст. 9 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" исполнительные комитеты первичного, базового и областного уровней входят в систему органов исполнительной власти, являются органами местного управления общей компетенции.

В состав исполнительного комитета помимо его председателя входят заместители (заместитель) председателя исполкома, управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.

Отличительным признаком организации управленческой власти на местах является отсутствие параллельных структур (представителей центральной власти и органов управления, формируемых на местном уровне).

В формировании исполнительных комитетов участвуют Президент и представительные органы власти. Председатели исполнительных комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими Советами. Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь, первый заместитель председателя, заместители (заместитель) председателя, управляющий делами (секретарь) и члены районного, городского, поселкового, сельского исполнительного комитета - председателем соответствующего исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. N 476 "Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительского комитета" председатель исполнительного комитета после назначения Президентом утверждается соответственно сессией областного, Минского городского Совета депутатов путем открытого голосования. Кандидатура на эту должность считается утвержденной, если за нее проголосовало большинство депутатов от числа избранных. В случае, если Совет депутатов не утвердил кандидатуру, Президент Республики Беларусь в том же порядке вносит другую кандидатуру. При повторном отказе областного, Минского городского Совета депутатов утвердить кандидатуру, назначенную на должность председателя исполнительного комитета, решение Президента Республики Беларусь, принятое по этой или иной кандидатуре, является окончательным. Законодательством предусматриваются основания для освобождения председателя исполнительного комитета от должности.

Назначение председателя областного (Минского городского) исполнительного комитета на должность и освобождение его от должности оформляется указом Президента Республики Беларусь.

Срок полномочий председателя сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) исполнительного комитета равен сроку полномочий соответствующего Совета.

Кандидатуры заместителей председателя исполнительного комитета, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета председатель областного исполнительного комитета должен согласовать с Президентом, после чего он вправе произвести соответствующие назначения.

Назначение на должность и освобождение от должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов и представление их кандидатур на утверждение районных (городских) Советов депутатов осуществляется председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение о назначении председателей районных (городских) исполнительных комитетов в случае повторного отказа соответствующих Советов депутатов утвердить предложенные кандидатуры.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 18 марта 1996 г. N 105 "Об утверждении Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета" утверждение в должности заместителей, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета производится председателем районного, городского исполнительного комитета по согласованию с областным исполнительным комитетом.

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также сотрудники местной администрации назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.

В гор. Минске руководители соответствующих местных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем Минского городского исполнительного комитета. Аналогично руководители соответствующих местных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем городского исполнительного комитета.

Указом Президента Республики Беларусь от 27 февраля 1995 г. N 89 утверждена Примерная структура областного, Минского городского (города областного подчинения), районного исполнительных комитетов. Указом предусмотрена примерная структура областного, Минского городского исполнительного комитета, количество управлений и отделов, других служб этих исполнительных комитетов, а также городских (городов районного подчинения) и районных исполнительных комитетов.

Примерная структура местных администраций в районах городов утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 1995 г. N 481 с последующими изменениями и дополнениями. Примерной структурой предусмотрен численный состав руководства местных администраций, количество управлений и отделов в администрациях районов города Минска и районов других городов, где они образованы.

Статья 120. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

Комментарий к статье 120

Одними из важнейших принципов местного управления и самоуправления являются сочетание местных и общегосударственных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории (см. ст. 5 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь").

По существу в данной статье идет речь о самостоятельности местного самоуправления в рамках их полномочий.

Система местного управления и самоуправления представляет собой единство и целостность. Наряду с самостоятельно принимаемыми решениями, проведением их в жизнь, эти органы исполняют также решения вышестоящих государственных органов. В определенной мере это указание на "вышестоящие" государственные органы свидетельствует об отнесении местных Советов, исполнительных и распорядительных органов к государственным органам.

Статья 121. К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

назначение местных референдумов.

Комментарий к статье 121

Неотъемлемым признаком местного самоуправления и управления является закрепление законодательством за органами местного самоуправления и управления самостоятельных полномочий, т.е. определенных прав и обязанностей, реализуемых ими в рамках их пределов ведения.

Основные правомочия органов местного самоуправления и управления закреплены в Конституции и Законе Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении. Они обладают широкими правами и обязанностями в сфере экономических, социальных отношений, бюджета, финансов, охраны общественного порядка и др.

Важнейшими полномочиями органов местного самоуправления (в данном случае местных Советов депутатов) является утверждение программы экономического и социального развития (ст. 121 Конституции). С учетом особенностей компетенции местных Советов, различных уровней (первичного, базового, областного) они также вправе утверждать программы жилищного строительства, благоустройства, дорожного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны природы (ст.ст. 16-1, 17, 18 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"). На них возлагается также организация, контроль и утверждение отчетов о выполнении этих программ.

В области бюджета и финансов местных Советов депутатов утверждают и исполняют бюджеты, утверждают отчеты об их исполнении; устанавливают в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Введение местных налогов и сборов в соответствующих административно-территориальных единицах регулируется ежегодно принимаемым законом о бюджете. В нем определяется система местных налогов и сборов.

Согласно ст. 10 Закона "О бюджете Республики Беларусь на 2004 г." областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня в 2004 г. вправе вводить на территории соответствующих административно-территориальных единиц следующие местные налоги и сборы:

а) налог с продаж товаров в розничной торговле.

Плательщиками налога с продаж товаров в розничной торговле являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения), осуществляющие розничную торговлю товарами через торговые и иные объекты в соответствии с законодательством Республики Беларусь на территории соответствующих административно-территориальных единиц;

б) налог на услуги, оказываемые объектами сервиса.

Плательщиками налога на услуги, оказываемые объектами сервиса, являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения), осуществляющие на территории соответствующих административно-территориальных единиц услуги объектов сервиса;

Познавательные статьи:



Психологические особенности спортивного соревнования

Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрации

Занятость населения и рынок труда

Социальный статус семьи и её типология